Окрема думка

від 03.02.2021 по справі 280/3046/20

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

О К Р Е М А Д У М К А

судді Третього апеляційного адміністративного суду Кругового О.О.

03 лютого 2021 року Справа № 280/3046/20

у справі за апеляційною скаргою Бердянської спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів №16 з поглибленим вивченням іноземних мов Бердянської міської ради Запорізької області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 08.10.2020 року (суддя суду першої інстанції Стрельнікова Н.В.), прийняту в порядку письмового провадження в м. Запоріжжя, у справі за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області до Бердянської спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів №16 з поглибленим вивченням іноземних мов Бердянської міської ради Запорізької області про застосування заходів реагування.

07 травня 2020 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області звернулося до суду з адміністративним позовом, в якому з урахуванням уточнень просило: застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації будівлі та приміщень Бердянської спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів №16 з поглибленим вивченням іноземних мов Бердянської міської ради Запорізької області, розташованого за адресою: 71100, Запорізька область, м.Бердянськ, вул. Лієпайська, б. 45, шляхом зобов`язання Бердянської спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів №16 з поглибленим вивченням іноземних мов Бердянської міської ради Запорізької області повністю зупинити експлуатацію будівлі та приміщень за вказаною адресою, окрім робіт, пов`язаних з усуненням порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, до повного усунення цих порушень, що повинно бути встановлено на підставі перевірки Головного управління ДСНС України у Запорізькій області.

В обгрунтування позову зазначено, що об`єкт відповідача експлуатується з порушенням вимог пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей. Встановлені під час перевірки порушення вимог законодавства у сфері пожежної безпеки зазначені в Акті перевірки №44 від 20.01.2020, який отримано позивачем, однак порушення не усунуто. На підставі викладеного позивач просить суд застосувати до відповідача заходи реагування.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 08 жовтня 2020 року адміністративний позов задоволено. Застосовано заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації будівлі та приміщень Бердянської спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів №16 з поглибленим вивченням іноземних мов Бердянської міської ради Запорізької області, розташованої за адресою: 71100, Запорізька область, м.Бердянськ, вул. Лієпайська, б. 45, шляхом зобов`язання Бердянської спеціалізованої школи І-ІІІ ступенів №16 з поглибленим вивченням іноземних мов Бердянської міської ради Запорізької області (71100, Запорізька область, м.Бердянськ, вул. Лієпайська, б. 45, код ЄДРПОУ 26338788) повністю зупинити експлуатацію будівлі та приміщень за вказаною адресою, окрім робіт, пов`язаних з усуненням порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, до повного усунення цих порушень, що повинно бути встановлено на підставі перевірки Головного управління ДСНС України у Запорізькій області (69002, м.Запоріжжя, вул. Фортечна, 65, код ЄДРПОУ 38625593).

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції відповідач звернувся до суду з апеляційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судом вимог норм матеріального та процесуального законодавства, просить оскаржуване рішення суду скасувати та прийняти нову постанову про відмову в позові.

Апеляційна скарга обґрунтована тим, що суд першої інстанції дійшов необґрунтованого висновку про наявність у відповідача станом на час розгляду справи порушень вимог протипожежної безпеки, які реально становлять загрозу життю та здоров`ю людей як передумови для застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації об`єктів школи.

Дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, вважаю, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Згідно з складеним 20.01.2020 співробітниками ГУ ДСУНС у Запорізькій області Актом №44 (надалі - Акт перевірки №44 від 20.01.2020) у період з 17.01.2020 по 20.01.2020 проведено позапланову перевірку щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.

Вказаний Акт перевірки №44 від 20.01.2020 підписаний представником відповідача без жодних зауважень чи застережень.

Позовні вимоги позивач обґрунтовує наступними порушеннями, зазначеними в пунктах 1, 2, 3, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 «Опису виявлених порушень вимог законодавства» Акту перевірки №44 від 20.01.2020.

