Постанова

від 23.12.2020 по справі 640/8126/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 грудня 2020 року

м. Київ

справа № 640/8126/19

адміністративне провадження № К/9901/16131/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді -доповідача Білак М.В.,

суддів Губської О.А., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Корпорації Укртрансбуд

на рішення Окружного адміністративного суду мітка Києва від 11 лютого 2020 року (у складі головуючого судді Смолія І.В.)

та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2020 року (колегія суддів у складі головуючого судді Костюк Л.О., суддів: Бужак Н.П., Василенка Я.М.)

у справі №640/8126/19

за позовом Державного спеціалізованого підприємства з управління капітальним будівництвом зони відчуження

до Північного офісу Держаудитслужби,

треті особи: Корпорація Укртрансбуд , Державне спеціалізоване підприємство Центральне підприємство з поводження з радіоактивними відходами ,

про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії.

I. ПРОЦЕДУРА

1. Державне спеціалізоване підприємство з управління капітальним будівництвом зони відчуження звернулось до суду з позовом до Північного офісу Держаудитслужби, в якому просило суд визнати частково протиправним та частково скасувати висновок Північного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу закупівлі робіт за державні кошти з будівництва проєкту: Перша черга комплексу виробництв із дезактивації, транспортування, переробки та захоронення радіоактивних відходів з територій, забруднених унаслідок аварії на Чорнобильській АЕС (кодова назва Вектор ) - коригування , оприлюднений 25 квітня 2019 року за №UA-2018-03-05-001877-c.

2. Рішенням Окружного адміністративного суду мітка Києва від 11 лютого 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 9 липня 2020 року, в задоволенні позову відмовлено.

3. У поданій касаційній скарзі Корпорації Укртрансбуд із посиланням на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просило скасувати оскаржувані судові рішення, прийняти нове рішення, яким задовольнити позов.

4. Ухвалою Верховного Суду від 9 липня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами попередніх інстанцій установлено, що на підставі наказу Північного офісу Держаудитслужби від 1 квітня 2019 року №69 Про початок моніторингу закупівлі Північним офісом Держаудитслужби здійснено моніторинг закупівлі позивачем робіт за державні кошти з будівництва по проєкту Перша черга комплексу виробництв із дезактивації, транспортування, переробки та захоронення радіоактивних відходів з територій, забруднених унаслідок аварії на Чорнобильській АЕС (кодова назва Вектор ) - коригування .

6. Інформацію про вказану публічну закупівлю розміщено в інформаційно-телекомунікаційній системі Prozorro під номером UA-2019-01-25-001718-а за посиланням в мережі Інтернет https://prozorro.gov.ua/tender/UA-2018-03-05-001877-с.

7. Предметом аналізу моніторингу було, зокрема, визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, оприлюднення інформації щодо закупівлі, відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону України Про публічні закупівлі , розгляду та розкриття тендерної пропозиції, своєчасності укладання договору та його оприлюднення, відповідності його умов тендерній пропозиції переможця.

8. За результатами аналізу моніторингу встановлено порушення норм частини першої статті 10, частини другої статті 22, частини четвертої статті 36 Закону України Про публічні закупівлі , які відображено у висновку від 23 квітня 2019 року №78.

9. Зазначеним висновком зобов`язано Державне спеціалізоване підприємство з управління капітальним будівництвом зони відчуження здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень та відповідно до частини восьмої статті 7 1 Закону України Про публічні закупівлі протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електрону систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчить про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.

10. Вважаючи таке рішення відповідача протиправним в частині, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.

III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ.

11. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що висновки, викладені відповідачем у спірному висновку за результатами проведеного моніторингу, в рамках досліджуваних правовідносин, не впливають на права та інтереси позивача, не несуть будь-яких негативних наслідків для позивача, враховуючи недоведеність позивачем обставин порушеного права внаслідок зобов`язання здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень та надати інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.

12. Крім того, судами констатовано, що актом державної приймальної комісії про прийняття в експлуатацію закінченого будівництва об`єкта та відповідно до заяв про прийняття в експлуатацію закінченого будівництва об`єкта, сертифікатами, об`єкт будівництва введено в експлуатацію, що дало змогу судам дійти висновку про те, що висвітлені зауваження під час моніторингу не вплинули та не здійснили негативних наслідків для позивача.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

13. Третя особа у своїй касаційній скарзі не погоджується з оскаржуваними рішеннями судів попередніх інстанцій, оскільки вважає, що вони не відповідають вимогам статті 242 КАС України.

14. Третя особа звертає увагу, що судами не враховано висновки щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Верховного Суду від 10 грудня 2019 року в справі №160/9513/18.

15. Наголошує, що відповідачем не додержано вимог щодо форми та змісту висновку №78 від 23 квітня 2019 року. У цьому висновку відповідач не конкретизував, яких саме заходів має вжити позивач, не визначив спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень, що свідчить про його протиправність та невизначеність, вважає автор касаційної скарги.

16. У відзиві на касаційну скаргу третьої особи відповідач вважає касаційну скаргу необґрунтованою, повністю погоджується з мотивами оскаржуваних рішень судів, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.

