Постанова

від 17.02.2021 по справі 560/4913/20

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 560/4913/20

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Лабань Г.В.

Суддя-доповідач - Курко О. П.

17 лютого 2021 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Курка О. П.

суддів: Гонтарука В. М. Білої Л.М. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 04 листопада 2020 року (м. Хмельницький) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області про визнання протиправними та скасування умов та обмежень, зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

в серпні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області про визнання протиправними та скасування умов та обмежень, зобов`язання вчинити дії.

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 04 листопада 2020 року позов задоволено, а саме: визнано протиправними та скасовано містобудівні умови та обмеження, затверджені Наказом управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Славутської міської ради №20-4/20 від 01.04.2020 року за наслідком розгляду заяви позивача від 18.09.2019 року на реконструкцію житлового будинку, що знаходиться на земельній ділянці, площею 0,1 га, кадастровий номер 6810600000:01:003:0603; зобов`язано Управління містобудування та архітектури Виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 та видати йому містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва: реконструкції житлового будинку і забудови земельної ділянки кадастровий номер 6810600000:01:003:0603, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 з цільовим призначенням земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), з урахуванням висновків, які зроблені судом у судовому рішенні від 06.12.2019 року у справі №560/2847/19, у відповідності до п.3,4,10,11,15 Постанови КМ України №318 від 13.03.2002 року та такими, та які відповідатимуть ч.5 ст.29 ЗУ "Про регулювання містобудівної діяльності"; стягнуто на користь ОСОБА_1 судовий збір в сумі 1681,60 грн за рахунок бюджетних асигнувань Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, у якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт послався на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що, на його думку, призвело до неправильного вирішення спору. Відповідач вважає, що містобудівні умови і обмеження від 01.04.2020 року відповідають вимогам п. 8 ч. 1 ст, 1, ч. 2 ст. 5, ч.5 ст.29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Також разом з апеляційною скаргою відповідачем було подано клопотання про призначення інженерно-технічної експертизи.

У відзиві на апеляційну скаргу позивач заперечив наведені доводи апеляційної скарги, зазначивши про їх необґрунтованість та повне спростування в ході розгляду даної справи судом першої інстанції. Позивач вважає, що оскільки на земельній ділянці та на земельних ділянках, які межують з ділянкою позивача, відсутні історичні розпланування і забудова, озеленення та упорядження, виразні елементи ландшафту, які притаманні культурі минулого, квартал забудовано будівлями, які не мають історичної чи культурної цінності, історичний ареал не зафіксовано будь- яких землевпорядних і містобудівних документах, традиційний характер середовища, в якому розташовано об`єкт реконструкції має вигляд депресивно відсталого середовища та складається із приміщення школи та будинку, які збудовано на прикинці 70 х років, слідує, що орган, який видав містобудівні умови та обмеження діяв протиправно та без мети забезпечити цілісність історичного ареалу, а з метою порушити права позивача на вільне та у законний спосіб розпорядження правом власності на будинок та земельну ділянку.

Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження, у відповідності до вимог п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступних висновків.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено під час апеляційного розгляду справи, що ОСОБА_1 є власником земельної ділянки площею 0,1 га кадастровий номер 6810600000:01:003:0603 та розташованого на ній житлового будинку з надвірними будівлями, що знаходяться за адресою: АДРЕСА_1 , що підтверджується наявними у справі копіями договорів купівлі-продажу земельної ділянки та житлового будинку, витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності, що ніким у справі не заперечується.

14.08.2019 року, позивач звернувся до відповідача із заявою про видачу містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва.

22.08.2019 року, відповідач відмовив в наданні містобудівних умов та обмежень, через відсутність затвердженого історико-архітектурного опорного плану міста Славута.

18.09.2019 року, позивач оскаржив незаконну відмову відповідача до суду, внаслідок чого, а саме 06.12.2019 року у справі №560/2847/19 винесено рішення, яким позов задоволено, визнано протиправною та скасовано відмову Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Славутської міської ради у видачі містобудівних умов та обмежень, зобов`язано видати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва: реконструкції жилого будинку і забудови земельної ділянки площею 0,1 га, кадастровий номер 6810600000:01:003:0603 з урахуванням висновків суду.