1. Не обладнано будівлі та приміщення системою пожежної сигналізації та системою керування евакуюванням людей всупереч вимогам додатку А (обов`язковий) додатку Б (обов`язковий) ДБН В 2.5056:2014 Системи протипожежного захисту ;

2. Не проводиться 1 раз на рік випробування на тиск та витрату води з оформленням акта для контролю працездатності мережі систем зовнішнього протипожежного водопроводу;

3. Мережа внутрішнього протипожежного водопроводу не відповідає вимогам пункту 8.7 ДБН В.2.5-64:2012 Внутрішній водопровід та каналізація (діаметр вхідної труби менший за діаметр вхідного патрубка);

4. Не забезпечено проходження посадовими особами навчання та перевірку знань з питань пожежної безпеки;

5. Допускається влаштування незапланованого отвору в протипожежній перешкоді, яка відокремлює електрощитову (Приміщення електрощитової не відокремлено протипожежними перешкодами (дверима) 2-го типу з межею вогнестійкості не менше ЕІ30);

6. Не проведено своєчасне обслуговування та профілактичні огляди, планово-попереджувальні ремонти електрообладнання і електромереж закладу;

7. Допускається з`єднання, відгалуження та окінцювання жил проводів і кабелів не за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів (підвальне приміщення, горищне приміщення);

8. Допускається улаштування та експлуатація тимчасових електромереж (підвальне приміщення та приміщення електрощитової);

9. Допускається застосування саморобних подовжувачів, які не відповідають вимогам ПУЕ (їдальня);

10. Не забезпечено територію та приміщення, первинними засобами пожежогасіння: вогнегасниками, ящиками з піском, бочками з водою, покривалами з негорючого теплоізоляційного матеріалу, пожежними відрами, совковими лопатами, пожежними інструментами, які використовуються для локалізації і ліквідації у їх початковій стадії розвитку;

11. Відповідальним за пожежну безпеку на об`єкті не визначено необхідну кількість первинних засобів пожежогасіння окремо для кожного поверху та приміщення;

12. Допускається збільшення відстані між місцями розташування вогнегасників більше 20 метрів;

13. Відсутні світлові покажчики Вихід ;

14. Не забезпечено відповідно до законодавства працівників засобами колективного та індивідуального захисту.

Відповідач у своєму відзиві на адміністративний позов зазначив про вжиття заходів на усунення наведених порушень, а саме:

-79-ою сесією Бердянської міської ради від 30.04.2020 р. № 39 «Про внесення змін до рішення міської ради від 21.12.2019 №90 «Про бюджет Бердянської міської об`єднаної територіальної громади на 2020 рік» було виділено 975,000 тис. гри. на виготовлення проектно-кошторисної документації по забезпеченню технічним переоснащенням системи пожежної сигналізації та об`єктової системи оповіщення закладів загальної середньої освіти м. Бердянська, про це зазначено безпосередньо в пояснювальній записці до проекту рішення міської ради від 30.04.2020р. Після виготовлення проектно-кошторисної документації, буде зроблений наступний крок щодо обладнання закладу освіти відповідно до вимог ДБН В 2.5 - 56:2014 «системи протипожежного захисту» . Наданий також гарантійний лист відділу освіти виконавчого комітету Бердянської міської ради Запорізької області від 17.06.2020 №506;

- після ремонту гідранта буде укладено договір на випробування на тиск та витрату води з оформленням акта для контролю працездатності мережі систем зовнішнього протипожежного водопроводу. Відділом освіти направлено лист виконуючому обов`язки міського голови, секретарю міської ради «Про перерозподіл коштів» від 18.06.2020 №507/6, згідно якого пропонується перерозподілити вивільнені кошти на поточний ремонт підводу до пожежного гідранту ЗЗСО №16 в сумі 42930,00 грн., копія якого додана до матеріалів справи. Також надано копію Листа КП «Бсрдянськводоканал» від 21.10.2019 №5512 «Про перевірку робочого стану пожежного гідранту, який знаходиться на території ЗЗСО №16 і зведений кошторис;

- у рамках проекту «Реконструкція БСШ №16 здійснюється ремонт і заміна мереж внутрішнього водопостачання. Ці роботи будуть виконані за наявності виділення з міського бюджету коштів у рамках цього проекту, до матеріалів справи наданий лист управління капітального будівництва, реконструкції та технічного нагляду від 19.06.2020 №289/32 «Про надання інформації» та Акт комісії перевірки роботи пожежних кранів БСШ №16 від 07.05.2020;

