Постанова

від 03.02.2021 по справі 120/2798/20-а

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/2798/20-а

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Яремчук К.О.

Суддя-доповідач - Матохнюк Д.Б.

03 лютого 2021 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Матохнюка Д.Б.

суддів: Боровицького О. А. Шидловського В.Б. ,

за участю:

секретаря судового засідання: Довганюк В.В.,

представника відповідача: Хмарського Р.В.,

представника третьої особи: Пасічник Л.М.,

заявників: Калачик Н.М., Марценюка В.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 23 вересня 2020 року у справі за адміністративним позовом Гавришівської сільської ради Вінницького району Вінницької області до Вінницької обласної державної адміністрації, третя особа - Кабінет Міністрів України, про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

у червні 2020 року Гавришівська сільська рада Вінницького району Вінницької області звернулась до суду з позовом до Вінницької обласної державної адміністрації, третя особа - Кабінет Міністрів України, в якому, з урахуванням уточнень, просила:

- визнати протиправними дії Вінницької обласної державної адміністрації щодо включення Гавришівської (с. Гавришівка), Стадницької (с. Стадниця), Великокрушлинецької (с. Великі Крушлинці), Малокрушлинецької (с. Малі Крушлинці) територіальних громад Вінницького району Вінницької області до складу Вінницької міської об`єднаної територіальної громади в проекті перспективного плану формування територій громад Вінницької області, який листом №01.01-06/1123 від 14.02.2020 року внесено на розгляд Кабінету Міністрів України;

- зобов`язати Вінницьку обласну державну адміністрацію внести на розгляд Кабінету Міністрів України проект перспективного плану формування територій громад Вінницької області в частині включення Гавришівської (с. Гавришівка), Стадницької (с. Стадниця), Великокрушлинецької (с. Великі Крушлинці), Малокрушлинецької (с. Малі Крушлинці) територіальних громад Вінницького району Вінницької області до складу Гавришівської сільської об`єднаної територіальної громади.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 23 вересня 2020 року позовні вимоги задоволено.

Не погоджуючись з судовим рішенням Кабінет Міністрів України подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказане рішення та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт послався на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що, на його думку, призвело до неправильного вирішення спору.

Заслухавши, суддю-доповідача, перевіривши доводи апеляційної скарги наявними в матеріалах справи письмовими доказами, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, з наступних підстав.

Судом встановлено, що 29 жовтня 2018 року Гавришівська сільська рада Вінницького району звернулась до Вінницької обласної державної адміністрації із поданням №492, яким подала рішення 31 сесії 7 скликання від 26 жовтня 2018 року Гавришівської сільської ради Вінницького району про схвалення проекту рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад", проект рішення Гавришівської сільської ради "Про добровільне об`єднання територіальних громад", додаток до цього рішення "План спільних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад", рішення 27 сесії 7 скликання від 25 жовтня 2018 року Малокрушлинецької сільської ради Вінницького району про схвалення проекту рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад", проект рішення Малокрушлинецької сільської ради "Про добровільне об`єднання територіальних громад", додаток до цього рішення "План спільних організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад", рішення 24 сесії 7 скликання від 29 жовтня 2018 року Великокрушлинецької сільської ради Вінницького району про схвалення проекту рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад", проект рішення Великокрушлинецької сільської ради "Про добровільне об`єднання територіальних громад", додаток до цього рішення "План спільних організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад" та рішення 27 сесії 7 скликання від 26 жовтня 2018 року Стадницької сільської ради Вінницького району про схвалення проекту рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад", проект рішення Стадницької сільської ради "Про добровільне об`єднання територіальних громад", додаток до цього рішення "План спільних організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад" для надання висновку щодо відповідності поданих проектів рішень Конституції та законам України.

29 листопада 2018 року Вінницька обласна державна адміністрація повернула подані документи на доопрацювання.

