Рішення

від 21.10.2020 по справі 640/10415/20

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД МІСТА КИЄВА

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1 Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

21 жовтня 2020 року 11:18 № 640/10415/20

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії: головуючого судді Федорчука А.Б., суддів - Каракашьяна С.К., Смолія І.В., за участю секретаря судових засідань Левкович А.С., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовом Громадської організації Центр захисту киян (01015, м. Київ, вул. Лаврська,

буд. 14)

до Кабінету Міністрів України (01008, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2)

про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,-

за участю:

представника позивача - Хіміч А.В.,

представника відповідача - Бігдан А.В.,

В С Т А Н О В И В:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулася Громадська організація Центр захисту киян (надалі по тексту - позивач) з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (надалі по тексту - відповідач), в якому просить:

- визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо неврегулювання питання щодо встановлення граничних цін для оптової та роздрібної торгівлі товарами протиепідеміологічного призначення, що необхідні для запобігання поширенню епідемій, пандемій, у тому числі поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), та/або товарами, що мають істотну соціальну значущість, з урахуванням постачальницько-збутової надбавки та граничної торговельної (роздрібної) надбавки;

- зобов`язати Кабінет Міністрів України встановити граничні ціни для оптової та роздрібної торгівлі товарами протиепідеміологічного призначення, що необхідні для запобігання поширенню епідемій, пандемій, у тому числі поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), та/або товарами, що мають істотну соціальну значущість, з урахуванням постачальницько-збутової надбавки та граничної торговельної (роздрібної) надбавки.

Заявлені вимоги представник позивача обґрунтовує тим, що внаслідок допущення відповідачем протиправної бездіяльності, яка полягає у неврегулюванні питання щодо встановлення граничних цін для оптової та роздрібної торгівлі товарами протиепідеміологічного призначення, що необхідні для запобігання поширенню епідемій, пандемій, у тому числі поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), та/або товарами, що мають істотну соціальну значущість, з урахуванням постачальницько-збутової надбавки та граничної торговельної (роздрібної) надбавки, засоби індивідуального захисту продовжують реалізовуватися за завищеними цінами. Водночас, здійснення державного регулювання цін на лікарські засоби, товари медичного та протиепідеміологічного призначення, а також товари, що мають істотну соціальну значущість, відповідач зобов`язаний був забезпечити відповідно до вимог Закону України Про ціни та ціноутворення .

В ході судового розгляду даної справи представник позивача позовні вимоги підтримав повністю та просив суд їх задовольнити.

У відзиві на адміністративний позов представник Кабінету Міністрів України зазначив, що положеннями чинного законодавства визначено процедуру розробки проектів актів Уряду, яка включає обов`язковий перелік органів державної влади, які приймають безпосередню участь у підготовці відповідного проекта, перелік документів та порядок опрацювання документів, які опрацьовуються у процесі такої розробки. Крім того, самі по собі строки поза зв`язком із конкретною правовою ситуацією, набором фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події, не мають жодного значення. Сплив чи настання строку набувають (можуть набувати) правового сенсу в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких встановлюється цей строк.

Додатково представник відповідача просив врахувати, що в межах спірних правовідносин відсутнє порушене право позивача, що унеможливлює надання правового захисту судом.

Представник позивача надав до суду відповідь на відзив, у якій зазначив, що на виконання вимог Закону України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв`язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19) відповідач зобов`язаний був здійснити державне регулювання цін на лікарські засоби, товари медичного та протиепідеміологічного призначення, а також товари, що мають істотну соціальну значущість.

Розглянувши подані сторонами документи та матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи та вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив наступне.

30 березня 2020 року Верховною Радою України ухвалено Закон України №540-ІХ Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв`язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19) , який набрав чинності з дати оприлюднення тобто 02 квітня 2020 року.

Вказаним Законом внесено зміни до статті 3 Закону України Про захист населення від інфекційних хвороб в частині повноважень Кабінету Міністрів України у сфері захисту населення від інфекційних хвороб, згідно яких, Кабінет Міністрів України, зокрема:

- розробляє та затверджує перелік товарів протиепідемічного призначення, що необхідні для запобігання поширенню епідемій, пандемій, у тому числі поширенню коронавірусної хвороби (COVID-2019);

- розробляє та затверджує перелік товарів, що мають істотну соціальну значущість;

- встановлює граничні ціни для оптової та роздрібної торгівлі товарами протиепідемічного призначення, що необхідні для запобігання поширенню епідемій, пандемій, у тому числі поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19), та/або товарами, що мають істотну соціальну значущість, з урахуванням постачальницько-збутової надбавки та граничної торговельної (роздрібної) надбавки;

- встановлює під час дії карантину, встановленого Кабінетом Міністрів України, заборону скуповування та перепродажу за цінами, що перевищують встановлені граничні ціни для оптової та роздрібної торгівлі, з урахуванням постачальницько-збутової надбавки та граничної торговельної (роздрібної) надбавки товарів протиепідемічного призначення, що необхідні для запобігання поширенню епідемій, пандемій, та/або товарів, що мають істотну соціальну значущість.

