Рішення

від 24.12.2020 по справі 140/3139/20

ВОЛИНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОЛИНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 грудня 2020 року ЛуцькСправа № 140/3139/20

Волинський окружний адміністративний суд у складі судді Каленюк Ж.В., розглянувши у письмовому провадженні за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області до Загальноосвітньої школи І-ІІІ ступеня с. Воютин Луцького району Волинської області про застосування заходів реагування щодо державного нагляду (контролю),

ВСТАНОВИВ:

Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області (далі - Управління ДСНС України у Волинській області, позивач) звернулося з позовом до Загальноосвітньої школи І-ІІІ ступеня с. Воютин Луцького району Волинської області (далі - ЗОШ с. Воютин, відповідач) про застосування заходів реагування щодо державного нагляду (контролю) у вигляді повного зупинення експлуатації будівлі навчального закладу за адресою: Волинська область, Луцький район, село Воютин, вулиця Шкільна, 1б, до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки.

В обґрунтування позовних вимог позивач вказав, що у період з 08 по 15 січня 2020 року головним інспектором Луцького міськрайонного відділу Управління ДСНС України у Волинській області здійснено позапланову перевірку будівлі ЗОШ с. Воютин щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки. Актом позапланової перевірки від 15 січня 2020 року №18 встановлені порушення вимог Кодексу цивільного захисту України, Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30 грудня 2014 року №1417. У свою чергу, заперечень щодо проведеного позапланового заходу та складеного акту перевірки від суб`єкта господарювання не надходило.

Позивач зауважив, що після проведення попередньої перевірки у 2018 році стан пожежної та техногенної безпеки об`єкта не покращився.

Оскільки за результатами цієї перевірки було виявлено, що при експлуатації будівлі ЗОШ с. Воютин грубо порушуються вимоги пожежної та техногенної безпеки, що може призвести до виникнення пожежі, що в свою чергу створює загрозу життю та здоров`ю людей, позивач просив застосувати заходи реагування щодо державного нагляду (контролю) у вигляді зупинення експлуатації будівлі навчального закладу до повного усунення виявлених порушень.

Ухвалою судді Волинського окружного адміністративного cуду від 12 березня 2020 року позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження у справі та її розгляд призначено за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін за наявними у справі матеріалами відповідно до статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

У відзиві на позов відповідач позовні вимоги заперечив, вважає їх необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню (а.с.32-37). В обґрунтування цієї позиції вказав, що адміністрацією ЗОШ с. Воютин було проведено заходи щодо усунення виявлених порушень: забезпечено приміщення школи засобами пожежогасіння - вогнегасниками; здійснюється заміна гратів на вікнах, які відкриваються; встановлюються протипожежні двері в електрощитову; відділом освіти та культури Луцької районної державної адміністрації Волинської області укладено договір з приватним підприємством «Безпека-Сервіс-Плюс» на проведення захисної обробки дерев`яних конструкцій горища вогнезахисною речовиною. Решта виявлених недоліків перебувають на стадії усунення у зв`язку з недостатнім фінансуванням. Відповідач зазначив, що у даному випадку виявлені позивачем порушення установлених законодавством вимог пожежної безпеки самі по собі не створюють безпосереднього ризику виникнення і розвитку пожеж, але можуть створювати небезпеку завдання шкоди життю та здоров`ю людей у процесі самої пожежі. Проте оскільки ризик виникнення пожежі має вірогідний характер і він безпосередньо не виникає внаслідок виявлених порушень, то позивач вправі на підставі положень статей 68, 69 Кодексу цивільного захисту України самостійно вжити заходи реагування шляхом видачі приписів, постанов і розпоряджень щодо усунення таких порушень.

З наведених підстав просив відмовити в задоволенні позову.

Інші заяви по суті справи від сторін не надходили.

