Постанова

від 29.12.2020 по справі 814/2323/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 грудня 2020 року

м. Київ

справа № 814/2323/17

провадження № К/9901/57419/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Бевзенка В.М., Берназюка Я.О., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю Сота до Державної служби геології та надр України про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду у складі колегії суддів: Мороза А.О., Мельника О.М., Устінова І.А. від 15 січня 2018 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Градовського Ю.М., Крусяна А.В., Лук`янчук О.В. від 13 червня 2018 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ТОВ Сота звернулось до суду з позовом до Державної служби геології та надр України про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, у якому просило:

- визнати протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України, яка полягає у неприйнятті рішення щодо введення в дію Протоколу за № 3929 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України від 22 травні 2017 року;

- зобов`язати Державну службу геології та надр України ввести в дію Протокол за № 3929 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України від 22 травні 2017 року на підставі поданих матеріалів протягом 30 днів з моменту набрання рішенням суду законної сили.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 15 січня 2018 року, залишеним без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2018 року, позовні вимоги ТОВ Сота було задоволено частково.

Визнано протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України, яка полягає у неприйнятті рішення щодо Протоколу № 3929 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України від 22 травня 2017 року.

Зобов`язано Державну служби геології та надр України протягом 30 календарних днів з дня набрання законної сили рішенням суду в даній адміністративній справі розглянути Протокол № 3929 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України від 22 травня 2017 року.

В іншій частині позовних вимог відмовлено.

3. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що жоден нормативний акт не передбачає строку розгляду відповідачем протоколів, які надійшли до нього від Державної комісії України по запасах корисних копалин та введення їх в дію.

Відповідно до пункту 10 частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Розумність строку є оціночною категорією і залежить від багатьох факторів і такий строк повинен визначатись для кожного випадку прийняття суб`єктом владних повноважень свого рішення окремо.

Як слідує з матеріалів адміністративної справи, Протокол № 3929 був направлений до відповідача в червні 2017 року. Наприкінці серпня позивач своїм листом на адресу відповідача просив надати йому інформацію про розгляд Протоколу № 3929, відповідь на який ним отримана на початку жовтня. У своєму листі від 2 жовтня 2017 року. відповідач зазначив, що Протокол № 3929 буде розглянуто найближчим часом . Отже, судом встановлено, що фактично протягом півроку відповідач не прийняв жодного рішення щодо Протоколу № 3929.

У листі від 2 жовтня 2017 року відповідач зазначив, що протоколи, які надійшли до нього з Державної комісії України по запасах корисних копалин, розглядаються ним по мірі накопичення і відсутній регламент щодо строків засідань робочої групи з розгляду таких протоколів.

Суд не прийняв доводи відповідача, що протоколи, які надійшли до нього з Державної комісії України по запасах корисних копалин, розглядаються ним по мірі накопичення і відсутній регламент щодо строків засідань робочої групи з розгляду таких протоколів, в якості пояснення причини більше ніж піврічного зволікання із розглядом Протоколу № 3929 та визнав такий строк нерозумним.

Суд звернув увагу відповідача на те, що своєю бездіяльністю він створює невизначеність для позивача, який не може реалізувати своє право на отримання спеціального дозволу на користування надрами.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Державна служба геології та надр України звернулась із касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 15 січня 2018 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2018 року та ухвалити нову постанову, якою відмовити ТОВ Сота у задоволенні позовних вимог.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 22 травня 2017 року колегія Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній служби геології та надр України склала Протокол № 3929, яким позивачу були погоджені тимчасові кондиції для підрахунку запасів торфу центральної ділянки Озерянского родовища.

Згідно із пунктом 3.8. Протоколу № 3929, він підлягає розгляду та введення в дію Державною службою геології та надр України.

12 червня 2017 року Державна комісія України по запасах корисних копалин направила Протокол № 3929 до Державної служби геології та надр України для його розгляду.

30 серпня 2017 року позивач надіслав відповідачу звернення, в якому просив повідомити його чи введено в дію Протокол № 3929.

Державна служба геології та надр України листом від 2 жовтня 2017 року повідомила позивача, що робоча група з розгляду протоколів, які надійшли від Державної комісії України по запасах корисних копалин, збирається по мірі накопичення матеріалів. При цьому відсутній окремий регламент щодо періодичності засідань робочої групи. Також, у відповіді зазначено, що Протокол № 3929 буде розглянуто найближчим часом.

6. Вважаючи тривалий нерозгляд Державною службою геології та надр України питання про введення в дію Протоколу № 3929 неправомірним, ТОВ Сота звернулось до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

7. Касаційна скарга обґрунтована тим, що 22 травня 2017 року Державна комісія України по запасах корисних копалин на підставі проведеної державної експертизи своїм Протоколом № 3929 апробувала балансові запаси торфу загальнодержавного значення Центральної ділянки Озерянського родовища.

Згідно змісту пункту 3.8 Протоколу № 3929, Протокол підлягає розгляду й уведенню в дію Державною службою геології та надр.