Не погодившись із діями облдержадміністрації щодо повернення Гавришівській, Стадницькій, Великокрушлинецькій та Малокрушлинецькій сільським радам Вінницького району на доопрацювання поданих документів, що стосуються добровільного об`єднання територіальних громад, вказані сільські ради оскаржили такі дії в судовому порядку.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 25 березня 2019 року у справі №120/4590/18-а позов Гавришівської сільської ради Вінницького району Вінницької області задоволено. Зокрема визнано протиправними дії Вінницької обласної державної адміністрації щодо повернення Гавришівській сільській раді Вінницького району Вінницької області на доопрацювання проекту рішення про добровільне об`єднання територіальних громад з підстав, що викладені в листі від 29.11.2018 №01.01-67/7500 "Щодо добровільного об`єднання територіальних громад", та зобов`язано Вінницьку обласну державну адміністрацію вчинити дії щодо розгляду питання щодо відповідності Конституції та законам України, поданого Гавришівською сільською радою Вінницького району Вінницької області рішення 31 сесії 7 скликання від 26 жовтня 2018 року "Про схвалення проекту рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад", з урахуванням правової оцінки, наданої судом у цьому рішенні.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 02 квітня 2019 року у справі №120/70/19-а позов Стадницької сільської ради Вінницького району задоволено шляхом визнання протиправними дій Вінницької обласної державної адміністрації щодо повернення Стадницькій сільській раді Вінницького району Вінницької області на доопрацювання проекту рішення про добровільне об`єднання територіальних громад з підстав, що викладені в листі від 29 листопада 2018 року №01.01-67/7498 "Щодо добровільного об`єднання територіальних громад", та зобов`язано Вінницьку обласну державну адміністрацію вчинити дії щодо розгляду питання щодо відповідності Конституції та законам України, поданого Стадницькою сільською радою Вінницького району Вінницької області рішення 27 сесії 7 скликання від 26.10.2018 "Про схвалення проекту рішення про добровільне об`єднання територіальних громад", з урахуванням правової оцінки, наданої судом у цьому рішенні.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року у справі №120/71/19-а позов Великокрушлинецької сільської ради Вінницького району задоволено шляхом визнання протиправними дій Вінницької обласної державної адміністрації щодо повернення на доопрацювання проекту рішення про добровільне об`єднання територіальних громад з підстав, що викладені у листі від 29 листопада 2018 року №01.01-67/7497 "Щодо добровільного об`єднання територіальних громад", та зобов`язано облдержадміністрацію вчинити дії щодо розгляду питання щодо відповідності Конституції та законам України, поданого Великокрушлинецькою сільською радою Вінницького району рішення 24 сесії 7 скликання від 29 жовтня 2018 року "Про схвалення проекту рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад", з урахуванням правової оцінки, наданої судом у цьому рішенні.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року у справі №120/72/19-а позов Малокрушлинецької сільської ради Вінницького району задоволено. Зокрема, визнано протиправними дії Вінницької обласної державної адміністрації щодо повернення щодо повернення Малокрушлинецькій сільській раді Вінницького району Вінницької області на доопрацювання проекту рішення про добровільне об`єднання територіальних громад з підстав, що викладені в листі від 29 листопада 2018 року №01.01-67/7499 "Щодо добровільного об`єднання територіальних громад", та зобов`язано Вінницьку обласну державну адміністрацію вчинити дії щодо розгляду питання щодо відповідності Конституції та законам України, поданого Малокрушлинецькою сільською радою Вінницького району Вінницької області рішення №213 27 сесії 7 скликання від 25.10.2018 "Про схвалення проекту рішення "Про добровільне об`єднання територіальних громад", з урахуванням правової оцінки, наданої судом у цьому рішенні.

На виконання вказаних судових рішень Вінницькою обласною державною адміністрацією 01 серпня 2019 року затверджено висновки щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень Гавришівської, Стадницької, Великокрушлинецької та Малокрушлинецької сільських рад Вінницького району про добровільне об`єднання територіальних громад, схвалених рішеннями згаданих сільських рад.

