Постанова

від 17.02.2021 по справі 420/288/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 лютого 2021 року

м. Київ

справа №420/288/20

адміністративне провадження №К/9901/24132/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради, Державної архітектурно-будівельної інспекції України, треті особи - Комунальне підприємство Міське капітальне будівництво , Колективне підприємство Будова , про визнання протиправними та скасування містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта для будівництва, наказу та дозволу на виконання будівельних робіт, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду у складі судді Катаєвої Е.В. від 30.04.2020 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Димерлія О.О., Єщенко О.В., Танасогло Т.М. від 13.08.2020,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У січні 2020 року ОСОБА_1 (далі по тексту також ОСОБА_1 , позивач) звернулася з позовом до Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради, Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі по тексту також Департамент, ДАБІ України відповідно, відповідач), треті особи - Комунальне підприємство Міське капітальне будівництво , Колективне підприємство Будова (далі по тексту КП МКБ , КП Будова ), у якому просила:

- визнати протиправними та скасувати надані Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта для будівництва №03 (Будівлі гостинного типу з підземним паркінгом та вбудованими приміщеннями спортивно-оздоровчого центру). Вид будівництва - Нове будівництво, АДРЕСА_2 ;

- визнати протиправним та скасувати наказ Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради від 02.01.2018 №01-06/241 Про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки ;

- скасувати виданий ДАБІ України дозвіл на виконання будівельних робіт №ІУ 113191300606 від 10.05.2019 Будівництво будівель гостинного типу з підземним паркінгом та вбудованими приміщеннями спортивно-оздоровчого центру за адресою: АДРЕСА_2 (далі по тексту також спірні містобудівні умови, наказ, дозвіл).

2. У позовній заяві наводились аргументи про те, що позивачка є власницею квартири АДРЕСА_1 та навпроти будинку, в якому вона мешкає, а саме - на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_2 , встановлений паркан, на будівельному майданчику розпочаті будівельні роботи. З офіційного сайту будівельної компанії Будова , їй стало відомо, що за вищезазначеною адресою проводиться нове будівництво будівель гостинного типу з підземним паркінгом та вбудованими приміщеннями спортивно-оздоровчого центру, замовник будівництва - комунальне підприємство Одеської міської ради Міське капітальне будівництво . Також, з засобів масової інформації та мережі інтернет нею було з`ясовано, що будівельна компанія Будова відкрила продаж квартир у багатоквартирному будинку, що планується побудувати за наведеною вище адресою.

3. Позивач наголошувала, що Управлінням архітектури Одеської міської ради порушені її права та інтереси, як мешканця м. Одеси, оскільки вихідні дані на проектування і будівництва видані за намірами забудови, які не відповідають містобудівній документації на місцевому рівні, що в свою чергу тягне знищення земель рекреаційного значення м. Одеси, в якому вона мешкає, в результаті чого нею, як мешканкою міста Одеси, буде втрачена можливість користуватися цими земельними ділянками за їх цільовим призначенням.

4. На думку ОСОБА_1 , відповідачі сприяють незаконній забудові земель рекреаційного призначення, приймаючі рішення, які порушують її права та інтереси, як мешканки м. Одеси, зокрема шляхом видання спірного наказу про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, дозволу на виконання будівельних робіт.

5. Позивач стверджувала, що вказані містобудівні умови та дозвіл на виконання будівельних робіт видані з порушенням норм містобудівного законодавства, містобудівної документації на місцевому рівні та підлягають скасуванню. Крім того, ОСОБА_1 зазначає, що містобудівні умови і обмежень забудови земельної ділянки, видані третій особі, не відповідають положенням статті 29 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI Про регулювання містобудівної діяльності , ДБН 360-92** Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень , генеральному плану населеного пункту та іншій містобудівній документації на місцевому рівні.

6. Таким чином, позивач наголошувала, що, оскільки земельні ділянки за адресою: АДРЕСА_2 відносяться до земель рекреаційного призначення, то видача Управлінням Одеської міської ради містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва №3 на підставі спірного наказу є протиправною та підлягає скасуванню. Як наслідок, на переконання позивачки, підлягає скасуванню й спірний дозвіл на виконання будівельних робіт, виданий ДАБІ України.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

7. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 30.04.2020, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.08.2020, у задоволенні позову відмовлено.

