Рішення

від 16.12.2020 по справі 520/9693/2020

ХАРКІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Харківський окружний адміністративний суд 61022, м. Харків, майдан Свободи, 6, inbox@adm.hr.court.gov.ua, ЄДРПОУ: 34390710

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

Харків

16 грудня 2020 року № 520/9693/2020

Харківський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Сагайдака В.В.,

розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , код ЄДРПОУ НОМЕР_1 ) до Сахновщинської районної державної адміністрації Харківської області (вул. Шмідта, буд. 10,смт. Сахновщина, Сахновщинський район, Харківська область,64501, код ЄДРПОУ 04058769), Голови Сахновщинської районної державної адміністрації Харківської області Карплюк Максим Борисович (вул. Шмідта, буд. 10, смт. Сахновщина, Сахновщинський район, Харківська область,64501, код ЄДРПОУ 04058769) про визнання протиправним та скасування розпоряджень

В С Т А Н О В И В:

До Харківського окружного адміністративного суду звернувся позивач - ОСОБА_1 , з адміністративним позовом, в якому просить суд:

- визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Сахновщинської районної державної адміністрації Харківської області Карплюка Максима Борисовича № 101 від 01.07.2020 року «Про внесення змін до структури районної державної адміністрації» ;

- визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Сахновщинської районної державної адміністрації Харківської області Карплюка Максима Борисовича № 30-к від 01.07.2020 року «Про попередження ОСОБА_2 про наступне звільнення у зв`язку з реорганізацією відділу освіти районної державної адміністрації» ;

- стягнути з Сахновщинської районної Державної адміністрації Харківської області (адреса місцезнаходження: 64501, Харківська область, смт. Сахновщина, вул. Шмідта, буд. 10, ідентифікаційний код в ЄДРПОУ 04058769)за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень на користь позивача ОСОБА_1 (адреса місця реєстрації: АДРЕСА_2 , реєстраційний номер облікової картки платника податків - НОМЕР_2 ) понесені судові витрати на загальну суму 33842 (тридцять три тисячі вісімсот сорок дві) грн. 20 коп., які складаються з судового збору за подання позовної заяви з першою вимогами немайнового характеру у розмірі 840 (вісімсот сорок) грн. 80 коп., судового збору за подання позовної заяви з другою вимогами немайнового характеру у розмірі 840 (вісімсот сорок) грн. 80 коп., судового збору за подання заяви про забезпечення позову у розмірі 630 (шістсот тридцять) грн. 60 коп., а також витрат, пов`язаних з розглядом справи, а саме витрат на правничу допомогу адвоката у розмірі 31530 (тридцять одна тисяча п`ятсот тридцять) грн. 00 коп.

Відповідач надав до суду відзив, згідно змісту якого у задоволенні вимог просив суд відмовити.

Позивачем надано відповідь на відзив, у якому просив задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

Згідно з ч. 5 ст. 262 КАС України суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше. За клопотанням однієї із сторін або з власної ініціативи суду розгляд справи проводиться в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.

З огляду на вказане вище, суд вважає за можливе розглянути справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.

Судом встановлено наступні обставини справи.

Розпорядженням Сахновщинської районної державної адміністрації Харківської області від 30.09.2008 №109-к призначено ОСОБА_1 на посаду начальника відділу освіти районної державної адміністрації.

25.11.2019 Розпорядженням Сахновщинської районної державної адміністрації Харківської області №146 затверджено структуру та граничну чисельність працівників апарату та структурних підрозділів районної державної адміністрації з переліком структурних підрозділів районної державної адміністрації та граничною чисельністю працівників апарату. Зокрема, у відділі освіти чисельність працівників складає 2 одиниці, у відділі культури, молоді та спорту - 2 одиниці.