Ухвалою суду від 30 квітня 2020 року за клопотанням сторін провадження у справі було зупинене для надання їм часу для примирення до 01 вересня 2020 року, а ухвалою суду від 14 вересня 2020 року цей строк продовжено за клопотанням сторін до 01 грудня 2020 року. 10 грудня провадження у справі поновлено.

Суд, перевіривши доводи сторін, викладені у заявах по суті справи, дослідивши письмові докази, встановив такі обставини.

На підставі наказу Луцького міськрайонного відділу Управління ДСНС України у Волинській області від 03 січня 2020 року №3 «Про проведення перевірок» (а.с.7-8), посвідчення від 08 січня 2020 року №28 (а.с.9) головним інспектором Луцького міськрайонного відділу Управління ДСНС України у Волинській області в період з 08 по 20 січня 2020 року проведено позапланову перевірку щодо додержання суб`єктом господарювання ЗОШ с. Воютин вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, за результатами якої складено акт перевірки від 15 січня 2020 року №18 (а.с.10-21). Перевіркою виявлено, зокрема, такі порушення: приміщення не обладнано системами протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту» , що є порушенням пункт 1.2 глави 1 розділу V Правил пожежної безпеки в Україні (ППБУ); незаповнений отвір в протипожежній перешкоді, який відокремлює електрощитові від коридору, а саме не встановлено протипожежні двері в електрощитову (абзац другий пункту 2.3 глави 2 розділу ІІІ, пункт 2.24 глави 1 розділу IV ППБУ); не проведена обробка дерев`яних конструкцій засобами вогнезахисту, які забезпечують І групу вогнезахисної ефективності, що є порушенням абзацу першого пункту 2.5 глави 2 розділу III ППБУ; на вікнах у приміщеннях, де перебувають люди, ґрати не розкриваються, чим порушено пункт 2.16 глави 2 розділу ІІІ ППБУ; не проведене вимірювання електромережі на опір ізоляції та перевірка спрацювання приладів захисту електричних мереж та електроустановок від короткого замикання, що є порушенням пункту 1.20 глави 1 розділу IV ППБУ; не обладнано будівлі системою блискавкозахисту, що є порушенням пункт 1.21 глави 1 розділу IV ППБУ; приміщення не до забезпечені первинними засобами пожежогасіння - вогнегасниками (пункт 3.6 глави 3 розділу V ППБУ). Примірник акта перевірки 15 січня 2020 року отримав директор ЗОШ с. Воютин.

За порушення встановлених законодавством вимог пожежної безпеки на директора ЗОШ с. Воютин ОСОБА_1 накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу (а.с.22).

У зв`язку з виявленими порушеннями вимог законодавства пожежної та техногенної безпеки Управління ДСНС України у Волинській області звернулось з даним адміністративним позовом про застосування заходів реагування щодо державного нагляду (контролю) у вигляді повного зупинення експлуатації будівлі навчального закладу до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки.

Вирішуючи питання наявності правових підстав для застосування до відповідача заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації будівлі навчального закладу, суд керується такими нормативно-правовими актами.

Спірні правовідносини регулюються Кодексом цивільного захисту України від 02 жовтня 2012 року №5403-VI, Законом України від 05 квітня 2007 року №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877-V) та Правилами пожежної безпеки в Україні, затвердженими наказом Міністерством внутрішніх справ України від 30 грудня 2014 року №1417 (зареєстровані у Міністерстві юстиції України 05 березня 2015 року за №252/26697).

Як встановлено статтею 1 Закону №877-V, державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом; спосіб здійснення державного нагляду (контролю) - процедура здійснення державного нагляду (контролю), визначена законом.

Відповідно до частин першої, четвертої статті 4 Закону №877-V державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом. Виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Згідно зі статтею 64 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб.

Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.

До складу центрального органу виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, і його територіальних органів входять: 1) органи державного нагляду у сфері пожежного нагляду; 2) органи державного нагляду у сфері цивільного захисту і техногенної безпеки; 3) підрозділи забезпечення та інші структурні підрозділи.