8. Ухвалюючи такі судові рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і апеляційний суд, виходив з того, що оскаржувані позивачкою спірні містобудівні умови, наказ та дозвіл за своєю правовою природою є актами індивідуальної дії одноразового застосування, у зв`язку із винесенням яких виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією суб`єктами цих правовідносин певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів.

9. Суди попередніх інстанцій відзначили, що нормативно-правові акти можуть бути оскаржені широким колом осіб (фізичних та юридичних), яких вони стосуються. Індивідуальні ж акти можуть бути оскаржені лише особами, безпосередні права, свободи чи охоронювані законом інтереси яких такими актами порушені.

10. У оскаржуваних судових рішеннях суди попередніх інстанцій зазначили, що в ході розгляду даної справи як в суді першої інстанції, так і в суді апеляційної інстанції, позивачкою не було надано будь-яких доказів щодо існування реального негативного впливу безпосередньо на її права у правовідносинах, пов`язаних з виданням оспорюваних актів.

11. З урахуванням вищевикладеного, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що оскаржувані позивачкою акти не порушують її права, свободи та інтереси у сфері публічно-правових відносин.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

12. Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями ОСОБА_1 подала касаційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та задовольнити позов у повному обсязі.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 є громадянкою України (паспорт НОМЕР_1 , виданий Ізмаїльським МВ УМВС України в Одеській області 15.10.1997).

14. 30.01.2013 був укладений договір №3/181-8/2 про пайову участь у будівництві об`єкта нерухомого майна між ТОВ ГЛОРИ ПЛЮС та ОСОБА_2 , ОСОБА_3 - 2-х кімнатної квартири на 3 поверху багатоповерхового житлового комплексу за адресою АДРЕСА_3 .

15. Згідно з додатковою угодою від 27.08.2015 всі права та обов`язки пайщика до договору передані ОСОБА_1

16. 02.05.2016 право власності на квартиру АДРЕСА_4 зареєстровано за ОСОБА_1

17. 25.10.2017 за позивачем зареєстроване місце проживання за вказаною адресою.

18. Рішенням ОМР №2093-VІІ від 26.04.2017 КП Міське капітальне будівництво (далі - КП МКБ ) було надано в постійне користування земельні ділянки (загальною площею 3,8979 га, категорія земель за основним цільовим призначенням - землі рекреаційного призначення, цільове призначення - Е.07 землі рекреаційного призначення, вид використання - для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення), які розташовані за адресою: АДРЕСА_2 .

19. КП МКБ з метою отримання містобудівних умов та обмежень, замовило містобудівний розрахунок об`єкта будівництва Будівлі гостинного типу з підземним паркінгом та вбудованими приміщеннями спортивно оздоровчого центру за адресою: АДРЕСА_2 у Товариства з обмеженою відповідальністю Инжиниринг-Жилстрой на земельній ділянці площею 4,7344 га.

20. Наказом Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради від 02.01.2018 №01-06/241 затверджені містобудівні та обмеження для проектування об`єкта для будівництва №03 (Будівлі гостинного типу з підземним паркінгом та вбудованими приміщеннями спортивно-оздоровчого центру, АДРЕСА_2).

21. 28.02.2018 рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради №85 Про призначення КП Міське капітальне будівництво замовником з проектування та будівництва об`єктів рекреаційного призначення за адресою: АДРЕСА_2 вирішено: призначити КП МКБ замовником з проектування та будівництва об`єктів рекреаційного призначення за адресою: АДРЕСА_2 та доручено отримати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки для будівництва об`єктів, зазначених у пункті 1 цього рішення; здійснити будівництво об`єктів, зазначених у пункті 1 цього рішення, відповідно до узгодженої та затвердженої документації.

22. 19.09.2018 рішенням Одеської міської ради №3680 надано дозвіл КП МКБ на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтованою площею 0,7000 га, за адресою: АДРЕСА_2 , цільове призначення - Е.07.01 для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення, вид використання - для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення, вид використання - для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення.

23. Рішенням Одеської міської ради від 30.01.2019 №4348-VII затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки (кадастровий номер 5110137500:51:003:0403), площею 0,1898 га (категорія земель за основним цільовим призначенням - землі рекреаційного призначення), за адресою: АДРЕСА_2 . Присвоєно земельній ділянці, вказаній у пункті 1 цього рішення, адресу: АДРЕСА_2. Надано КП МКБ земельну ділянку, вказану в пункті 1 цього рішення, в постійне користування. Зобов`язано КП МКБ виконувати вимоги та умови землекористування, визначенні службами й організаціями міста та області, які викладенні в проекті землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

24. Наказом Управління Одеської міської ради від 05.06.2019 №01-06/241 затверджено додаток до містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкту будівництва від 02.01.2018 №01-06/241, які затвердженні наказом управління архітектури та містобудування Одеської міської ради.