У подальшому Гавришівський, Стадницький, Великокрушлинецький та Малокрушлинецький сільські голови звернулися до Вінницької обласної державної адміністрації із досудовою вимогою, у якій просили внести на розгляд наступного засідання Вінницької обласної ради проект перспективного плану формування територій громад Вінницької області із включенням до нього Гавришівської, Стадницької, Великокрушлинецької та Малокрушлинецької громад Вінницького району Вінницької області у складі Гавришівської сільської об`єднаної територіальної громади.

12 квітня 2019 року Вінницька обласна державна адміністрація листом вих. № 01.01-51/2316 повідомила заявників, що внесення змін до плану в частині формування об`єднаних територій громад Вінницького району можливе за умови подання документів облдержадміністрації згідно із Методикою формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року №214.

Не погодившись із діями обласної державної адміністрації щодо відмови у внесенні на розгляд Вінницької обласної ради проекту перспективного плану формування територій громад Вінницької області із включенням до нього Гавришівської сільської об`єднаної територіальної громади у складі громад Гавришівської, Стадницької, Великокрушлинецької та Малокрушлинецької сільських рад Вінницького району Вінницької області, сільські ради знову ж таки оскаржили такі дії в судовому порядку.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 16 липня 2019 року у справі №120/1669/19-а позов Великокрушлинецької сільської ради Вінницького району Вінницької області задоволено. Зокрема, визнано протиправними дії Вінницької обласної державної адміністрації, що полягають у відмові внести на розгляд Вінницької обласної ради проект перспективного плану формування територій громад Вінницької області із включенням до нього Гавришівської сільської об`єднаної територіальної громади у складі Гавришівської, Стадницької, Великокрушлинецької та Малокрушлинецької територіальних громад Вінницького району Вінницької області, та зобов`язано Вінницьку обласну державну адміністрацію внести на розгляд сесії Вінницької обласної ради проект перспективного плану формування територій громад Вінницької області із включенням до нього Гавришівської сільської об`єднаної територіальної громади у складі Гавришівської, Стадницької, Великокрушлинецької та Малокрушлинецької територіальних громад Вінницького району Вінницької області.

Також рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 23 липня 2019 року у справі №120/1668/19-а позов Малокрушлинецької сільської ради Вінницького району Вінницької області задоволено. Зокрема, визнано протиправними дії Вінницької обласної державної адміністрації, що полягають у відмові внести на розгляд Вінницької обласної ради проект перспективного плану формування територій громад Вінницької області із включенням до нього Гавришівської сільської об`єднаної територіальної громади у складі Гавришівської, Стадницької, Великокрушлинецької та Малокрушлинецької територіальних громад Вінницького району Вінницької області, та зобов`язано Вінницьку обласну державну адміністрацію внести на розгляд сесії Вінницької обласної ради проект перспективного плану формування територій громад Вінницької області із включенням до нього Гавришівської сільської об`єднаної територіальної громади у складі Гавришівської, Стадницької, Великокрушлинецької та Малокрушлинецької територіальних громад Вінницького району Вінницької області.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 23 липня 2019 року у справі №120/1670/19-а позов Стадницької сільської ради Вінницького району Вінницької області задоволено. Зокрема, визнано протиправними дії Вінницької обласної державної адміністрації, що полягають у відмові внести на розгляд Вінницької обласної ради проект перспективного плану формування територій громад Вінницької області із включенням до нього Гавришівської сільської об`єднаної територіальної громади у складі Гавришівської, Стадницької, Великокрушлинецької та Малокрушлинецької територіальних громад Вінницького району Вінницької області, та зобов`язано Вінницьку обласну державну адміністрацію внести на розгляд сесії Вінницької обласної ради проект перспективного плану формування територій громад Вінницької області із включенням до нього Гавришівської сільської об`єднаної територіальної громади у складі Гавришівської, Стадницької, Великокрушлинецької та Малокрушлинецької територіальних громад Вінницького району Вінницької області.