17. Звертає увагу на виявлені під час перевірки порушення вимог законодавства.

18. Відповідач не погоджується з аргументами третьої особи, що оскаржуваний висновок не містить інформацію про те, які саме заходи має вжити позивач для усунення порушень, та не визначено спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень.

19. Зазначає, що в органів Держаудитслужби відсутні повноваження самостійно визначати шляхи (спосіб) усунення виявлених порушень. Крім того, відповідно до частини восьмої статті 7 1 Закону України Про публічні закупівлі замовник має право одноразово звернутись до органу державного фінансового контролю за роз`ясненнями лише змісту висновку та його зобов`язань, визначених у ньому, а не способів його виконання.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

20. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.

21. Касаційне провадження у справі, що розглядається, відкрито з підстави, передбаченої пунктом першим частини четвертої статті 328 КАС України.

22. Спірні правовідносини між сторонами склались з приводу правомірності та обґрунтованості висновку відповідача про результати моніторингу закупівлі від 23 квітня 2019 року №78, складеного за результатами проведеного моніторингу закупівлі в електронній системі Prozorro .

23. Оскаржуючи рішення судів першої та апеляційної інстанцій з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, позивач посилається на постанову Верховного Суду від 10 грудня 2019 року в справі №160/9513/18 та зазначає, що судом апеляційної інстанції не враховано висновки, зроблені Верховним Судом у вказаній справі.

24. Відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.

25. Верховний Суд, переглядаючи судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, з метою встановлення подібності правовідносин у цій справі та у справі №160/9513/18, виявив, що цей спір по суті судами попередніх інстанцій не розглядався.

26. Підставою для відмови в задоволенні позову, як зазначалось (пункт 11 цієї постанови), є висновки судів про те, що спірний висновок відповідача не впливає на права та інтереси позивача, не несе будь-яких негативних наслідків для нього, враховуючи недоведеність позивачем обставин порушеного права внаслідок зобов`язання здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень та надати інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.

27. Положеннями частини третьої статті 341 КАС України передбачено, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, зокрема, в разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

28. Так, досліджуючи правову природу висновку органу державного фінансового контролю, складеного останнім за результатами моніторингу закупівлі, та, відповідно, наявності підстав для його оскарження в судовому порядку, Верховний Суд, зокрема, в справах №640/1216/19 та №320/733/19 (постанови від 30 червня 2020 року) зазначив таке.

29. Відповідно до частин першої, другої, шостої-восьмої, десятої, одинадцятої, двадцятої статті 7 1 Закону України Про публічні закупівлі (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин тут й надалі) моніторинг закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).

Моніторинг закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладання договору про закупівлю та його виконання.

Рішення про початок моніторингу закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник за наявності однієї або декількох із підстав, перелічених в цій статті.

За результатами моніторингу закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

У висновку обов`язково зазначаються: 1) найменування замовника, щодо якого здійснювався моніторинг закупівлі, його ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України, місцезнаходження; 2) найменування предмета закупівлі та його очікувана вартість; 3) унікальний номер оголошення про проведення процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу; 4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу закупівлі; 5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю необхідною для більш детального опису результатів моніторингу закупівлі.

Якщо за результатами моніторингу закупівлі не виявлено порушень законодавства у сфері публічних закупівель, у висновку зазначається інформація про відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

Замовник має право протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення висновку одноразово звернутися до органу державного фінансового контролю за роз`ясненням змісту висновку та його зобов`язань, визначених у висновку.

Протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення органом державного фінансового контролю висновку замовник оприлюднює через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.

У разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду.

Якщо замовник не усунув порушення, визначене у висновку, і таке порушення матиме негативний вплив для бюджетів, а також висновок не оскаржено до суду, орган державного фінансового контролю проводить перевірку закупівлі відповідно до Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні . Керівник органу державного фінансового контролю або його заступник приймає рішення про призначення перевірки закупівлі, яке оприлюднюється протягом двох робочих днів з дня його прийняття. При цьому процедура закупівлі на період проведення перевірки закупівлі не зупиняється.

Форма висновку та порядок його заповнення визначаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

30. Форму висновку про результати моніторингу закупівлі визначено Порядком заповнення форми висновку про результати моніторингу закупівлі, затвердженим наказом Державної аудиторської служби України від 23.04.2018 №86 та зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 01.06.2018 за № 654/32106 (далі - Порядок №86).

31. Розділом ІІІ Порядку №86 Порядок заповнення констатуючої частини форми висновку визначено, що у пункті 1 зазначаються: 1) дата закінчення моніторингу закупівлі відповідно до Закону України Про публічні закупівлі ; 2) питання, що стало предметом аналізу дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель, перелік проаналізованих документів та інформації, інші дії органу державного фінансового контролю, яких було вжито відповідно до законодавства для забезпечення проведення моніторингу закупівлі; 3) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого(их) за результатами моніторингу закупівлі, із зазначенням: структурної одиниці нормативно-правового акта, норми якої порушено, його виду, найменування суб`єкта нормотворення, дати прийняття та його реєстраційного індексу (крім законів), заголовка, а в разі відсилання до зареєстрованого нормативно-правового акта - також дати і номера його державної реєстрації в Міністерстві юстиції України. При зазначенні структурної одиниці закону зазначається тільки її заголовок (крім законів про внесення змін); найменування та реквізитів документів, на підставі яких зроблено висновок про наявність порушення (у разі потреби також деталізуються суть та обставини допущення порушення).