-посадова особа - директор ОСОБА_1 , прийнятий на роботу з 28.08.2019 року, пройшов навчання та перевірку знань з питань пожежної безпеки, копію посвідчення №20-66 від 16 березня 2020 року додано відповідачем до матеріалів справи;

- придбано і встановлено двері протипожежні металеві в приміщенні електрощитової з класом вогнестійкості ЕІ 60, про що надані сертифікат відповідності, паспорт та фото;

- відділом освіти укладено договір з ТОВ «ГЕОТЕРМ-ТСІ» №176 від 01.04.2020 та проведено роботи з обслуговування та профілактичних оглядів, планово-попереджувальні ремонти електрообладнання та електромереж БСШ №16, про що наданий відповідачем акт приймання передачі виконаних робіт;

-з`єднання проводів і кабелів проведено у відповідності до вимог законодавства;

- улаштування та експлуатація тимчасових електромереж на території школи заборонена, недоліки усунуто згідно до наказу №07/10 від 12.02.2020;

-використання саморобних подовжувачів на території ніколи заборонено, недоліки усунуто відповідно до наказу №07/10 від 12.02.2020;

-приміщення школи повністю обладнане вищезазначеними первинними засобами пожежогасіння. Кількість вогнегасників приведена до вимог чинного законодавства;

-відповідно до вимог чинного законодавства визначено кількість вогнегасників у закладі освіти наказом №07/25 від 08.04.2020 і №07/26 від 08.04.2020;

-наказом №07/26 від 08.04.2020 по закладу освіти визначено кількість і розташування вогнегасників;

-світлові показчнки «Вихід» придбано і встановлено;

Вирішуючи спір між сторонами та задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що компетентним суб`єктом владних повноважень з питань існування загрози життю та/або здоров`ю людей при порушенні вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки є позивач, то суд вважає обґрунтованою позицію позивача наведеною у позові, що безперечним доказом усунення відповідачем порушень буде відповідний Акт позапланової перевірки, складений позивачем, про усунення відповідачем виявлених порушень у повному обсязі.

Вважаю такі висновки суду першої інстанції необгрунтованими, з огляду на наступне.

Відповідно до положень частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст. 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 року № 877-V (надалі - Закон № 877-V) державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Згідно з пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Згідно п. 4 Розділу І Правил пожежної безпеки в Україні пожежна безпека повинна забезпечуватися шляхом проведення організаційних заходів та технічних засобів, спрямованих на запобігання пожежам, забезпечення безпеки людей, зниження можливих майнових втрат і зменшення негативних екологічних наслідків у разі їх виникнення, створення умов для успішного гасіння пожеж.

Відповідно до ст. 2 Закону України "Про пожежну безпеку" забезпечення пожежної безпеки підприємств, установ та організацій покладається на їх керівників і уповноважених ними осіб, якщо інше не передбачено відповідним договором.

Згідно ч. 7 ст. 7 Закону № 877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду.

Частиною 4 статті 4 Закону № 877-V визначено, що виключно законами встановлюються вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності.

Відповідно до пунктів 1, 4 частини 1 статті 70 Кодексу цивільного захисту України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є зокрема недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами та нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій.

Згідно ч. 2 ст. 70 Кодексу цивільного захисту України повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

Відповідно до частини 3 статті 55 Кодексу цивільного захисту України забезпечення пожежної безпеки суб`єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб`єктів господарювання.

Згідно підпункту 12 частини 1 статті 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Частиною 2 ст. 68 Кодексу цивільного захисту України встановлено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Отже, орган, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, у разі виявлення факту недотримання вимог пожежної безпеки, на підставі акту, складеного за результатами здійснених заходів (перевірок тощо), має право звернутися до суду із позовом про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення експлуатації будівель, споруд.

За результатами перевірки від 20.01.2020 року було встановлено низку порушень вимог законодавства у сферах пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту, які створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, в тому числі дітей, учнів, працюючого персоналу, іншим громадян, а також особам, які будуть здійснювати ліквідацію надзвичайної ситуації (пожежі), в разі її виникнення.

Однак, станом на час розгляду справи судом першої інстанції, частина порушень, виявлених актом від 20.01.2020 року усунута.