Відповідно до пунктів 1, 7 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052 (далі - Положення №1052), Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності. ДСНС здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Основними завданнями ДСНС України є, зокрема: реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності; здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб (пункт 3 Положення №1052).

Відповідно до статті 66 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

Згідно з частиною першою статті 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить: здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб`єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, зазначеними у статті 65 цього Кодексу; складення актів перевірок, приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у разі виявлення таких порушень; звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Частиною сьомою статті 7 Закону №877-V також передбачено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Статтею 68 Кодексу цивільного захисту України обумовлено, що посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом. У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Таким чином, Управління ДСНС України у Волинській області є територіальним органом центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, а тому воно наділене повноваженнями здійснювати державний нагляд (контроль) за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки та звертатись до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Відповідно до статті 70 Кодексу цивільного захисту України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є, зокрема, недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, нормами і правилами; порушення вимог пожежної безпеки, передбачених нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення.

Згідно з частиною другою вказаної статті повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що звернення суб`єкта владних повноважень до адміністративного суду можливе у випадках визначених законом.

Положення статті 70 Кодексу цивільного захисту України є одним з тих випадків, коли орган контролю може (якщо для цього є підстави) застосувати до підконтрольного суб`єкта заходи реагування тільки шляхом звернення до суду з відповідним позовом. З огляду на завдання адміністративного судочинства такий механізм реалізації владних повноважень покладає на адміністративний суд обов`язок, окрім іншого, запобігти неправомірному обмеженню прав та інтересів конкретних суб`єктів господарювання суб`єктами владних повноважень; з іншого боку суд повинен зважати на підстави, які змушують контролюючий орган звертатися з позовом про застосування заходів реагування, у даному випадку шляхом повного зупинення експлуатації будівлі навчального закладу.

Повне зупинення роботи підприємства чи експлуатації будівель є крайнім заходом, обрання якого є доцільним лише у разі, якщо виявлені порушення вимог пожежної чи техногенної безпеки окремо чи у сукупності реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей. Важливою умовою застосування запобіжних заходів є наявність обґрунтованих підстав для застосування саме конкретного заходу реагування та його адекватність виявленим порушенням.

Порушення, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, Кодексом цивільного захисту України не визначено, отже, віднесення до зазначеної категорії є оцінкою суб`єкта владних повноважень, а тому, в кожному окремому випадку суб`єкт владних повноважень має визначати, чи створюють виявлені порушення загрозу життю та здоров`ю людей у взаємозв`язку із встановленими обставинами, що мають значення для вирішення даного питання.

Відсутність доведеної загрози життю та здоров`ю людей є підставою для відмови в позові контролюючого органу про застосування запобіжного заходу.

Як визначено пунктами 33, 43 частини першої статті 2 Кодексу цивільного захисту України, пожежна безпека - відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов`язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю; техногенна безпека - відсутність ризику виникнення аварій та/або катастроф на потенційно небезпечних об`єктах, а також у суб`єктів господарювання, що можуть створити реальну загрозу їх виникнення.

Правила пожежної безпеки в Україні є обов`язковими для виконання суб`єктами господарювання, органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування (далі - підприємства), громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах.

Пожежна безпека повинна забезпечуватися шляхом проведення організаційних заходів та технічних засобів, спрямованих на запобігання пожежам, забезпечення безпеки людей, зниження можливих майнових втрат і зменшення негативних екологічних наслідків у разі їх виникнення, створення умов для успішного гасіння пожеж (пункт 4 розділу І ППБУ).