В Держгеонадрах створено Робочу групу Державної служби геології та надр України з розгляду протоколів Державної комісії України по запасах корисних копалин (наказ Держгеонадр № 302 від 29 вересня 2015 року).

Протоколи ДКЗ України надсилаються Державною комісією України по запасах корисних копалин із супровідним листом до Державної служби геології та надр України.

Під час розгляду Робочою групою Державної служби геології та надр України з розгляду протоколів Державної комісії України по запасах корисних копалин вирішується питання щодо схвалення протоколів ДКЗ або відправлення їх до ДКЗ України на доопрацювання.

Робоча група Держгеонадр з розгляду протоколів ДКЗ України збирається по мірі накопичення матеріалів. На одному засіданні розглядається 20 - 30 протоколів ДКЗ (окремого регламенту щодо періодичності роботи Робочої групи законодавством не вимагається). Рішення Робочої групи оформлюється протоколом, який підписується всіма членами Робочої групи і затверджується Головою Держгеонадр.

ТОВ Сота подано до Держгеонадр заяву від 30 серпня 2017 року про надання інформації щодо введення в дію протоколу.

Держгеонадра листом від 2 жовтня 2017 року № 22036/03/10-17 повідомила ТОВ Сота , що Протокол Державної комісії України по запасах корисних копалин від 22 травня 2017 року № 3929 щодо розгляду матеріалів попередньої геолого-економічної оцінки запасів торфу Центральної ділянки Озерянського родовища в Олевському районі Житомирської області, поданих ТОВ Сота на державну експертизу з метою апробації, буде розглянутий найближчим часом.

Скаржник вважає, що судами першої та апеляційної інстанцій помилково було зроблено висновок щодо протиправних дій Держгеонадр стосовно неприйняття відповідного рішення, адже Держгеонадрами вчинялись усі необхідні заходи, щодо розгляду відповідних заяв Позивача, таким чином бездіяльність в даному випадку відсутня.

8. ТОВ Сота подано відзив на касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 15 січня 2018 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2018 року, в яких воно просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

9. Пунктом 4 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 установлено, що дозвіл на видобування корисних копалин (промислову розробку їх родовищ) надається після проведення експертизи та оцінки розвіданих запасів корисних копалин в установленому порядку чи апробації прогнозних (перспективних) ресурсів корисних копалин ДКЗ за умови подальшого затвердження нею таких запасів.

10. Відповідно до частини четвертої стаття 45 Кодексу України про надра запаси корисних копалин розвіданих родовищ, а також запаси корисних копалин, додатково розвіданих у процесі розробки родовищ, підлягають експертизі та оцінюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

11. Згідно із підпунктом 21 пункту 4 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань організовує проведення державної експертизи та оцінки запасів і ресурсів корисних копалин, а також інших геологічних матеріалів.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій

12. Судами попередніх інстанцій установлено, що жодним нормативним акт не передбачено строку розгляду відповідачем протоколів, які надійшли до нього від Державної комісії України по запасах корисних копалин та введення їх в дію.

13. Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

14. Як установлено судом, Протокол № 3929 Державною комісією України по запасах корисних копалин 12 червня 2017 року був направлений до Державної служби геології та надр України.

15. Листом від 2 жовтня 2017 року Державна служба геології та надр України повідомила позивача, на його звернення, що Протокол № 3929 буде розглянуто найближчим часом.

16. На час звернення ТОВ Сота до суду (9 листопада 2017 року) Державною службою геології та надр України Протокол № 3929 не було введено в дію.

17. Тривале зволікання із введенням в дію Протоколу № 3929 є свідченням того, що відповідачем не своєчасно, тобто протягом розумного строку прийнято рішення віднесене до його компетенції.

18. Своєю бездіяльністю Державна служба геології та надр України створює невизначеність для ТОВ Сота , який не може реалізувати своє право на отримання спеціального дозволу на користування надрами.

19. Зважаючи на встановлені обстави у цій справі, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про визнання бездіяльності Державної служби геології та надр України, яка полягає у неприйнятті рішення щодо Протоколу № 3929 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України від 22 травня 2017 року протиправною.

20. Частиною четвертою статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

21. За приписами вказаної правової норми слідує, що у разі, якщо суб`єкт владних повноважень використав надане йому законом право на прийняття певного рішення за наслідками звернення особи, але останнє визнане судом протиправним з огляду на його невідповідність чинному законодавству, при цьому суб`єктом звернення дотримано усіх визначених законом умов, то суд вправі зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти певне рішення.

22. Якщо ж таким суб`єктом на момент прийняття рішення не перевірено дотримання суб`єктом звернення усіх визначених законом умов або при прийнятті такого рішення суб`єкт дійсно має дискреційні повноваження, то суд повинен зобов`язати суб`єкта владних повноважень до прийняття рішення з урахуванням оцінки суду.