25. На замовлення КП МКБ Державною архітектурно-будівельною інспекцією України було видано дозвіл на виконання будівельних робіт №ІУ 113191300606 від 10.05.2019, найменування об`єкта - Будівництво будівель гостинного типу з підземним паркінгом та вбудованими приміщеннями спортивно-оздоровчого центру за адресою: АДРЕСА_2; АДРЕСА_2 .

26. Також на замовлення КП МКБ ДАБІ України зареєстровано повідомлення про зміну даних у дозволі на виконання будівельних робіт №ІУ 123192140594 від 02.08.2019, найменування об`єкта - Будівництво будівель гостинного типу з підземним паркінгом та вбудованими приміщеннями спортивно-оздоровчого центру за адресою: АДРЕСА_2 .

27. Суди попередніх інстанцій також встановили, що правомірність надання Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради містобудівних умов та обмеження для проектування об`єкта для будівництва №03 (Будівлі гостинного типу з підземним паркінгом та вбудованими приміщеннями спортивно-оздоровчого центру). Вид будівництва - Нове будівництво, АДРЕСА_2 , а також прийняття наказу Управління архітектури та містобудування ОМР від 02.01.2018р. №01-06/241 Про затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки , було предметом перевірки у судовому порядку.

28. Так, постановою Одеського окружного адміністративного суду від 08.11.2019 у справі № 420/4111/19, позовні вимоги ОСОБА_4 до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради задоволено. Визнано протиправним та скасовано наказ Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради від 02.01.2018 №01-06/241, яким затверджено містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва №03. Визнано протиправними та скасовано видані Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва №03: будівлі гостинного типу з підземним паркінгом та вбудованими приміщеннями спортивно-оздоровчого центру та надані містобудівні умови відповідачем на підставі такого наказу. Вид будівництва - Нове будівництво за адресою: АДРЕСА_2. Замовник - Комунальне підприємство Міське капітальне будівництво.

29. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 04.03.2020 рішення Одеського окружного адміністративного суду від 08.11.2019 скасовано та прийнято нову постанову, якою відмовлено у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_4 до Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради за участю третіх осіб без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Комунальне підприємство Міське капітальне будівництво, Споживче товариство Будова-Отрада, Товариство з обмеженою відповідальністю МКВ-2017, про визнання протиправним та скасування наказу від 02.01.2018 №01-06/241, та визнання протиправними та скасування наданих на підставі такого наказу містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва №03 в повному обсязі.

30. Окрім цього, 04.03.2020 П`ятим апеляційним адміністративним судом прийнято окрему ухвалу, якою доведено до відома Департамент ДАБІ у Одеській області про встановленні даною ухвалою порушення закону для вжиття заходів щодо виявлення причин та умов викладених в окремій ухвалі фактів в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду та у разі наявності підстав, передбачених чинним законодавством, зобов`язано Департамент ДАБІ у Одеській області вжити відповідні заходи реагування.

31. Вищевказані судові рішення набрали законної сили.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

32. У касаційній скарзі ОСОБА_1 , як на підставу для касаційного оскарження ухвалених у цій справі судових рішень, посилається на те, що судами першої та апеляційної інстанцій не враховано висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 15.08.2019 у справі №822/450/16 та від 30.03.2020 у справі №0840/3618/18 щодо права громадян на захист порушеного конституційного права на безпечне довкілля.

33. Скаржниця наполягає, що судами попередніх інстанцій односторонньо та не в повному обсязі з`ясовано усі обставини справи, а висновки, відображені в оскаржуваних судових рішеннях, не відповідають фактичним обставинам справи, вимогам законодавства та наявній правозастосовчій практиці, висловленій Верховним Судом, Верховним Судом України.

34. ОСОБА_1 вкотре наголошує, що оскаржувані акти порушують її конституційні права на безпечне для життя та здоров`я навколишнє середовище, призводять до використання земель рекреаційного призначення не за їх цільовим призначенням, на підтвердження чого, як вважає скаржниця, нею було надано достатньо доказів.