22 травня 2020 року, Хмельницький окружним адміністративним судом у зазначеній справі, за заявою позивача, встановлено судовий контроль за виконанням рішення у справі та зобов`язано управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області у місячний строк з дати отримання цієї ухвали подати Хмельницькому окружному адміністративному суду звіт про повне виконання рішення суду від 06 грудня 2019 року у цій справі.

30 липня 2020 року, судом затверджено звіт про виконання рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від Об грудня 2019 року, та позивачеві стало відомо про прийняття відповідачем Наказу №20-4/20 від 01.04.2020 року, яким затверджені містобудівні умови та обмеження.

Вважає, що виконуючи рішення суду, відповідач не врахував висновки, які зроблені у судовому рішенні від 06.12.2019 року у справі №560/2847/19 та які зазначені вище; встановив містобудівні умови та обмеження всупереч будівельної ситуації, яка в дійсності має місце; не врахував вимог Постанови КМ України №318 від 13.03.2002 року.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що містобудівні умови та обмеження, які оспорюються позивачем, є такими, що не відповідають вимогам закону.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів враховує наступне.

Відповідно до ст.1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 року №3038-VI (далі - Закон №3038) містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: отримання замовником або проектувальником вихідних даних; розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; затвердження проектної документації ( п.п. 1, 2, 3 частини 5 статті 26 Закону №3038-VI)

Основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування ( ч. 1 статті 29 Закону )

Згідно з частиною 3 статті 29 Закону містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника, до якої додаються: 1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію; 2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації); 3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; 4) витяг із Державного земельного кадастру.

Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовник також додає містобудівний розрахунок, що визначає інвестиційні наміри замовника, який складається у довільній формі з доступною та стислою інформацією про основні параметри об`єкта будівництва. Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним.

Частиною 4 статті 29 Закону передбачено, що підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є:

1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;

2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;

3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Даний перелік також є вичерпним.

Відмова у наданні містобудівних умов та обмежень здійснюється шляхом направлення листа з обґрунтуванням підстав такої відмови уповноваженим органом містобудування та архітектури у строк, що не перевищує встановлений строк їх надання. Надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову в їх наданні здійснюється відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом 10 робочих днів з дня реєстрації заяви, затверджується наказом такого органу. (ч. 6 статті 29 Закону)

У відповідності до п.3 Постанови КМ України №318 від 13.03.2002 року "Про затвердження Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць", режими використання історичних ареалів визначаються їх історико-культурним потенціалом (кількістю, видами, типами і категоріями об`єктів культурної спадщини, загальною містобудівною структурою, наявністю чи відсутністю заповідників, а також установленими зонами охорони пам`яток).

Згідно п.4 Постанови, відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини.

Відповідно п.10 Постанови, історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіх землевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об`єкт містобудівного проектування.

Згідно ч.11 Постанови, частина територій історичних ареалів, а саме території пам`яток та їх охоронних зон, території заповідників, охоронювані археологічні території, належать до земель історико-культурного призначення.

У відповідності до п.15 Постанови, у зонах регулювання забудови здійснюється реконструкція будівель і споруд. Ступінь реконструкції визначається цінністю наявних об`єктів культурної спадщини, розташуванням зони в історичному ареалі, особливостями об`ємно -просторового устрою історичного населеного місця. В зоні регулювання забудови зберігаються цінні історичні розпланування і забудова, озеленення та упорядження, виразні елементи ландшафту; закріплюється та відтворюється значення пам`яток в архітектурно-просторовій організації історичного ареалу; забезпечуються сприятливі умови для огляду пам`яток та історичного ареалу в цілому. Реконструкція існуючих будівель і споруд регламентується відповідно до їх культурної та містобудівної цінності, а також відповідно до вимог збереження традиційного характеру середовища.

Згідно ч.5 ст.29 ЗУ "Про регулювання містобудівної діяльності", оскільки містобудівні умови та обмеження містять. 1) назву об`єкта будівництва, що повинна відображати вид будівництва та місце розташування об`єкта; 2) інформацію про замовника; 3) відповідність на дату надання містобудівних умов та обмежень цільового та функціонального призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні; 4) гранично допустиму висотність будинків, будівель та споруд у метрах; 5) максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки; 6) максимально допустиму щільність населення в межах житлової забудови відповідної житлової одиниці (кварталу, мікрорайону); 7) мінімально допустимі відстані від об`єкта, що проектується, до червоних ліній, ліній регулювання забудови, існуючих будинків та споруд; 8) планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об`єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони); 9) охоронні зони об`єктів транспорту, зв`язку, інженерних комунікацій, відстані від об`єкта, що проектується, до існуючих інженерних мереж.