23. Отже, критеріями, які впливають на обрання судом способу захисту прав особи в межах вимог про зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити певні дії, є встановлення судом додержання суб`єктом звернення усіх передбачених законом умов для отримання позитивного результату та наявність у суб`єкта владних повноважень права діяти при прийнятті рішення на власний розсуд.

24. Такий підхід, встановлений процесуальним законодавством, є прийнятним не тільки при розгляді вимог про протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень, але і у випадку розгляду вимог про зобов`язання відповідного суб`єкта вчинити дії після скасування його адміністративного акта.

25. Тобто, адміністративний суд не обмежений у виборі способів відновлення права особи, порушеного владними суб`єктами, і вправі обрати найбільш ефективний спосіб відновлення порушеного права, який відповідає характеру такого порушення з урахуванням обставин конкретної справи. Перебирання непритаманних суду повноважень державного органу не відбувається за відсутності обставин для застосування дискреції.

26. Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 16 травня 2019 року у справі № 826/17220/17.

27. Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

28. Дискреційні повноваження в більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

29. Тобто, дискреційними є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова може . При цьому дискреційні повноваження завжди мають межі, встановлені законом.

30. Аналогічна позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23 січня 2018 року у справі № 208/8402/14-а, від 29 березня 2018 року у справі № 816/303/16, від 6 березня 2019 року у справі № 200/11311/18-а, від 16 травня 2019 року у справі № 818/600/17 та від 21 листопада 2019 року у справі № 344/8720/16-а.

31. Відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд.

32. Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

33. Крім того, Конституційний Суд України у рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 підкреслив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13).

34. Суд наголошує, що відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України метою адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

35. Ця мета перекликається зі статтею 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод. Відповідно до неї кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

36. Європейський суд з прав людини у своїх численних рішеннях сформував сталу практику оцінки ефективності засобу юридичного захисту. Засіб юридичного захисту, якого вимагає стаття 13, має бути ефективним як з практичної, так і з правової точки зору, тобто таким, що запобігає стверджуваному порушенню чи його повторенню в подальшому, або забезпечує адекватне відшкодування за те чи інше порушення, яке вже відбулося. Навіть якщо якийсь окремий засіб юридичного захисту сам по собі не задовольняє вимоги статті 13, задоволення її вимог може забезпечуватися за допомогою сукупності засобів юридичного захисту, передбачених національним законодавством (рішення у справі Юрій Миколайович Іванов проти України , № 40450/04, пункт 64).

37. Засіб юридичного захисту має бути ефективним в теорії права та на практиці, зокрема, в тому сенсі, що можливість його використання не може бути невиправдано ускладнена діями або бездіяльністю органів влади держави-відповідача (рішення у справі Аксой проти Туреччини (Aksoy v. Turkey), № 21987/93, пункт 95).

38. При оцінці ефективності необхідно враховувати не тільки формальні засоби правового захисту, а й загальний правовий і політичний контекст, в якому вони діють, й особисті обставини заявника (рішення у справі Джорджевич проти Хорватії (Djordjevic v Croatia), № 41526/10, пункт 101; рішення у справі Ван Остервійк проти Бельгії (Van Oosterwijck v Belgium), №7654/76 пункти 36-40). Отже, ефективність засобу захисту оцінюється не абстрактно, а з урахуванням обставин конкретної справи та ситуації, в якій опинився позивач після порушення.

39. Відповідно до частини 1 статті 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. При цьому за своєю суттю правосуддя визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року №3-рп/2003).

40. Питання ефективності правового захисту аналізувалося у рішеннях українських судів. Зокрема, у постанові від 16 вересня 2015 року у справі № 21-1465а15 Верховний Суд України дійшов висновку, що рішення суду, у випадку задоволення позову, має бути таким, яке б гарантувало дотримання і захист прав, свобод, інтересів позивача від порушень з боку відповідача, забезпечувало його виконання та унеможливлювало необхідність наступних звернень до суду. Спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

41. Верховний Суд у своїй практиці неодноразово посилався на те, що ефективний засіб правового захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату. Винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації - не відповідає положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (постанова Великої Палати Верховного Суду від 28 березня 2018 року у справі № 705/552/15-а, постанови Верховного Суду від 18 квітня 2018 року у справі № 826/14016/16, від 11 лютого 2019 року у справі № 2а-204/12).

42. З огляду на вищезазначене, колегія суддів дійшла висновку, що за встановлених обставин при визнанні бездіяльність Державної служби геології та надр України, яка полягає у неприйнятті рішення щодо Протоколу № 3929 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України від 22 травня 2017 року протиправною, ефективним способом захисту буде зобов`язання Державну служби геології та надр України протягом 30 календарних днів з дня набрання законної сили рішенням суду в цій справі розглянути Протокол № 3929 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України від 22 травня 2017 року.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

42. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності до норм матеріального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; у них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення, а рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 15 січня 2018 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2018 року - без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді В.М. Бевзенко

Я.О. Берназюк