Харківська обласна державна адміністрація на адресу Сахновщинської РДА направила лист від 06.05.2020 р. з вимогою привести у відповідність чисельність працівників у підрозділах районної державної адміністрації. На підставі цього листа, та керуючись чинним законодавством України було прийнято рішення про внесення змін до вищезазначеного розпорядження. Розпорядження голови районної державної адміністрації від 01 липня 2020 року №101 Про внесення змін до структури районної державної адміністрації прийняте з метою упорядкування структури районної державної адміністрації, відповідно до постанов Кабінету Міністрів України від 12 березня 2005 року №179 Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрації (зі змінами) та від 18 квітня 2012 року №606 Про затвердження рекомендаційних переліків структурних підрозділів обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районних у мм.Києві та Севастополі державних адміністрацій .

Розпорядженням Сахновщинської районної державної адміністрації Харківської області від 01.07.2020 №101 Про внесення змін до структури районної державної адміністрації внесено до структури РДА, зокрема, наступні зміни:

1. Припинити відділ культури, молоді та спорту Сахновщинської районної державної адміністрації, реорганізувати його шляхом приєднання до відділу освіти Сахновщинської районної державної адміністрації.

2. Реорганізувати відділ освіти Сахновщинської районної державної адміністрації шляхом перетворення без припинення існування у відділ освіти, культури, молоді та спорту Сахновщинської районної державної адміністрації.

3. Установити, що відділ освіти, культури, молоді та спорту Сахновщинської районної державної адміністрації є правонаступником відділу освіти Сахновщинської районної державної адміністрації.

5. Викласти граничну чисельність працівників апарату та структурних підрозділів районної державної адміністрації, затверджену розпорядженням голови районної державної адміністрації від 25.11.2019 року №146 Про затвердження структури та граничної чисельності працівників апарату та структурних підрозділів районної державної адміністрації , в новій редакції.

Розпорядженням Сахновщинської районної державної адміністрації Харківської області від 01.07.2020 №30-к попереджено ОСОБА_1 , начальника відділу освіти районної державної адміністрації, про наступне звільнення у зв`язку з реорганізацією відділу освіти Сахновщинської районної державної адміністрації, відповідно до п.1 ч.1 ст.87 Закону України Про державну службу .

06.07.2020 ОСОБА_1 направлено лист Голові Сахновщинської районної державної адміністрації Карплюку Максиму щодо скасування Розпоряджень від 01.07.2020 №101 Про внесення змін до структури районної державної адміністрації та від 01.07.2020 №30-к.

Листом від 14.07.2020 Голова Сахновщинської районної державної адміністрації надав відповідь на вищевказаний лист, в якому зазначив про те, що процедура скасування розпорядження голови районної державної адміністрації на підставі листа керівника структурного підрозділу районної державної адміністрації не передбачена нормативно-правовими актами. Відділ освіти районної державної адміністрації не наділений повноваженнями щодо контролю за законністю прийнятих головою районної державної адміністрації розпоряджень.

Позивач, вважаючи, оскаржувані розпорядження такими, що зачіпають її права, свободи та інтереси, звернулась до суду з даним позовом.

Закон України Про місцеві державні адміністрації від 09.04.1999 № 586-ХІV (далі - Закон № 586) відповідно до Конституції України визначає організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій.

Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації (ст. 1 Закону № 586).

За ст. 5 Закону № 586 склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій. У межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання відповідних місцевих державних адміністрацій, а також з урахуванням вимог статті 18 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", їх голови визначають структуру місцевих державних адміністрацій. Типове положення про структурні підрозділи місцевої державної адміністрації та рекомендаційний перелік її структурних підрозділів затверджуються Кабінетом Міністрів України.

На виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази (ст. 6 Закону № 586).

Правовий статус місцевих державних адміністрацій встановлюється Конституцією України, цим Законом та іншими законами України. Місцеві державні адміністрації у своїй діяльності керуються Конституцією України, цим та іншими законами України, актами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, органів виконавчої влади вищого рівня, а районні державні адміністрації в Автономній Республіці Крим - також рішеннями та постановами Верховної Ради Автономної Республіки Крим, рішеннями Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їх повноважень (ч.ч. 1- 2 ст. 7).