Судом встановлено та не заперечується позивачем, що на виконання заходів пожежної та техногенної безпеки, що зазначені в акті позапланової перевірки від 15 січня 2020 року №18 ЗОШ с. Воютин здійснено вогнезахисне обробляння дерев`яних конструкцій вогнетривким розчином покрівлі навчального закладу; приміщення доукомплектовано вогнегасниками, грати на вікнах відчиняються на час перебування людей у будівлі, влаштована система протипожежного захисту; проведені заміри опору ізоляції мережі; встановлені протипожежні двері в електрощитові (а.с.62). Позивач погоджувався, що станом на 01 грудня 2020 року відповідачем усунуто усі порушення пожежної безпеки, крім обладнання будівлі навчального закладу системою протипожежного захисту (а.с.59).

Отже, фактично на час розгляду справи залишилось не усунутим лише одне з семи виявлених порушень - влаштування на будівлі навчального закладу системи захисту від прямих попадань блискавки та вторинних її проявів, при цьому відповідачем вживаються заходи для його усунення.

Суд не ставить під сумнів, що відповідач зобов`язаний обладнати приміщення системою блискавкозахисту. Разом з тим, зважаючи на обробку відповідачем дерев`яних елементів горищних покриттів засобами вогнезахисту, влаштування системи протипожежного захисту, укомплектування приміщень вогнегасниками, розчищення шляхів евакуації, проведення замірів опору ізоляції мережі, знижено потенційні ризики виникнення і поширення пожежі, створення загрози життю та здоров`ю людей. Відтак, усунення відповідачем основної частини порушень вказує на відсутність сукупності порушень, які стали підставою для застосування такого крайнього заходу реагування як повне зупинення експлуатації будівлі навчального закладу.

Отже, при вирішенні питання щодо можливості обмеження роботи будівлі школи у спосіб, зазначений позивачем, оцінюванню підлягає питання, чи є захід реагування, який позивач просить застосувати до відповідача, з огляду на обставини на час розгляду справи судом, співмірним до мети його застосування. Метою застосування заходу реагування у вигляді зупинення експлуатації будівель ЗОШ с. Воютин є відвернення ймовірного настання для прав та інтересів невизначеного кола осіб негативних наслідків виявлених порушень. Такі негативні наслідки полягають у можливому завданні шкоди життю та здоров`ю людей, але їх настання є вірогідною подією.

Відповідач, враховуючи наявне фінансування, усунув більшість порушень, виявлених перевіркою 15 січня 2020 року, та вжив усіх можливих від нього заходів щодо повного виконання вимог Управління ДСНС України у Волинській області. Встановлення відповідних судових заборон, як цього просить позивач, без встановлення умов та критеріїв для їх скасування чи зміни, може призвести до фактичного зупинення діяльності ЗОШ с. Воютин, що у спірних правовідносинах не відповідає критеріям пропорційності. На думку суду, влаштування на будівлі навчального закладу системи захисту від прямих попадань блискавки та вторинних її проявів не вимагає зупинення експлуатації будівлі ЗОШ с. Воютин та з огляду на сезонність таких явищ як блискавка може бути забезпечено шляхом застосування інших заходів реагування з боку позивача як органу державного нагляду (контролю).

Відтак, суд дійшов висновку про відсутність беззаперечних підстав для застосування до відповідача заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації будівель, а тому у задоволенні позову необхідно відмовити.

Керуючись статтями 72-77, 243-246, 255, 262, 295 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

У задоволенні позову Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Волинській області (43020, Волинська область, місто Луцьк, вулиця Електроапаратна, будинок 6, ідентифікаційний код юридичної особи 38592652) до Загальноосвітньої школи І-ІІІ ступеня с. Воютин Луцького району Волинської області (45645, Волинська область, Луцький район, село Воютин, вулиця Шкільна, будинок 10, ідентифікаційний код юридичної особи 21754105) про застосування заходів реагування щодо державного нагляду (контролю) відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку повністю або частково шляхом подання апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. Апеляційна скарга подається учасниками справи до Восьмого апеляційного адміністративного суду через Волинський окружний адміністративний суд.

Суддя Ж.В. Каленюк