Крім того, як видно з додатково поданих відповідачем до матеріалів справи документів, 30.11.2020 року Головним управлінням ДСНС у Запорізькій області було проведено позаплановий захід державного нагляду щодо дотримання відповідачем вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, за наслідками якої складено акт перевірки №216.

Відповідно до зазначено акту, станом на 30.11.2020 року неусунутими залишилось лише таке порушення вимог протипожежної безпеки: не обладнано будівлі та приміщення системою пожежної сигналізації та системою керування евакуацією людей всупереч вимогам А (обов`язковий) додатку Б (обов`язковий) ДБН В 2.5-56:2014 Системи протипожежного захисту . (а.с. 131-141, а.с. 161-171).

Положеннями частини другої статті 70 Кодексу цивільного захисту України визначено, що повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

Це означає, що виключно суд приймає рішення про зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг.

Ухваленню судового рішення передує розгляд справи відповідно до КАС України, в ході якого суд, зокрема, оцінює, аналізує докази, вирішує питання про належність, допустимість, достатність того чи іншого доказу, на підставі чого і робить висновки, які в свою чергу стають основою судового рішення, його мотивувальної частини, зокрема.

Вирішуючи в судовому рішенні питання зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв тощо, суд, в першу чергу, з`ясовує чи є передбачені для цього законом підстави, а отже оцінює надані позивачем та відповідачем докази, встановлює на підставі них факти, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи.

Таким чином, суд оцінює як акт позивача, що складений за результатами контрольного заходу і в якому зафіксовано відсутність або наявність порушень правил та норм пожежної і техногенної безпеки, так й інші докази, надані відповідачем, які, в свою чергу, підтверджують відсутність або усунення виявлених порушень - акти виконаних робіт на встановлення певного обладнання, на приведення споруд, обладнання до чинних вимог, правил, інструкцій тощо; первинні документи, що свідчать про купівлю необхідного обладнання; різного роду договори про надання певних послуг, наявність яких є обов`язковою, тощо.

В контексті спірних правовідносин, що склались у цій справі, слід зазначити, що саме суд вирішує питання чи усунув відповідач виявлені порушення чи ні, а отже чи є підстави для задоволення позову чи такі відсутні.

Отже, в разі якщо правовідносини між суб`єктом господарювання та органом державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки, стали спірними та перейшли в площину судового спору, то акт перевірки органу державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки, що складений за результатами контрольного заходу, в тому числі повторного, є лише одним із доказів, оцінку якому дає виключно суд поряд з іншими доказами.

В протилежному випадку (якщо би виключно акт органу нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки свідчив про виконання чи невиконання відповідачем вимог правил, інструкцій, ДБН тощо) функція суду була би нівельована, оскільки останній не здійснював би судочинство, а фактично затверджував би акт органу нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки своїм рішенням.

Вважаю за необхідне зазначити, що порушення, яке залишились неусунутими станом на час розгляду справи про застосування заходів реагування, не є підставою для застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення роботи об`єкту перевірки, оскільки законодавець пов`язує настання реальної загрози життю та здоров`ю людей від пожежі з обставинами, які можуть призвести до займання та розповсюдження вогню. Оскільки облаштування приміщень установками автоматичної пожежної сигналізації та автоматичними установками пожежогасіння спрямовано на своєчасне виявлення та сповіщення про уже виниклу пожежу, ліквідацію її наслідків, то відсутність таких установок аж ніяк не свідчить про наявність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожежі.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 16.09.2020 року в адміністративній справі №816/4755/15, що враховано судом у відповідності до ст. 242 КАС України.

Вищенаведене залишилось поза увагою суду першої інстанції у зв`язку з чим, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про можливість задоволення позовних вимог ГУ ДСНС у Запорізькій області про застосування заходів реагування у вигляді зупинення експлуатації об`єктів школи.

З урахуванням вищевикладеного, вважаю, що апеляційна скарга відповідача підлягає задоволенню, а рішення суду першої інстанції скасуванням і прийняттям нової постанови про відмову в задоволення позову ГУ ДСНС у Запорізькій області про застосування заходів реагування.

Суддя О.О. Круговий