Відповідно ст.13 Закону № 586, до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань:

1) забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян;

6) науки, освіти, культури, охорони здоров`я, фізкультури і спорту, сім`ї, жінок, молоді та дітей.

Місцеві державні адміністрації вирішують й інші питання, віднесені законами до їх повноважень.

Згідноп.1 ст. 25 Закону № 586 місцева державна адміністрація, зокрема, забезпечує виконання Конституції та законів України, рішень Конституційного Суду України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів державної влади.

Окремі повноваження в галузі науки, освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, материнства і дитинства, сім`ї та молоді, передбачені у статті 22 Закону №586.

Для правового, організаційного, матеріально-технічного та іншого забезпечення діяльності місцевої державної адміністрації, підготовки аналітичних, інформаційних та інших матеріалів, систематичної перевірки виконання актів законодавства та розпоряджень місцевої державної адміністрації, подання методичної та іншої практичної допомоги місцевим державним адміністраціям та органам місцевого самоврядування головою місцевої державної адміністрації утворюється апарат місцевої державної адміністрації в межах виділених бюджетних коштів.

Голова місцевої державної адміністрації затверджує положення та визначає структуру апарату (ст. 44 Закону № 586).

Фінансове забезпечення місцевих державних адміністрацій здійснюється за рахунок Державного бюджету України. Гранична чисельність, фонд оплати праці працівників і витрати на утримання місцевих державних адміністрацій та їх апаратів встановлюються Кабінетом Міністрів України. Граничну чисельність, фонд оплати праці працівників структурних підрозділів місцевої державної адміністрації, в межах виділених асигнувань, визначає голова відповідної місцевої державної адміністрації (ст. 47).

Статтею 23 Бюджетного кодексу України визначено, що будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Забороняється без внесення змін до закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет) збільшення бюджетних призначень за загальним та спеціальним фондами державного бюджету (місцевого бюджету) на: видатки за бюджетними програмами, пов`язаними з функціонуванням органів державної влади (органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування), за рахунок зменшення видатків за іншими бюджетними програмами.

Постановою КМУ від 18.04.2012 № 606 Про затвердження рекомендаційних переліків структурних підрозділів обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної в мм. Києві та Севастополі державних адміністрацій затверджено рекомендаційні переліки структурних підрозділів обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної в мм. Києві та Севастополі державних адміністрацій згідно з додатками 1 і 2 (далі - Постанова № 606).

У п. 4 Постанови № 606 окреслено, що структура апарату місцевої державної адміністрації та статус його структурних підрозділів визначаються головою обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної в мм. Києві та Севастополі державної адміністрації з урахуванням вимог частини першої статті 44 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" та інших нормативно-правових актів щодо утворення апарату для правового, організаційного, матеріально-технічного забезпечення діяльності місцевої державної адміністрації, проведення кадрової роботи, здійснення документообігу та контролю, розгляду звернень громадян, роботи патронатної служби, забезпечення мобілізаційної роботи, запобігання та виявлення корупції, доступу до публічної інформації, адміністрування (ведення) Державного реєстру виборців, забезпечення цифрового розвитку тощо.

Додатком 2 до постанови КМУ від 18.04.2012 № 606 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2019 р. № 923) визначено Рекомендаційний перелік структурних підрозділів районної, районної у мм. Києві та Севастополі державної адміністрації, який передбачає створення таких структурних підрозділів:

1. архівний (крім районної у м. Києві держадміністрації); житлово-комунального господарства, містобудування, архітектури, інфраструктури, енергетики та захисту довкілля; культури, молоді та спорту; освіти; соціального захисту населення; фінансів; з питань надання адміністративних послуг та державної реєстрації; з питань оборонної роботи, цивільного захисту та взаємодії з правоохоронними органами.

