Постанова

від 30.12.2020 по справі 0940/1557/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 грудня 2020 року

м. Київ

справа № 0940/1557/18

провадження № К/9901/13703/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В. , розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Фермерського господарства Персей Агро до старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області Семчука Руслана Миколайовича, третя особа - Прикарпатська державна сільськогосподарська дослідна станція Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України, про визнання протиправним та скасування припису, за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду у складі судді Гундяка В.Д. від 31 жовтня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шевчук С.М., Кухтея Р.В., Носа С.П. від 11 квітня 2019 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Фермерське господарство Персей Агро звернулось до суду із позовом до старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області Семчука Р.М., третя особа - Прикарпатська державна сільськогосподарська дослідна станція Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України, про визнання протиправним та скасування припису, у якому просило:

- визнати протиправним та скасувати припис старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель відділу здійснення державного контролю за додержанням земельного законодавства та оперативного реагування Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області Семчука Р.М. від 31 липня 2018 року № 377/0/19-18-ДК/188Пр/03/01/-18.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2018 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2019 року, позовні вимоги Фермерського господарства Персей Агро було задоволено.

Визнано протиправним та скасовано припис старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель відділу здійснення державного контролю за додержанням земельного законодавства та оперативного реагування Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області Семчука Р.М. від 31 липня 2018 року № 377/0/19-18-ДК/188Пр/03/01/-18.

3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що Фермерське господарство Персей Агро не є фактичним землекористувачем названої земельної ділянки, а лише надає послуги з обробітку землі на підставі договору підряду за замовленням Прикарпатської державної сільськогосподарської дослідної станції Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України.

Вказаний замовник фактично користувався земельною ділянкою площею 2,5953 га (кадастровий номер 2625884300:02:011:0001), яка розташована на території Підпечерівської сільської ради Тисменицького району Івано-Франківської області на законних підставах. Таким чином, суд зазначив, що оскаржуваний припис від 31 липня 2018 року № 377/0/19-18-ДК/188Пр/03/01/-18 винесено без урахування всіх обставин, що мали значення для його прийняття, а отже, є протиправним та підлягає скасуванню.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Головне управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області звернулось із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2019 року та ухвалити нову постанову, якою відмовити Фермерському господарству Персей Агро у задоволенні позовних вимог.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій установлено, що заперечується сторонами, що старшим державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області Семчуком Р.М. проведено обстеження земельної ділянки та перевірку дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельних ділянок, що знаходяться на території Підпечерівської сільської ради Тисменицького району Івано-Франківської області, про що складені акт обстеження земельної ділянки від 17 квітня 2018 року № 377/0/92-18-ДК/313/АО/10/01/-18 та акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки від 30 травня 2018 року № 377/0/92-18-ДК/549/АП/09/01/-18.

6. Перевіркою установлено, що земельна ділянка площею 2,5953 га (кадастровий номер 2625884300:02:011:0001), яка розташована на території Підпечерівської сільської ради Тисменицького району Івано-Франківської області, на момент обстеження самовільно зайнята шляхом здійснення сільськогосподарського обробітку Фермерським господарством Персей Агро .

7. З огляду на виявлене порушення, старшим державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області Семчуком Р.М. складено протокол про адміністративне правопорушення від 13 липня 2018 року № 377/0/92-18-ДК/0164П/07/01/-18.

8. 31 липня 2018 року старшим державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області Семчуком Р.М. винесено припис № 377/0/19-18-ДК/188Пр/03/01/-18, яким позивача зобов`язано у 30-денний термін усунути порушення вимог земельного законодавства.

9. Вважаючи припис старшого державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області Семчуком Р.М. від 31 липня 2018 року № 377/0/19-18-ДК/188Пр/03/01/-18 протиправним, Фермерське господарство Персей Агро звернулось до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

10. Касаційна скарга обґрунтована тим, що актом перевірки установлено, що державний акт на право постійного користування землею, який видано Інституту хрестоцвітих культур Української академії аграрних наук не може підтверджувати правомірність користування Прикарпатською ДСДС земельною ділянкою площею 2,5953 га (кадастровий номер 2625884300:02:011:0001, а тим більше надавати право на укладання будь-яких правових угод щодо неї, оскільки, він не зареєстрований у встановленому законодавством порядку, виданий не уповноваженим на те органом, а тому він не може підтверджувати будь-яких прав Інституту хрестоцвітих культур Української академії аграрних наук на земельну ділянку, яка є предметом оскаржуваного припису.