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 23 липня 2019 року у справі №120/1671/19-а позов Гавришівської сільської ради Вінницького району Вінницької області задоволено. Зокрема, визнано протиправними дії Вінницької обласної державної адміністрації, що полягають у відмові внести на розгляд Вінницької обласної ради проект перспективного плану формування територій громад Вінницької області із включенням до нього Гавришівської сільської об`єднаної територіальної громади у складі Гавришівської, Стадницької, Великокрушлинецької та Малокрушлинецької територіальних громад Вінницького району Вінницької області, та зобов`язано Вінницьку обласну державну адміністрацію внести на розгляд сесії Вінницької обласної ради проект перспективного плану формування територій громад Вінницької області із включенням до нього Гавришівської сільської об`єднаної територіальної громади у складі Гавришівської, Стадницької, Великокрушлинецької та Малокрушлинецької територіальних громад Вінницького району Вінницької області.

На виконання вказаних судових рішень Вінницька обласна державна адміністрація внесла на розгляд Вінницької обласної ради проект перспективного плану формування територій громад Вінницької області із включенням до нього Гавришівської сільської об`єднаної територіальної громади у складі Гавришівської сільської ради Вінницького району Вінницької області, Стадницької сільської ради Вінницького району Вінницької області, Великокрушлинецької сільської ради Вінницького району Вінницької області та Малокрушлинецької сільської ради Вінницького району Вінницької області.

Вінницька обласна рада рішенням №879 від 26 вересня 2019 року внесла зміни до рішення 37 сесії обласної ради 7 скликання від 05 березня 2019 року №785 «Про схвалення у новій редакції проекту перспективного плану формування територій громад Вінницької області» із включенням до такого Гавришівської сільської об`єднаної територіальної громади в складі Гавришівської, Стадницької, Великокрушлинецької та Малокрушлинецької територіальних громад Вінницького району.

11 жовтня 2019 року Центральною виборчою комісією прийнято постанову від 11 жовтня 2019 року №1920 "Про перші вибори депутатів сільських, селищних, міської рад об`єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міського голів 22 грудня 2019 року", згідно із додатком 1 якої вирішено, окрім іншого, у Гавришівській сільській об`єднаній територіальній громаді призначити перші місцеві вибори на 22 грудня 2019 року.

22 грудня 2019 року в Гавришівській сільській об`єднаній територіальній громаді відбулися перші місцеві вибори.

Рішенням 1 сесії 7 скликання Гавришівської сільської ради Вінницького району Вінницької області №10 від 28 січня 2020 року "Про реорганізацію Стадницької, Малокрушлинецької та Великокрушлинецької сільських рад" розпочато процедуру реорганізації Стадницької сільської ради, Малокрушлинецької сільської ради, Великокрушлинецької сільської ради та 10 лютого 2020 року вказані сільські ради як юридичні особи припинили своє існування, що підтверджується витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.

Крім того, розпорядженням Кабінету Міністрів України №213-р від 03 березня 2020 року затверджено перелік спроможних об`єднаних територіальних громад, у яких відбулися перші вибори депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови у 2019 році, яким Гавришівську сільську раду визнано спроможною.

Проте, 14 лютого 2020 року Вінницька обласна державна адміністрація листом вих. № 01.01-06/1123 внесла на розгляд Кабінету Міністрів України проект перспективного плану формування територій громад Вінницької області, відповідно до якого Гавришівську територіальну громаду, Стадницьку територіальну громаду, Великокрушлинецьку територіальну громаду та Малокрушлинецьку територіальну громаду включено до Вінницької міської об`єднаної територіальної громади.

