Постанова

від 23.12.2020 по справі 812/1757/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 грудня 2020 року

Київ

справа №812/1757/17

адміністративне провадження №К/9901/54587/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Берназюк Я.О., Коваленко Н.В.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Луганського окружного адміністративного суду від 15.01.2018 (суддя - Пляшкова К.О.) та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 25.05.2018 (судді - Блохін А.А., Гаврищук Т.Г., Сухарьок М.Г.) у справі за позовом Державної служби геології та надр України до Товариства з обмеженою відповідальністю Флагман про анулювання спеціального дозволу на користування надрами,

встановив:

У листопаді 2017 року Державна служба геології та надр України звернулась до суду з позовом, в якому просила припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 16.03.2012 №5494 наданого ТОВ Флагман .

Судами попередніх інстанцій встановлено, що за даними витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань ТОВ Флагман , ідентифікаційний код 32163435, зареєстроване як юридична особа з 30.10.2002 за №13851200000000005, у стані припинення не перебуває, місцезнаходження юридичної особи: 94100, Луганська область, місто Брянка, вулиця О. Дундича, будинок 1А.

16.03.2012 Держгеонадра видала ТОВ Флагман спеціальний дозвіл на користування надрами №5494 на видобування кам`янного вугілля, назва родовища: Шахтоділянка по пласту Ш- 3 в межах діючих шахти Ломоватська , місцезнаходження: Луганська область, Перевальський район. Дозвіл виданий на 11 років.

Дослідженням спеціального дозволу на користування надрами встановлено, що однією з особливих умов цього дозволу є щорічна звітність ТОВ Флагман перед ДНВП Геоінформ України про стан запасів корисних копалин за формою 5-гр.

Невід`ємною частиною спеціального дозволу є Угода про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин від 16.03.2012 № 5494, укладена між Держгеонадра та ТОВ Флагман , згідно з пунктом 7.2 розділу 7 якої надрокористувач зобов`язаний в установленому порядку подавати до ДНВП Геоінформ України щорічні звіти відповідно до форми державної статистичної звітності форми 5-гр.

Оскільки Угода визначена сторонами як невід`ємна частина спеціального дозволу на користування надрами, подання ТОВ Флагман до ДНВП Геоінформ України щорічних звітів відповідно до форми державної статистичної звітності форми 5-гр є особливою умовою користування надрами, обов`язковою до виконання надрокористувачем, про що також зазначено у пункті 3.6 Угоди.

Листом від 07.04.2015 №02/302-0972 ДНВП Геоінформ України повідомило Держгеонадра, що інформація від надрокористувачів Донецької та Луганської областей, зокрема й від ТОВ Флагман , щодо руху запасів (форма 5-гр) за 2014 рік не надходила.

19.05.2015 Держгеонадра наказом №122 відповідно до пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615, у зв`язку з невиконанням надрокористувачами особливих умов спеціальних дозволів на користування надрами, а саме щорічного звітування перед ДНВП Геоінформ України щодо руху запасів за формами № № 5-гр, 6-гр, 7-гр за 2014 рік, зупинено дію спеціальних дозволів на користування надрами, у тому числі й дозволу від 16.03.2012 №5494, виданого ТОВ Флагман . Надано надрокористувачу 30 календарних днів для усунення порушень.

Перелік надрокористувачів, яким наказом Держгеонадра від 19.05.2015 №122 надано строк для усунення порушень, оприлюднений в офіційному друкованому виданні Урядовий кур`єр від 09.06.2015 № 101, до за номером 83 включено ТОВ Флагман .

Листом від 26.04.2016 №02/302-1493 ДНВП Геоінформ України повідомило Держгеонадра, що інформація від надрокористувачів Донецької та Луганської областей, зокрема й від ТОВ Флагман , щодо руху запасів (форма 5-гр) за 2015 рік не надходила.

16.08.2016 Держгеонадра наказом №257 відповідно до пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615, у зв`язку з невиконанням надрокористувачами особливих умов спеціальних дозволів на користування надрами, а саме: щорічного звітування перед ДНВП Геоінформ України щодо руху запасів за формами № №5-гр, 6-гр, 7-гр за 2015 рік, зупинило дію спеціальних дозволів на користування надрами згідно з переліком, наведеним у додатку 1 до цього наказу, зокрема й дію дозволу від 16.03.2012 №5494, виданого ТОВ Флагман , встановивши термін для усунення порушень законодавства про надра - 10 календарних днів.

10.01.2017 Держгеонадра наказом №1 відповідно до пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615, у зв`язку з невиконанням надрокористувачами Луганської та Донецької областей особливих умов спеціальних дозволів на користування надрами, а саме: щорічного звітування перед ДНВП Геоінформ України щодо руху запасів за формами №№5-гр, 6-гр, 7-гр за 2015 рік, встановило термін для усунення порушень законодавства про надра, згідно з переліком, наведеним у додатку до цього наказу, зокрема й ТОВ Флагман - до 01.03.2017.