11. Фермерським господарством Персей Агро подано відзив на касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2019 року, у якому воно просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.

12. Відзиву на касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2019 року Прикарпатською державною сільськогосподарською дослідною станцією Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України не подано.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

13. Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

14. Статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

15. Відповідно до статті 3 Земельного кодексу України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

16. Згідно із частинами першою, другою статті 2 Земельного кодексу України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею.

Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

17. Відповідно до статті 187 Земельного кодексу України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

18. Згідно із статтею 188 Земельного кодексу України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.

19. Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначені Законом України Про державний контроль за використанням та охороною земель .

20. Відповідно до статті 2 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є, зокрема, забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України.

21. Статтею 4 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель передбачено, що об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

22. Згідно зі статтею 5 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель органом, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведення моніторингу родючості ґрунтів є центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

23. Пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року №15, передбачено, що державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

24. Повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі встановлені статтею 6 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель , до яких належить, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині:

- додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;

- виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням;

- додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок;

- ведення державного обліку і реєстрації земель, достовірності інформації про земельні ділянки та їх використання.

25. Відповідно до статті 9 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом:

- проведення перевірок;

- розгляду звернень юридичних і фізичних осіб;

- участі у прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об`єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель;

- розгляду документації із землеустрою, пов`язаної з використанням та охороною земель;

- проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.

26. Згідно зі статтею 10 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема:

- давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;

- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.

27. Відповідно до положень статті 1 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель самовільним зайняттям земельної ділянки є будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочинну щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій

28. Системний аналіз вказаних положень земельного законодавства дає підстави для висновку про те, що Головне управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. При цьому, об`єктом контролю є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.

29. Державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися посадовими особами Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності. При цьому порядок проведення перевірки, види та порядок складання документів за наслідками перевірок у цій сфері, як випливає зі змісту статей 9- 10 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель , визначається іншими нормативно-правовими актами. Приписи про усунення виявлених порушень мають надаватися лише тим особам, які безпосередньо вчинили порушення вимог земельного законодавства.

30. Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, старшим державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області Семчуком Р. М. проведено обстеження земельної ділянки та перевірку дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельних ділянок, що знаходяться на території Підпечерівської сільської ради Тисменицького району Івано-Франківської області, про що складено акт обстеження земельної ділянки від 17 квітня 2018 року № 377/0/92-18-ДК/313/АО/10/01/-18 та акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки від 30 травня 2018 року № 377/0/92-18-ДК/549/АП/09/01/-18.

Перевіркою установлено, що земельна ділянка площею 2,5953 га (кадастровий номер 2625884300:02:011:0001), яка розташована на території Підпечерівської сільської ради Тисменицького району Івано-Франківської області, на момент обстеження самовільно зайнята шляхом сільськогосподарського обробітку (розорювання та посіву сільськогосподарських культур) Фермерським господарством Персей Агро .

31. Суд погоджується з позицією судів попередніх інстанцій, що такі висновки інспектора не відповідають законодавству, у зв`язку із наступним.

32. Роботи, які здійснювалися Фермерським господарством Персей Агро на земельній ділянці площею 2,5953 га (кадастровий номер 2625884300:02:011:0001), яка розташована на території Підпечерівської сільської ради Тисменицького району Івано-Франківської області, проводились на підставі договору підряду № 19/16/4 від 19 грудня 2016 року та додаткових угод до нього, за якими позивач (підрядник) зобов`язується надати Прикарпатській ДСДС (замовник) комплекс послуг та робіт в процесі виробництва сільськогосподарської продукції замовником на сільгоспугіддях замовника, а останній зобов`язується прийняти виконані роботи і оплатити вартість послуг підрядника. Факт укладення і виконання цього Договору підтверджується замовленнями на виконання робіт по дискуванню, рихленню, передпосівному обробітку, посіву соняшника, внесенню гербіцидів, ЗЗР та мінеральних добрив, збору врожаю комбайнами.