У пункті 2 робиться висновок про наявність чи відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель за кожним із питань, що аналізувалися.

У разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель пункт 3 має містити посилання на структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якої орган державного фінансового контролю зобов`язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення, а також зобов`язання щодо їх усунення.

32. Аналізуючи наведені норми законодавства, Верховний Суд у зазначених справах №640/1216/19 та №320/733/19 наголосив, що за своїм змістом спірний висновок органу державного фінансового контролю є індивідуально-правовим актом, який повинен відповідати вимогам, установленим статтею 2 КАС України. Можливість оскарження такого висновку в судовому порядку передбачена частиною десятою статті 7 1 Закону України Про публічні закупівлі .

33. Про те, що висновок органу державного фінансово контролю про результати моніторингу закупівлі є індивідуально-правовим актом та породжує права і обов`язки для замовника неодноразово зазначалось у рішеннях Верховного Суду, зокрема, в постановах від 12 серпня 2020 року в справі №160/11304/19, від 26 листопада 2020 року в справі №160/11367/19, від 11 червня 2020 року в справі №160/6502/19, а також від 10 грудня 2019 року в справі №160/9513/18, на яку посилається третя особа в касаційній скарзі.

34. Отже, за загальним правилом, оскільки висновок органу державного фінансового контролю про результати моніторингу закупівлі є індивідуально-правовим актом, то він породжує певні права та обов`язки для замовника, невиконання яких зумовить настання для нього та/або учасників процедури закупівлі негативних наслідків, передбачених чинним законодавством, зокрема, Законом України Про публічні закупівлі .

35. Верховний Суд допускає можливість існування ситуації, за якої зобов`язальна частина висновку не матиме негативного впливу на права та обов`язки замовника, учасників процедури закупівлі, однак такі висновки слід робити на підставі належно встановлених обставин під розгляду справи.

36. Водночас однієї лише констатації факту про те, що спірний висновок органу державного фінансового контролю не впливає на права та інтереси позивача є замало для такого висновку. Такий висновок суду повинен ґрунтуватись на ретельному дослідженні всіх обставин справи, аналізі виявлених за результатами моніторингу закупівлі органом державного фінансового контролю порушень законодавства у сфері публічних закупівель.

37. Проте, оскаржувані у цій справі рішення судів першої та апеляційної інстанцій не містять а ні аналізу виявлених органом державного фінансового контролю порушень законодавства у сфері публічних закупівель, а ні належного обґрунтування, чому ж положення спірного висновку не впливають на права та інтереси позивача та не несуть будь-яких негативних наслідків для нього.

38. Посилання судів лише на те, що об`єкт будівництва введено в експлуатацію, як на підставу того, що спірний висновок не впливає на права та інтереси позивача та не несе будь-яких негативних наслідків для нього, є помилковим, оскільки введення об`єкта будівництва в експлуатацію само по собі не спростовує вчинення позивачем виявлених порушень та не відміняє негативні наслідки для останнього за вчинення цих порушень.

39. За таких обставин, висновки судів про те, що положення спірного висновку не впливають на права та інтереси позивача та не несуть будь-яких негативних наслідків для нього, що і стало підставою для відмови позивачу в задоволенні його позову, є передчасними.

40. Відповідно до статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

41. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

42. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

43. Верховний Суд зазначає, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій не відповідають вимогам щодо їх обґрунтованості, оскільки вони ухвалені на підставі обставин, які не підтверджені доказами та без повного і всебічного з`ясування всіх обставин, що мають значення для вирішення цього спору.

44. Суд касаційної інстанції відповідно до частини другої статті 341 КАС України позбавлений процесуальної можливості встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

45. За змістом статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

46. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

47. З огляду на викладене, Верховний Суд дійшов висновку про недотримання судами попередніх інстанцій норм процесуального права щодо повного і всебічного з`ясування обставин в адміністративній справі та, як наслідок, висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

48. При новому розгляді спору суду необхідно: надати оцінку всім твердженням та аргументам сторін, дослідити надані сторонами докази (у тому числі, вчинити передбачені процесуальним законом дії з метою витребування доказів, необхідних для правильного вирішення спору); на підставі додатково встановлених обставин прийняти законне та обґрунтоване рішення, а також належним чином аргументувати свої висновки.

49. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають..

Керуючись статтями 341, 345, 353, 356 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Корпорації Укртрансбуд задовольнити частково .

Рішення Окружного адміністративного суду мітка Києва від 11 лютого 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 травня 2020 року в справі №640/8126/19 скасувати, справу №640/8126/19 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

СуддіМ.В. Білак О.А. Губська Ж.М. Мельник-Томенко