Не погоджуючись із вищезазначеними діями відповідача в частині включення Гавришівської, Стадницької, Великокрушлинецької, Малокрушлинецької територіальних громад Вінницького району Вінницької області до складу Вінницького міської ОТГ в проекті перспективного плану формування територій громад Вінницької області, який листом № 01.01-06/1123 від 14.02.2020 внесено на розгляд Кабінету Міністрів України, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що відповідач діяв не на підставі, не в межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Так, відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст регулюються Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 05.05.2015 року №157-VIII (Закон №157-VIII).

Відповідно до ст. 2 Закону №157-VIII добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

Згідно з ч. 1 ст. 3 Закону №157-VIII, суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Частиною 1 ст. 4 Закону №157-VIII визначено, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов:

1) у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування;

2) територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися;

3) об`єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області;

4) при прийнятті рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади;

5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання.

Адміністративним центром об`єднаної територіальної громади визначається населений пункт (село, селище, місто), який має розвинуту інфраструктуру і, як правило, розташований найближче до географічного центру території об`єднаної територіальної громади (ч. 2 ст. 4 Закону №157-VIII).

Відповідно до ст. 5 Закону №157-VIII ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: сільський, селищний, міський голова; не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

Так, порядок підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад регулюється статтею 6 Закону № 157-VIII, відповідно до якої сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди (ч.2 ст.6 Закону №157-VIII).

Згідно із ч.3 ст.6 Закону № 157-VIII у разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію. Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується. Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад.

Частиною 4 ст.6 Закону № 157-VIII визначено, що спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

Отже, вказаними нормами визначено певну процедуру (вчинення дій), які проводяться органами місцевого самоврядування у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст (дискреційні повноваження), які оформлюються прийняттям відповідних рішень.

Так, черговим етапом в процедурі добровільного об`єднання територіальних громад є надання висновку місцевими державними адміністраціями про відповідність проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України.

Вимоги до проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад є загальними і визначені статтею 7 Закону № 157-VIII.

Частиною 2 ст.7 Закону №157-VIII встановлено, що сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад. Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Згідно із ч.3 ст.7 Закону № 157-VIII схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Відповідно до основних вимог, визначених Законом «Про добровільне об`єднання територіальних громад» , об`єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективного плану формування територій громад області (п.6 ч.1 ст.4 Закону).

Статтею 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» визначено, що перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Відповідно до п. 1 Методики затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 року №214 (Методика), ця Методика визначає механізм та умови формування спроможних територіальних громад, а також порядок розроблення і схвалення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (перспективний план).

Згідно з п. 2 Методики спроможна територіальна громада - це територіальні громади сіл (селищ, міст), які в результаті добровільного об`єднання здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров`я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Відповідно до п. 4 Методики формування спроможних територіальних громад, облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» об`єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно територіальних одиниць.

Згідно із пп. 1 п. 5 Методики, формування спроможних територіальних громад здійснюється з визначення потенційних адміністративних центів спроможних територіальних громад та зон їх доступності.

В першу чергу до потенційних адміністративних центрів відносяться міста обласного значення та адміністративні центри районів. Зони доступності таких потенційних центрів визначаються на відстані не більше ніж 20 км автомобільними дорогами загального користування (п. 5-6 Методики).

Пунктом 11 Методики визначено, що з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями. За результатами консультацій оформляється протокол. Консультації проводяться під час: визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади; визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів; визначення меж територій спроможних територіальних громад. Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів. За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.

Відповідно до пункту 12 Методики, якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.

З аналізу викладених положень Закону №157-VIII та Методики випливає, що затвердження перспективного плану формування територій громад не є фактом об`єднання громад. Перспективний план лише засвідчує загальне бачення та соціально-економічну обґрунтованість ефективного територіального устрою на базовому рівні в межах відповідної області.

Завданням перспективного плану формування територій громад у межах відповідної області є визначення обґрунтованої територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, здатних забезпечити доступність та належну якість публічних послуг, що надаються такими органами, а також необхідної для цього ресурсної бази.