16.05.2017 в офіційному друкованому виданні Урядовий кур`єр №88 оприлюднено оголошення, яким Держгеонадра повідомила, що у разі незгоди користувачів на припинення права користування надрами, таке право буде припинено в судовому порядку. Запропоновано в 15-денний строк проінформувати Держгеонадра про згоду/незгоду на припинення права користування надрами щодо спеціальних дозволів на користування надрами відповідно до переліку. ТОВ Флагман включено до переліку за №38.

На час звернення до суду з позовом, будь-якої інформації про усунення відповідачем порушення законодавства про надра до позивача не надходило, так само, як згоди/незгоди щодо анулювання спеціального дозволу, у зв`язку з чим позивач звернувся до суду з даним позовом.

В обґрунтування позовних вимог посилався на те, що надрокористувачем в порушення вимог Угоди про умови користування надрами, яка є невід`ємною частиною дозволу на спеціальне користування надрами, та статті 24 Кодексу України про надра не подано до Державного науково-виробничого підприємства "Державний інформаційний геологічний фонд України" (далі - ДНВП Геоінформ України ) щорічні звіти відповідної форми статистичної звітності, як підтвердження експлуатації корисних копалин за 2014-2015 роки, у зв`язку з чим наявні підстави для анулювання дозволу у судовому порядку.

Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 15.01.2018, залишеним без змін постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 25.05.2018, у задоволенні позову відмовлено.

З рішеннями судів попередніх інстанцій не погодився позивач, звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просив їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

В обгрунтування касаційної скарги посилався на те, що судами неповно з`ясовано фактичні обставини справи, що мають значення для правильного вирішення спору, у зв`язку з чим ухвалено рішення які підлягають скасуванню.

Зокрема, посилався на те, що факт невиконання відповідачем вимог угоди про умови користування надрами підтверджено безпосередньо органом, який здійснює збір та облік відповідних звітів, а саме листами ДНВП Геоінформ України від 07.04.2015 №02/302-0972 та 26.04.2016 №02/302-1493 якими, зокрема, засвідчено неподання відповідачем щорічних статистичних звітів за 2014-2015 роки, як підтвердження експлуатації корисних копалин.

Крім того, посилалось на те, що Державною службою геології та надр України було здійснено всі можливі дії щодо належного повідомлення ТОВ Флагман про надання згоди або незгоди на припинення права користування надрами, що підтверджується наявними в матеріалах справи доказами, зокрема розміщеним в офіційному виданні Урядовий кур`єр оголошенням та листом, направленим на зазначену в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, адресу товариства. В свою чергу, не надходження на момент подання позову від відповідача будь-яких листів чи інформації про усунення порушень та згоди/не згоди на анулювання дозволу, розцінюється позивачем як незгода, у зв`язку з чим наявні підстави для вирішення питання припинення права користування надрами у судовому порядку.

Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши в межах доводів касаційної скарги на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню виходячи з наступного.

Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивач здійснив державний геологічний контроль за дотриманням відповідачем умов спеціального дозволу на користування надрами та угоди про умови користування надрами у спосіб, не визначений законодавством про проведення державного геологічного контролю, зокрема, без проведення перевірки.

Крім того, суди дійшли до висновку, що відсутність незгоди ТОВ Флагман на припинення права користування надрами на підставі спеціального дозволу від 16.03.2012 №5494, обумовлює відсутність спору щодо припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами, що унеможливлює вирішення цього питання у судовому порядку.

З такими висновками судів попередніх інстанцій колегія суддів не погоджується з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження Держгеонадра України у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Кодексом України про надра, Положенням про Державну службу геології та надр України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 №1174 (далі - Положення №1174), Порядком №615.

Статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.

Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу (частина перша статті 19 Кодексу України про надра).

Зі змісту частини другої статті 24 Кодексу України про надра вбачається, що користувачі надр зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

Статтею 60 Кодексу України про надра встановлено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.

Згідно з положеннями частини першою статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Відповідно до підпункту 12 пункту 4 Положення №1174 Державна служба геології та надр України, згідно із покладеними на неї завданнями, здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр та раціональним і ефективним використанням надр України.

Пунктом 22 Порядку №615 встановлено, що дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів державної фіскальної служби, зокрема, у разі порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр.

Після зупинення дії дозволу надрокористувач зобов`язаний зупинити проведення на наданій йому в користування ділянці надр робіт, передбачених дозволом.

При цьому, зупинення дії дозволу не звільняє надрокористувача від обов`язку проводити на ділянці надр роботи, пов`язані із запобіганням виникненню аварійної ситуації або усуненням її наслідків. Також, зупинення дії дозволу не є підставою і для переривання строку його дії.

Дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії.

Зі змісту наведених правових норм вбачається, що однією з підстав зупинення дії дозволу на спеціальне використання надр є порушення надрокористувачем умов та порядку користування надрами, невиконання обов`язків, визначених статтею 24 Кодексу України про надра.

Відповідно до пункту 23 Порядку №615 право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".

Відповідно до частин першої та другої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр. Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктах 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому, питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.