Перелік зазначених умов є вичерпним.

Судом встановлено, що п. 3 Містобудівних умов не надає відповіді чи відповідає чи не відповідає призначення земельної ділянки містобудівній документації, а містить лише посилання на рішення Славутської міської ради від 05.04.2013 р. № 11-28/2013; п. 4 гранично допустиму висотність будинків, будівель та споруд у метрах - замінено на обмеження та зменшено на 50 %; п. 5 максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки не визначено; п. 6 максимально допустиму щільність населення в межах житлової забудови відповідної житлової одиниці не визначено, у вказаному пункті міститься лише посилання на положення будівельних норм; п. 8 планувальні обмеження - не зазначено конкретно місце їхнього знаходження та факт існування.

Так, в обґрунтування апеляційної скарги та клопотання про призначення інженерно-технічної експертизи відповідач стверджує, що об`єкт реконструкції потрапляє в межі історичного ареалу м. Славута, зону суворого режиму регулювання забудови, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим використання, об`єкт реконструкції належить до рядової історичної забудови. Надаючи оцінку вказаним доводам та клопотанню, суд зазначає наступне.

Як вбачається з Історико-культурного опорного плану (Встановлення меж історичного ареалу та проект зон охорони пам`яток м. Славута Хмельницької області), межі зони частково співпадають з межами історичного ареалу. Межа починається на перехресті вул. Соборності та Яр. Мудрого та продовжується в південно-західному напрямку вул. Соборності відрізком вздовж №№27-41; далі повертає на північний захід вул. Гн. Кузовкова (№ 11-3); проходить тилами забудови вул. Гн. Кузовкова (№2а-6); перетинає вул. М.Грушевського і продовжується межею між садибами № 22 та № 26 на вул. М. Грушевського; далі в західному напрямку вул. Злагоди (№40-2) до перетину з вул. Д.Галицького; повертає в північно-східному напрямку вул. Волинською відрізком від буд. № 31 до моста через притоку Утка; далі продовжується вул. Острозькою до буд. № 17 і повертає на схід вул. кн. Сангушків, огортаючи з півночі територію парку "Славутський" та територію резиденції; повертає в південному напрямку вул. Соборності, перетинаючи міст до зєднання з вихідною точкою.

Отже, вказаним документом визначено зону суворого режиму забудови, яка знаходиться на відрізку вул. Соборності № 27-41 і далі продовжується в різних напрямках, що свідчить про упередженість висновків відповідача.

Колегія суддів погоджується з позицією позивача, що поняття "історичного ареалу" охоплює лише територію району площі Шевченка,4. Сама площа, яка орієнтована в напрямку північ-південь, обмежена вистроєм будинків приринкових кварталів, які не мають історичної цінності. Забудова площі - малоцінні дисонуючі торгові та складські будівлі післявоєнного періоду, окрім будівлі з південної сторони.

Водночас, будинок, який належить позивачу не має жодного відношення до площі Шевченка, яка знаходиться на значній відстані від історичної будівлі.

А тому, судова колегія вважає безпідставними доводи апелянта про те, що земельна ділянка по вул. Соборності 20 в м. Славута та розміщений на ній об`єкт нерухомого майна знаходиться в межах історичного ареалу. Враховуючи вищевикладене, суд приходить до висновку про відсутність підстав для призначення інженерно-технічної експертизи, оскільки вказані доводи відповідача спростовуються матеріалами справи.

Не надання судом першої інстанції оцінці клопотанню відповідача про призначення інженерно-технічної експертизи не спростовує відсутність підстав для призначення останньої.