Водночас, системний аналіз викладених положень Закону №157-VIII дає підстави стверджувати, що територіальні громади, вирішуючи питання про об`єднання з метою створення спроможної територіальної громади, не зв`язані положеннями відповідного перспективного плану та не зобов`язані об`єднуватися відповідно до адміністративно-територіальної конфігурації, що ним передбачена.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 18 жовтня 2019 року у справі № 813/38/16, від 27 лютого 2020 року в справі № 440/569/19, від 15 квітня 2020 року в справі № 818/294/18.

Таким чином, об`єднання територіальних громад можливе лише після прийняття суміжними радами відповідних рішень про згоду на таке об`єднання.

Згідно із ч.4 ст.7 Закону, у разі відповідності проектів рішень «Про добровільне об`єднання територіальних громад» обласна державна адміністрація готує відповідний висновок, який затверджується розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

Тобто, обласна державна адміністрація повинна була проаналізувати на підставі наданих матеріалів відповідність проекту Конституції та законам України.

При цьому, надання висновку обласною державною адміністрацією - це здійснення аналізу поданого проекту рішення на наявність у ньому відповідних складових, визначених ч.1 ст.7 Закону: 1) переліку територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад. Жодними іншими повноваженнями при наданні висновку обласну державну адміністрацію закон не наділяє.

Так, ст. 35 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09 квітня 1999 року №586-XIVвизначено, що місцеві державні адміністрації не мають права втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень.

Прийняття рішення обласною державною адміністрацією на виконання припису ст. 7 Закону №157-VIII про відповідність проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України є проміжним етапом у процедурі прийняття остаточного рішення про об`єднання територіальних громад.

Зазначені норми закону зобов`язують та наділяють повноваженнями голову обласної державної адміністрації встановлювати відповідність проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України.

Із матеріалів справи встановлено, що Гавришівська сільська рада Вінницького району, Стадницька сільська рада Вінницького району, Великокрушлинецька сільська рада Вінницького району та Малокрушлинецька сільська рада Вінницького району на виконання вимог Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» вирішили об`єднатися в одну територіальну громаду - Гавришівську сільську об`єднану територіальну громаду.

До завершення процедури такого об`єднання згадані вище сільські ради пройшли усі, визначені Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» , етапи, серед яких: ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад, громадське обговорення такої пропозиції, прийняття сільськими радами рішень про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад, повторне громадське обговорення підготовлених проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, схвалення сільськими радами таких проектів рішень, отримання висновків Вінницької обласної державної адміністрації щодо відповідності таких проектів рішень Конституції та законам України, прийняття рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, проведення перших виборів Гавришівської сільської ради та обрання сільського голови, визнання Кабінетом Міністрів України Гавришівську сільську раду спроможною об`єднаною територіальною громадою.

Таким чином, рішення Гавришівської, Стадницької, Великокрушлинецької, Малокрушлинецької сільських рад Вінницького району про добровільне об`єднання їх територіальних громад у Гавришівську ОТГ відповідають Конституції та законам України, (відповідна обставина не заперечувалось всіма сторонами справи), Вінницькою ОДА прийнято відповідні висновки, що затверджені її розпорядженням, у Гавришівській ОТГ були призначені та проведені перші вибори, обрано її депутатів, голову, та здійснюється діяльність об`єднаної територіальної громади.

При цьому, розпорядженням Кабінету Міністрів України №213-р від 03 березня 2020 року, затверджено перелік спроможних об`єднаних територіальних громад, у яких відбулися перші вибори депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови у 2019 році, яким Гавришівську сільську раду визнано спроможною. Це розпорядження Кабінету Міністрів не скасоване та є чинним.

Виходячи зі змісту наведеного пункту 4 Методики формування спроможних територіальних громад, перспективний план має формуватися з урахуванням утворених об`єднаних територіальних громад та не передбачає можливості включення в Перспективний план формування територій громад області однієї утвореної об`єднаної територіальної громади до складу іншої утвореної територіальної громади.