Згідно з положеннями частини сьомої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що анулювання раніше зупиненого спеціального дозволу можливе, зокрема, у разі, якщо надрокористувачем не усунуто порушення, які стали підставою для зупинення дії дозволу.

В ході розгляду справи судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідачем не виконуються умови спеціального дозволу, такі обставини підтверджені у встановленому Порядком №615 інформацією ДНВП Геоінформ України , за правилами пункту 5 частини 1 статті 26 Кодексу України про надра користування надрами на підставі наданого відповідачу спецдозволу підлягає припиненню, а тому позовні вимоги у цій частині підлягають задоволенню.

Крім того, відповідно до підпункту 1.8 Порядку обліку робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів від 14.06.2013 №262, інформаційно-технічне забезпечення, інформаційно-аналітичне супроводження робіт з обліку результатів завершених робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр та веденням електронної бази, здійснюється ДНВП Геоінформ України . Тобто, ДНВП Геоінформ України є державним підприємством, відповідальним за збір та облік статистичної інформації у сфері спеціального користування надрами, який володіє інформацією щодо подання надрокористувачами відповідних звітів.

Відтак, зважаючи на характер порушення, вчиненого надрокористувачем, яке полягає у недотриманні спеціальних умов дозволу, зокрема, неподанні статистичної звітності, інформація, надана ДНВП Геоінформ України , щодо неподання відповідачем статистичної звітності є достатнім доказом факту вчинення відповідного порушення ТОВ Флагман , а тому проведення перевірки у даному випадку не вимагається.

Висновки щодо застосування норм права у подібних правовідносинах вже висловлював Верховний Суд у постановах від 03.05.2018 у справі №812/1074/17 та від 18.10.2018 у справі №812/1735/17 і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від них під час розгляду цієї справи.

З огляду на зазначене, висновки судів попередніх інстанцій з приводу того, що встановлення та оформлення порушення ТОВ Флагман умов спеціального дозволу на користування надрами від 16.03.2012 №5494 здійснено позивачем не у спосіб, визначений законодавством про проведення державного геологічного контролю, оскільки передумовою вчинення позивачем будь-яких дій відносно встановлення зазначених порушень має бути перевірка відповідача, є помилковими.

Крім того, Верховним Судом України у постановах від 25.06.2011 у справі №21-36а11, від 19.09.2011 у справі №21-164а11 та від 10.12.2013 у справі №21-450а13 та постановах Верховного Суду від 10.10.2018 у справі №802/4846/13-а, від 26.06.2018 у справі №802/923/14-а та від 10.10.2018 у справі №812/1735/17 зроблено правовий висновок про те, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини першої статті 26 Кодексу, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.

Зазначена норма спрямована на захист інтересів надрокористувачів шляхом обмеження суб`єкта владних повноважень, у визначених законом випадках, приймати рішення про припинення права користування надрами в межах адміністративної процедури. Таким чином, законом встановлюється судовий порядок позбавлення права користування надрами, як додаткова гарантія захисту прав надрокористувачів, яка реалізується під час звернення суб`єкта владних повноважень із позовом до суду.

Крім того, наявність чи відсутність згоди надрокористувача на припинення права користування надрами обумовлює лише виникнення права звернення з позовом до суду, однак не може свідчити про його обгрунтованість та не може бути підставою для відмови у задоволенні позовних вимог.

Крім того, зважаючи на те, що УДППЗ Укрпошта не здійснювались поштові відправлення до населених пунктів Донецької та Луганської областей, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, у зв`язку з проведенням антитерористичної операції, Державна служба геології та надр України була позбавлена можливості належним чином повідомити відповідача про необхідність надання ним відповідної інформації, а тому у офіційному друкованому виданні "Урядовий кур`єр" опубліковано оголошення, що не суперечить вимогам чинного законодавства.

Державною службою геології та надр України вжито необхідні заходи щодо встановлення достатніх строків для усунення відповідачем порушень вимог користування надрами, а також у зв`язку із відсутністю будь-яких відомостей від нього, в офіційному виданні "Урядовий кур`єр" оприлюднене відповідне оголошення.

Подібних висновків у подібних правовідносинах дійшов Верховний Суд у постановах від 03.05.2018 у справі № 812/1074/17, від 17.10.2018 у справі №812/1761/17, від 18.10.2018 у справі №812/1735/17 і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від них під час розгляду цієї справи.

Відповідно до статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України, суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про наявність правових підстав для задоволення касаційної скарги Державною службою геології та надр України, скасування рішень судів попередніх інстанцій, як таких, що прийняті на підставі неправильного застосування норм матеріального права, та ухвалення нового рішення про задоволення позову.

Керуючись статтями 345, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

постановив:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України - задовольнити.

Рішення Луганського окружного адміністративного суду від 15.01.2018 та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 25.05.2018 - скасувати.

Позов Державної служби геології та надр України задовольнити.

Припинити Товариству з обмеженою відповідальністю Флагман (код ЄДРПОУ 32163435) право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами №5494 від 16.03.2012.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

Я.О. Берназюк

Н.В. Коваленко