Оскільки на земельній ділянці та на земельних ділянках, які межують з ділянкою позивача, відсутні історичні розпланування і забудова, озеленення та упорядження, виразні елементи ландшафту, які притаманні культурі минулого, квартал забудовано будівлями, які не мають історичної чи культурної цінності, історичний ареал не зафіксовано в будь-яких землевпорядних і містобудівних документах, традиційний характер середовища, в якому розташовано об`єкт реконструкції має вигляд депресивно відсталого середовища та складається із приміщення школи та будинку, які збудовано на прикинці 70 х років, слідує, що орган, який видав містобудівні умови та обмеження діяв протиправно та без мети забезпечити цілісність історичного ареалу, а з метою порушити права позивача на вільне та у законний спосіб розпорядження правом власності на будинок та земельну ділянку.

Разом з тим, як вже встановлено вище, містобудівні умови та обмеження, які оспорюються позивачем, таким вимогам закону не відповідають.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

У пункті 50 рішення Європейського суду з прав людини "Щокін проти України" (№ 23759/03 та № 37943/06) зазначено про те, що перша та найважливіша вимога статті 1 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року полягає в тому, що будь-яке втручання публічних органів у мирне володіння майном повинно бути законним. Будь-яке втручання державного органу у право на мирне володіння майном повинно забезпечити "справедливий баланс" між загальним інтересом суспільства та вимогами захисту основоположних прав конкретної особи. Необхідність досягнення такого балансу відображена в цілому в структурі статті 1 Першого протоколу. Необхідного балансу не вдасться досягти, якщо на відповідну особу буде покладено індивідуальний та надмірний тягар. Іншими словами, має існувати обґрунтоване пропорційне співвідношення між засобами, які застосовуються, та метою, яку прагнуть досягти ( рішення від 21 лютого 1986 року у справі "Джеймс та інші проти Сполученого Королівства", n. 50, Series A N 98)

Як вказано у п. 60 рішення від 23 вересня 1982 року у справі "Спорронг та Льонрот проти Швеції" "…заборони на будівництво, безперечно, обмежували право заявників на користування своїм майном"... "Суд також визнав, що система, яка допускає спричинення власникам майна шкоди внаслідок тривалої дії заборон, не може існувати в державі, що керується верховенством права" (п. 72 рішення)

Відтак, безпідставне ненадання містобудівних умов та обмежень може бути розцінене як втручання у мирне володіння майном.

Враховуючи викладене, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про необхідність скасування містобудівних умов та обмежень, затверджених Наказом управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Славутської міської ради №20-4/20 від 01.04.2020 року за наслідком розгляду заяви позивача від 18.09.2019 року на реконструкцію житлового будинку, що знаходиться на земельній ділянці, площею 0,1 га, кадастровий номер 6810600000:01:003:0603.

Що стосується вимоги про зобов`язання відповідача видати позивачу містобудівні умови та обмеження, суд виходить з того, що згідно з позицією Великої Палати Верховного суду, відображеною у постанові від 05.06.2019 року у справі № 522/6069/14-а стосовно аналогічних правовідносин, такий спосіб захисту прав особи є належним та ефективним, і не становить собою втручання у дискреційні повноваження органу влади.

Тому суд вважає, що відповідач повинен повторно розглянути заяву позивача та видати йому містобудівні умови та обмеження, право на видачу яких він мав станом на час звернення з відповідним клопотанням.

Враховуючи те, що рішенням 43 сесії ( 7 скликання) Славутської міської ради № 9-43/2019 від 30.08.2019 року було затверджено науково-проектну документацію "Історико-архітектурний опорний план. Встановлення меж історичного ареалу та проект зон охорони пам`яток м. Славута Хмельницької області", яке є чинним станом на час розгляду справи, відповідач при видачі позивачу містобудівних умов та обмежень може встановити лише ті можливі обмеження, які прямо передбачені Законом, не створюючи для особи додаткових або надуманих перепон.

А відтак, необхідним є зобов`язати Управління повторно розглянути клопотання позивача та видати йому містобудівні умови та обмеження на реконструкцію житлового будинку, який йому належить, та знаходиться на земельній ділянці кадастровий номер 6810600000:01:003:0603 за адресою м. Славута, вулиця Соборності, 20, яка знаходиться у його ж власності.

Таким чином, на думку колегії суддів апеляційної інстанції, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про задоволення позову.

Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Славутської міської ради Хмельницької області залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 04 листопада 2020 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили в порядку та в строки, передбачені ст. 325 КАС України та оскарженню не підлягає.

Постанова суду складена в повному обсязі 17 лютого 2021 року.

Головуючий Курко О. П. Судді Гонтарук В. М. Біла Л.М.