Разом з тим, зміст проекту Перспективного плану, направленого листом від 14.02.2020 за № 01.01-06/1123 на затвердження КМУ, свідчить про те, що Вінницькою ОДА під час його формування не дотримано вимог п.4 Методики, оскільки замість включення до Перспективного плану вже сформованої ОТГ, відповідач включив Гавришівську, Стадницьку, Великокрушлинецьку, Малокрушлинецьку територіальні громади Вінницького району Вінницької області до Вінницької міської об`єднаної територіальної громади, проігнорувавши волевиявлення мешканців відповідних територіальних громад, що суперечить принципам добровільності, прозорості та відкритості процесу об`єднання, порушивши ст. 5 Закону №157-VІІІ, якою визначено виключний перелік ініціаторів добровільного об`єднання громадян, до яких ОДА не відноситься. Жоден із суб`єктів, визначених ст. 5 Закону №157-VІІІ, не ініціював процедуру об`єднання чи приєднання з Вінницькою ОТГ.

Суд першої інстанції обґрунтовано не погодився з аргументацією відповідача в частині недотримання таких критеріїв оцінки рівня спроможності Гавришівської ОТГ як чисельність населення, площа території громади, так як зазначені показники з часу визнання такої ОТГ спроможною в 2019 році не змінилися та не були перешкодою для добровільного об`єднання громад у Гавришівську ОТГ, про що свідчить прийняте Вінницькою обласною радою рішення №879 від 26 вересня 2019 року, яким внесено зміни до рішення 37 сесії обласної ради 7 скликання від 05 березня 2019 року №785 «Про схвалення у новій редакції проекту перспективного плану формування територій громад Вінницької області» із включенням до такого Гавришівської сільської об`єднаної територіальної громади в складі Гавришівської, Стадницької, Великокрушлинецької та Малокрушлинецької територіальних громад Вінницького району.

Крім того, в судовому засіданні представником відповідача не було наведено жодних обставин, які б свідчили про неможливість включення до проекту перспективного плану Гавришівської ОТГ та Вінницької ОТГ, як двох окремих спроможних територіальних громад.

Правильним є висновок суду, що затверджений розпорядженням Кабінету Міністрів України за поданням відповідача перспективний план формування територій громад Вінницької області безпосередньо впливає на права та обов`язки позивача, оскільки встановлює обов`язкову процедуру утворення об`єднаних територіальних громад і змінює правовий статус позивача, передбачає проведення виборів до місцевих рад згідно існуючого Перспективного плану, із яким позивач не погоджується.

Твердження третьої особи про нібито відсутність у позивача порушених прав та інтересів внаслідок вчиненні відповідачем відповідних дій, суд вважає безпідставними, оскільки судами встановлено обставини прийняття рішень без врахування думки громади, без належного повідомлення громади про їх розгляд.

У рішенні Конституційного Суду від 18.06.2002, справа № 1-16/2002 (№ 12-рп/2002), у справі за конституційним поданням 45 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 140 Конституції України (справа про об`єднання територіальних громад) визначено, що положення частини першої статті 140 Конституції України визначили місцеве самоврядування як право територіальної громади - первинного суб`єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень - вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України та дали визначення територіальної громади як жителів села, селища, міста чи добровільного об`єднання жителів кількох сіл у сільську громаду, а не встановили порядок об`єднання або роз`єднання самих територіальних громад.

Конституційний Суд України виходив з того, що питання об`єднання або роз`єднання територіальних громад, виходячи з визначеного положеннями частини першої статті 140 Конституції України поняття «територіальна громада» , має вирішуватися з урахуванням відповідного волевиявлення членів цих територіальних громад, яке здійснюється згідно із законом. Зважаючи на викладене, Конституційний Суд України дійшов висновку, що питання організації місцевого самоврядування, які не врегульовані Конституцією України, у тому числі умови та порядок об`єднання або роз`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, мають визначатися законом (стаття 146 Конституції України).