Підпунктом 7 пункту 8 розділу ІІ Прикінцеві та перехідні положення Закону України №540-ІХ доручено Кабінету Міністрів України протягом одного тижня з дня набрання чинності цим Законом: забезпечити відповідно до вимог Закону України "Про ціни та ціноутворення" здійснення державного регулювання цін на лікарські засоби, товари медичного та протиепідемічного призначення, а також товари, що мають істотну соціальну значущість.

Позивач стверджує, що станом на дату звернення з адміністративним позовом до суду відповідач не виконав вимог підпункту 7 пункту 8 розділу ІІ Прикінцеві та перехідні положення Закону України №540-ІХ, що і зумовило його звернення до суду з позовом, при вирішенні якого суд виходить з наступного.

Згідно частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Вимогами статті 113 Конституції України передбачено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.

Відповідно до статті 1 Закону України Про Кабінет Міністрів України від 27 лютого 2014 року №794-VІ (далі - Закон) Уряд є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.

Положеннями статті 19 Закону №794-VІ визначено, що діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.

Статтею 41 Закону №794-VІ встановлено, що Кабінет Міністрів України спрямовує свою діяльність на виконання Конституції та законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України. Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції та законів України здійснює свої повноваження шляхом прийняття рішень на його засіданнях більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону.

Доводи позивача у адміністративному позові зводяться до того, що Урядом безпідставно допущено бездіяльність, яка полягає у невиконанні положень статті 3 Закону України Про захист населення від інфекційних хвороб , зокрема, в частині встановлення граничних цін для оптової та роздрібної торгівлі товарами протиепідемічного призначення.

Водночас, положеннями статті 4 Закону України Про ціни і ціноутворення (в редакції станом на дату виникнення спірних правовідносин) встановлено, що державна цінова політика є складовою частиною державної економічної та соціальної політики і спрямована, зокрема на забезпечення соціальних гарантій населенню в разі зростання цін та необхідних економічних гарантій для виробників.

Кабінет Міністрів України у сфері ціноутворення: 1) забезпечує проведення державної цінової політики; 2) здійснює державне регулювання цін, визначає повноваження органів виконавчої влади щодо формування, встановлення та застосування цін, якщо інше не визначено законом або міжнародним договором України, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України; 3) визначає перелік товарів, державні регульовані ціни на які затверджуються відповідними органами виконавчої влади, якщо інше не визначено законом (стаття 5 Закону України Про ціни і ціноутворення ).

Способи державного регулювання цін врегульовані вимогами статті 13 Закону України Про ціни і ціноутворення .

Так, державне регулювання цін здійснюється Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади, державними колегіальними органами та органами місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень шляхом: 1) установлення обов`язкових для застосування суб`єктами господарювання: фіксованих цін; граничних цін; граничних рівнів торговельної надбавки (націнки) та постачальницько-збутової надбавки (постачальницької винагороди); граничних нормативів рентабельності; розміру постачальницької винагороди; розміру доплат, знижок (знижувальних коефіцієнтів); 2) запровадження процедури декларування зміни ціни та/або реєстрації ціни.

Судом встановлено, що 22 квітня 2020 року відповідно до підпунктів 5 - 7 пункту 8 розділу II Прикінцеві та перехідні положення Закону України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на забезпечення додаткових соціальних та економічних гарантій у зв`язку з поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19) та статей 5 і 13 Закону України Про ціни і ціноутворення Кабінетом Міністрів України прийнято постанову №341 Про заходи щодо стабілізації цін на товари, що мають істотну соціальну значущість, товари протиепідемічного призначення (надалі по тексту - Постанова №341).

Даною постановою затверджено такі, що додаються:

- перелік товарів, що мають істотну соціальну значущість;

- перелік товарів протиепідемічного призначення, що необхідні для запобігання поширенню гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2;

- Порядок декларування зміни роздрібних цін на товари, що мають істотну соціальну значущість, і товари протиепідемічного призначення, що необхідні для запобігання поширенню гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2.

Суд зазначає, що правомірність прийняття Постанови №341 не є предметом оскарження в межах даного адміністративного спору, відтак не підлягає дослідженню судом щодо належності її прийняття та відповідності вимогам Закону України Про ціни і ціноутворення .

У розумінні Кодексу адміністративного судочинства України бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це пасивна поведінка суб`єкта владних повноважень, яка може мати вплив на реалізацію прав, свобод, інтересів фізичної чи юридичної особи. Для визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною, особа, яка вважає, що її право порушене, повинна довести існування причинного зв`язку між такою протиправною бездіяльністю та її порушеним правом.

Поряд з цим, бездіяльність суб`єкта владних повноважень може бути визнано протиправною адміністративним судом лише в тому випадку, якщо відповідач ухиляється від вчинення дій, які входять до кола його повноважень та за умови наявності правових підстав для вчинення таких дій. Таким чином, бездіяльність - це завжди пасивна поведінка, тобто відсутність з боку суб`єкта владних повноважень будь-яких дій.