2. Служба у справах дітей.

У примітках до вказаного додатку зазначено, що вид структурних підрозділів (управління, відділ, сектор) та їх статус як юридичних осіб публічного права визначається головою районної, районної у мм. Києві та Севастополі держадміністрації залежно від ступеня складності завдань відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 12 березня 2005 р. № 179 "Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій".

Водночас, як слідує з матеріалів справи, Розпорядженням від 25.11.2019 року №146 Про затвердження структури та граничної чисельності працівників апарату та структурних підрозділів районної державної адміністрації було затверджено граничну чисельність, зокрема, відділу освіти - 2 одиниці, відділу культури, молоді та спорту - 2 одиниці. Така чисельність суперечить постанові Кабінету Міністрів України від 12.03.2005 року №179 Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій , враховуючи наступне.

За приписами п. 3-1 постанови КМУ Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій від 12.03.2005 № 179 у складі місцевих державних адміністрацій утворюються такі структурні підрозділи (якщо інше не передбачено законодавчими актами):

департамент - структурний підрозділ обласної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій (крім їх апаратів), що утворюється для виконання основних завдань високого ступеня складності (багатогалузевість, багатофункціональність), координації роботи, пов`язаної з виконанням таких завдань, за умови, що в його складі буде не менш як два управління;

управління - структурний підрозділ місцевої державної адміністрації одногалузевого або однофункціонального спрямування, до складу якого входить не менш як два самостійних відділи;

відділ - структурний підрозділ місцевої державної адміністрації, що утворюється для виконання завдань за одним напрямом діяльності місцевої державної адміністрації з штатною чисельністю не менше ніж п`ять одиниць в обласній державній адміністрації та не менше ніж три одиниці у районній державній адміністрації;

сектор - структурний підрозділ місцевої державної адміністрації, що утворюється для виконання завдань за одним напрямом діяльності місцевої державної адміністрації, функції якого неможливо поєднати з функціями інших структурних підрозділів, з штатною чисельністю не менше ніж дві одиниці.

У складі апарату районних державних адміністрацій, їх самостійних управлінь, відділів та інших структурних підрозділів, територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади в районах та містах обласного значення можуть утворюватися (якщо інше не передбачено актами, що мають вищу юридичну силу) відділи з штатною чисельністю не менш як 3 одиниці та сектори з штатною чисельністю не менш як 2 одиниці (п. 4).

В разі недоцільності утворення у складі апарату місцевих державних адміністрацій, їх структурних підрозділів, зазначених у пункті 3-1 цієї постанови, територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади підрозділів, зазначених в абзацах першому та другому цього пункту, для виконання окремих функцій вводяться посади відповідних спеціалістів.

Постановою Кабінету Міністрів України від 26.09.2012 № 887 затверджено Типове положення про структурний підрозділ місцевої державної адміністрації .

1. Структурний підрозділ місцевої держадміністрації (далі - структурний підрозділ) утворюється головою місцевої держадміністрації, входить до її складу і в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечує виконання покладених на цей підрозділ завдань

5. Основним завданням структурного підрозділу є забезпечення реалізації державної політики у визначеній одній чи кількох галузях на відповідній території.

14. Штатний розпис та кошторис структурних підрозділів затверджує голова місцевої держадміністрації за пропозиціями керівників структурних підрозділів відповідно до Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 р. № 228.

Відповідно п.10.1 оскаржуваного Розпорядження Сахновщинської районної державної адміністрації Харківської області від 01.07.2020 №101 Про внесення змін до структури районної державної адміністрації , яке підписано Головою РДА Карпюком Максимом, вирішено викласти структуру РДА та граничну чисельність працівників апарату та структурних підрозділів; розробити та подати на затвердження голові районної державної адміністрації Положення про відділ освіти, культури, молоді та спорту районної державної адміністрації; визначити внутрішню структуру відділу з урахуванням граничної чисельності працівників структурних підрозділів РДА, тощо.