33. На момент укладення договору підряду (як встановлено судами договір припинив свою дію 31 грудня 2018 року), умови такого договору було дотримано, а позивач жодним чином не міг допустити порушення земельного законодавства, відображені в акті перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об`єктом - земельної ділянки від 30 травня 2018 року № 377/0/92-18-ДК/549/АП/09/01/-18, так як всі дії вчиняв на виконання вищевказаного договору, який був чинним і його виконання не заперечується сторонами. Водночас суд у цій справі не оцінює законність укладення такого договору, його істотні умови тощо.

34. Установивши порушення вимог земельного законодавства, відповідач міг вжити певних заходів впливу лише відносно Прикарпатської державної сільськогосподарської дослідної станції Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України як особи, що здійснювала всі дії стосовно спірної земельної ділянки як замовник, і лише за умови доведення неправомірного використання нею земельної ділянки.

35. Як правильно установлено судами попередніх інстанцій, на підставі рішення Арбітражного суду Івано-Франківської області від 12 квітня 1994 року у справі № 352/5 Інституту хрестоцвітних культур Української академії аграрних наук видано Державний акт на право постійного користування землею серії І-ІФ № 000256 на території земель, зокрема, Підпечерівської сільської ради для дослідних і навчальних цілей, пропаганди передового досвіду та ведення сільського господарства.

36. Згідно з пунктом 4 Статуту Прикарпатської державної сільськогосподарської дослідної станції Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України, затвердженого Президентом Національної академії аграрних наук України 15 лютого 2018 року, правонаступником Інституту хрестоцвітних культур Української академії аграрних наук є Прикарпатська державна сільськогосподарська дослідна станція Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України.

37. Зокрема, правонаступником Інституту хрестоцвітних культур Української академії аграрних наук згідно наказу Української академії аграрних наук № 29 від 25 лютого 1999 року був Івано-Франківський інститут агропромислового виробництва Української академії аграрних наук. На підставі Постанови Президії Національної академії аграрних наук від 18 травня 2011 року Про оптимізацію мережі наукових установ Національної академії аграрних наук України та наказу № 10 від 25 січня 2012 року Про перейменування Івано-Франківського інституту агропромислового виробництва НААН була створена Прикарпатська державна сільськогосподарська дослідна станція Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України.

38. Таким чином, суди дійшли правильного висновку про те, що Прикарпатська державна сільськогосподарська дослідна станція Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України користується земельною ділянкою на території земель Підпечерівської сільської ради на підставі Державного акта на право постійного користування землею серії І-ІФ № 000256, що виданий на виконання рішення Арбітражного суду Івано-Франківської області від 12 квітня 1994 року по справі № 352/5.

39. Крім того, відповідачем не надано жодного доказу, який вказує на самовільне зайняття Фермерським господарством Персей Агро земельної ділянки площею 2,5953 га (кадастровий номер 2625884300:02:011:0001), яка розташована на території Підпечерівської сільської ради Тисменицького району Івано-Франківської області.

40. З огляду на вищезазначене, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що оскаржуваний припис відповідача про усунення порушень вимог земельного законодавства від 31 липня 2018 року № 377/0/19-18-ДК/188Пр/03/01/-18 прийнято без урахування всіх обставин, що мали значення для його прийняття, та як наслідок, правомірно визнаний протиправним та скасований судом першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд.

41. Правові висновки у цій справі узгоджені із позицією Верховного Суду, висловленою у подібних правовідносинах, зокрема, у постановах від 9 вересня 2019 року у справі № 0940/1544/18, від 20 лютого 2020 року у справі № 0940/1534/18.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

42. За наведених обставин, колегія суддів дійшла висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального права, що підлягають застосуванню до цих правовідносин; у них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області залишити без задоволення, а рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 квітня 2019 року - без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді Я.О. Берназюк

І.В. Желєзний