Суд погоджується, що Урядом не у строк, визначений підпунктом 7 пункту 8 розділу ІІ Прикінцеві та перехідні положення Закону №540-ІХ, вжито дій щодо здійснення державного регулювання цін на лікарські засоби, товари медичного та протиепідемічного призначення, а також товари, що мають істотну соціальну значущість.

Водночас, стверджувати про наявність оскаржуваної бездіяльності можна у разі відсутності з боку відповідача будь-яких законодавчо визначених дій. В той же час, відповідачем 22 квітня 2020 року прийнято Постанову №341, що свідчить про відсутність оскаржуваної бездіяльності.

Також, положеннями §32 Глави 2 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою Уряду від 18 липня 2007 №950 (далі - Регламент) проекти актів Кабінету Міністрів готуються на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів, доручень Прем`єр-міністра, а також за ініціативою членів Кабінету Міністрів, центральних органів виконавчої влади, державних колегіальних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій з дотриманням вимог цього Регламенту.

Вимогами §33 Глави 2 Регламенту визначено, що головним розробником проекту акта Кабінету Міністрів є орган, який вносить проект акта до Кабінету Міністрів. Розробниками проектів актів Кабінету Міністрів є міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, державні колегіальні органи, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації відповідно до своєї компетенції.

Тобто, положеннями чинного законодавства визначено процедуру розробки проектів актів Уряду, яка включає обов`язковий перелік органів державної влади, які приймають безпосередню участь у підготовці відповідного проекта, перелік документів та порядок опрацювання документів, які опрацьовуються у процесі такої розробки.

При цьому, факт підготовки проекту нормативно-правового акту і прийняття його на засіданні Кабінету Міністрів України, які розгорталась у межах зазначених вище фактичних строків, не можна визнати такими, що настали внаслідок протиправної бездіяльності відповідача.

Відповідно до правової позиції Верховного Суду, викладеної у рішенні від 19 березня 2018 року, для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи. Слід наголосити й на тому, що самі по собі строки поза зв`язком із конкретною правовою ситуацією, набором фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події, не мають жодного значення. Сплив чи настання строку набувають (можуть набувати) правового сенсу в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких встановлюється цей строк.

Вимогами частини 5 статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

З урахуванням наведеного, суд приходить до висновку про відсутність з боку відповідача оскаржуваної бездіяльності та, як наслідок, відсутність підстав для задоволення адміністративного позову.

Додатково суд враховує, що відповідно до частини 1 статті 5 та частини 2 статті 46 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист, а позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень.

Згідно частини 1 статті 1 Закону України Про громадські об`єднання від 22 березня 2012 року №4572-VI (надалі - Закон №4572-VI), громадське об`єднання - це добровільне об`єднання фізичних осіб та/або юридичних осіб приватного права для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів.

Пунктом 2 частини 1 статті 11 Закону №4572-VI передбачено, що статут громадського об`єднання має містити відомості про мету (цілі) та напрями його діяльності.

Пунктом 2 частини 1 статті 21 Закону №4572-VI визначено, що для здійснення своєї мети (цілей) громадське об`єднання має право звертатися у порядку, визначеному законом, до органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб з пропозиціями (зауваженнями), заявами (клопотаннями), скаргами.

При цьому, як зазначено Конституційним Судом України у рішенні від 28.11.2013 №12-рп/2013, громадська організація може захищати в суді особисті немайнові та майнові права як своїх членів, так і права та охоронювані законом інтереси інших осіб, які звернулися до неї за таким захистом, лише у випадках, якщо таке повноваження передбачено у її статутних документах та якщо відповідний закон визначає право громадської організації звертатися до суду за захистом прав та інтересів інших осіб.

Положення статутних документів позивача та норми Закону України Про ціни і ціноутворення таких прав не передбачають.

Додатково, суд враховує позицію Верховного Суду, викладену в постанові від 26 лютого 2020 року у справі №826/9175/18.

Згідно з частиною 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Частиною 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

З урахуванням наведеного в сукупності, суд приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення адміністративного позову.

З огляду на вимоги статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України підстави для здійснення розподілу судових витрат - відсутні.

Керуючись статтями 47, 72 - 78, 241 - 246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

В И Р І Ш И В:

У задоволенні адміністративного позову Громадської організації Центр захисту киян відмовити повністю.

Рішення суду може бути оскаржене в апеляційному порядку шляхом подачі апеляційної скарги безпосередньо до суду апеляційної інстанції протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення встановленого ст. 295 КАС України строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Відповідно до підпункту 15.5 пункту 15 розділу VII Перехідні положення Кодексу адміністративного судочинства до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи: апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди, а матеріали справ витребовуються та надсилаються судами за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу. У разі порушення порядку подання апеляційної чи касаційної скарги відповідний суд повертає таку скаргу без розгляду.

Головуючий суддя Федорчук А.Б. Судді Каракашьян С.К. Смолій І.В.