Суд зазначає, що основним системним нормативно-правовим актом, що встановлює правовий статус, принципи діяльності, повноваження, відповідальність місцевої РДА є Закон № 586.

За змістом цього закону визначення структури РДА належить до компетенції її голови (ст. 5) та деталізовано у Постанові № 606 в частині переліку структурних підрозділів (рекомендаційного характеру), Постанови № 179 у частині упорядкування структури апарату РДА, Положення № 887 у частині затвердження типового положення про структурний підрозділ та у межах бюджетних асигнувань, виділених на утримання відповідних місцевих державних адміністрацій.

Так, Постановою № 606 рекомендовано створення структурного підрозділу з питань культури, національностей та релігій, молоді та спорту, освіти і науки, однак у примітках визначено, що вид такого структурного підрозділу визначається головою обласної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації залежно від ступеня складності завдань відповідно до постанови КМУ № 179.

Разом з тим, Постанова № 606 містить рекомендаційний перелік структурних підрозділів та не регулює випадки, коли створення певного структурного підрозділу у рамках РДА не є доцільним. Натомість актом вищої юридичної сили - Законом №586, встановлено дискреційне право голови РДА визначати структуру РДА.

Відповідачем створено саме відділ, як структурний підрозділ. У свою чергу за змістом Постанови №179 у рамках РДА можуть створюватися: управління, відділи, сектори. При цьому лише відділи можуть поєднувати виконання завдань за певним напрямом, що не виключає багатофункціонального спрямування за таким напрямом. У той час, як управління та сектор мають обмеження у векторі виконуваних завдань (лише одногалузеві/однофунціональні (управління) та для виконання завдань за одним напрямом, який неможливо поєднати із функціями інших підрозділів (сектори)).

Водночас суд також бере до уваги, що окремими статтями Закону №586 визначені повноваження РДА у певних сферах, зокрема в галузі науки, освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, материнства і дитинства, сім`ї та молоді. Отже, напрям діяльності є поняттям системним та включає в себе різновиди діяльності у певних споріднених сферах.

Таким чином, створення відділу освіти, культури, молоді та спорту Сахновщинської районної державної адміністрації узгоджується з положеннями Закону №586.

Визначення та поєднання напрямів діяльності певного відділу у рамках РДА є дискреційним повноваженням цього органу, що ґрунтуються на положеннях Закону №586 та його бюджетних асигнуваннях.

Суд також застосовує позицію ЄСПЛ, сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (RuizTorija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Приписами ч. 1 ст. 9 КАС України встановлено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Згідно з ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд приходить до висновку, що позовні вимоги підлягають залишенню без задоволення.

Судові витрати підлягають розподілу відповідно до ст. 139 КАС України.

Керуючись ст. ст. 2, 6-11, 14, 77, 139, 243-246, 250, 255, 295, 297 КАС України, суд, -

В И Р І Ш И В:

Адміністративний позов ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , код ЄДРПОУ НОМЕР_1 ) до Сахновщинської районної державної адміністрації Харківської області (вул. Шмідта, буд. 10,смт. Сахновщина, Сахновщинський район, Харківська область,64501, код ЄДРПОУ 04058769), Голови Сахновщинської районної державної адміністрації Харківської області Карплюк Максим Борисович (вул. Шмідта, буд. 10,смт. Сахновщина, Сахновщинський район, Харківська область,64501, код ЄДРПОУ 04058769) про визнання протиправним та скасування розпоряджень - залишити без задоволення.

Рішення суду може бути оскаржене в апеляційному порядку, передбаченому п.п. 15.5. п. 15 ч. 1 Розділу VII Перехідних положень КАС України до Другого апеляційного адміністративного суду через Харківський окружний адміністративний суд шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів, з дня його проголошення.

В разі, якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Повний текст рішення складено 16 грудня 2020 року.

Суддя Сагайдак В.В.