Аналіз правових норм, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, дає підстави для висновку про те, що статтями розділу ІІ Закону № 157-VIII визначено умови та порядок добровільного об`єднання громадян, а також чітку послідовність дій, які тісно взаємопов`язані між собою. Так, кожен наступний етап добровільного об`єднання громадян може бути розпочато виключно після закінчення попереднього.

У випадку, якщо порушуються права територіальних громад, то будь-який з членів таких громад має право оскаржити відповідну дію чи рішення суб`єкта владних повноважень у суді, оскільки порушення прав місцевого самоврядування неминуче призводить до порушення прав кожного жителя відповідного муніципального утворення.

Стосовно доводів апеляційної скарги про втручання суду у дискреційні повноваження Вінницької обласної державної адміністрації ухваленням рішення про зобов`язання ОДА внести на розгляд Кабінету Міністрів України проект перспективного плану формування територій громад Вінницької області в частині включення Гавришівської (с. Гавришівка), Стадницької (с. Стадниця), Великокрушлинецької (с. Великі Крушлинці), Малокрушлинецької (с. Малі Крушлинці) територіальних громад Вінницького району Вінницької області до складу Гавришівської сільської об`єднаної територіальної громади, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.

Дискреція (адміністративний розсуд), будучи видом повноваження адміністративного органу, надає останньому певний простір, оскільки він може здійснювати вибір між декількома допустимими під кутом зору закону (права) рішеннями. Він може діяти або не діяти, а коли він діє, то обирає один або декілька з можливих варіантів дій

Дискреція не є довільною; вона завжди здійснюється відповідно до закону (права), оскільки згідно із ч.2 ст.19 Конституції України «органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України» .

Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

У разі наявності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов`язання судом суб`єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.

Адміністративні суди можуть контролювати як відповідність реалізації дискреції закону (праву), так і узгодженість рішень (дій), прийнятих на підставі дискреції, з правами людини і громадянина, загальними принципами публічної адміністрації, процедурними нормами, обставинами справи, наявними ресурсами тощо.

Судова практика ЄСПЛ щодо ст.6 (1) ЄСПЛ (з питань необхідного обсягу судового контролю)встановлює загальну рамку, в межах якої дискреційна влада може здійснюватися і юридично контролюватися. Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи, Венеційської комісії хоч формально і не мають обов`язкового характеру, однак вони є дуже важливими для національної практики, зокрема для надання змістовного тлумачення, а також розширення принципів, втілених в ч.2 ст.2 КАС України, які встановлюють вимоги, зокрема й для реалізації дискреційних повноважень.

Верховний Суд у постанові від 24.12.2019 у справі №823/59/17 зробив наступний правовий висновок:

"…повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку...".

Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.

Порядок розроблення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (далі - перспективний план) та умови формування проектних спроможних територіальних громад визначено Методикою формування спроможних територіальних громад відповідно до Закону №157-VІІ.

Законодавчі приписи, якими врегульовані питання, що є предметом спору у справі, що переглядається, не містять права адміністративного розсуду відповідача при вчиненні дій у правовідносинах, що склались - відповідач зобов`язаний вчинити дії згідно приписів відповідних норм права.

Отже, в даному випадку, покладені на відповідача судовим рішенням зобов`язання не є втручанням суду у дискреційні повноваження, а є обґрунтованим способом захисту порушеного права позивача, виходячи з мотивів, викладених в судовому рішенні.

Узагальнюючи наведене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, який дійшов висновку, що відповідач не діяв на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору правильно встановив фактичні обставини справи та надав їм належну правову оцінку, а доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають правових підстав для скасування оскаржуваного судового рішення.

Колегія суддів звертає увагу, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду -без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції при ухваленні оскаржуваного рішення дотримано норми матеріального і процесуального права, а тому відсутні підстави для задоволення вимог апеляційної скарги.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 23 вересня 2020 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 08 лютого 2021 року.

Головуючий Матохнюк Д.Б. Судді Боровицький О. А. Шидловський В.Б.