35. В обґрунтуванні вимог касаційної скарги позивачка стверджує, що відповідачі не мали заснованих на законі достатніх правових підстав для видання третій особі містобудівних умов та документів, на підставі яких у забудовника виникло право на виконання будівельних робіт, які фактично розпочалися і наслідок чого було повністю знищено усі зелені насадження в межах земельної ділянки, відведеної для будівництва.

36. Така позиція мотивована тим, що містобудівні умови, видані Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради, та затверджені спірним наказом, не відповідають намірам забудови, обов`язковій до виконання усіма суб`єктами містобудівної діяльності містобудівній документації на місцевому рівні, а саме - генеральному плану населеного пункту та плану зонування території міста Одеси, суперечать вимогам земельного законодавства, законодавства у сфері містобудівної діяльності, державним будівельним нормам, стандартам і правилам, у зв`язку з цим і оскаржуваний нею дозвіл на будівництво, на думку позивачки, видано незаконно.

37. Наводячи аргументи стосовно незгоди із висновками судів попередніх інстанцій про відсутність у даному конкретному випадку прав та інтересів позивачки, остання зазначає, що право на захист екологічних прав, зокрема, права на безпечне довкілля, гарантовано й Конвенцією про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Орхуська Конвенція), яка ратифікована Україною.

38. Зокрема, ОСОБА_1 звертає увагу, що вищевказаною Конвенцією, яка є частиною національного законодавства, гарантовані так звані процедурні екологічні права , а саме: право на доступ до екологічної інформації; участь у прийнятті екологічно важливих рішень, а також на оскарження порушень таких прав. Крім того, Конвенція покладає на Сторони зобов`язання забезпечувати громадськості доступ до процедур оскарження дій та бездіяльності державних органів, які порушують вимоги екологічного законодавства.

39. Стверджує скаржниця і про те, що судами попередніх інстанцій не застосовано статті 38, 60, 67 Закону України Про охорону навколишнього природного середовища за змістом яких громадянам гарантується право загального і безоплатного використання природних ресурсів для задоволення життєво необхідних потреб, в тому числі естетичних, оздоровчих, рекреаційних, матеріальних тощо, без закріплення цих ресурсів за окремими особами і надання відповідних дозволів, за винятком встановлених законами і Конституцією України обмежень.

40. Посилається скаржниця й на те, що ця справа становить значний суспільний інтерес та має виняткове значення для неї, оскільки вважає, що відповідачі, видавши спірні акти, сприяють незаконній забудові земель рекреаційного призначення, чим порушують її права на безпечне навколишнє природне середовище, на використання нею земель, призвело до знищення майже всіх зелених насаджень на землях рекреаційного призначення. При цьому, на переконання позивачки, продаж квартир у багатоквартирних будинках, які будуються третіми особами, стосується прав усіх мешканців кварталу, оскільки це призведе до надмірної концентрації населення, погіршення природної якості землі, пошкодження наявної інфраструктури (вулиць, доріг), яка не витримає додаткового транспортного навантаження, створить транспортний колапс і несприятливі умови для нормальної життєдіяльності, а внаслідок грубого порушення і недотримання будівельних, санітарних та екологічних норм створюється загроза життю і здоров`ю мешканців кварталу.

41. У відзиві на касаційну скаргу КП Будова висловлює незгоду з доводами і вимогами касаційної скарги, вважає останню необґрунтованою та безпідставною, у зв`язку з чим просить у її задоволенні, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.

42. У мотивах відзиву акцентується увага на тому, що оскаржувані позивачкою акти мають одноразовий характер та є актами індивідуальної дії, яка вичерпується фактом їх виконання. На переконання третьої особи Кодексом адміністративного судочинства України надано право оскаржити акти індивідуальної дії до адміністративних судів виключно особі, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв такий акт. При цьому, обов`язковими умовами для визнання протиправним рішення в порядку адміністративного судочинства є наявність факту реального порушення суб`єктивного права позивача та якщо таке порушення відбулось саме у сфері публічно-правових відносин.

43. У даному ж випадку, на переконання КП Будова , позивачкою під час розгляду цієї справи у судах попередніх інстанцій не було доведено існування реального негативного впливу на її права у правовідносинах, пов`язаних з виданням оспорюваних актів, а тому третя особа вважає, що цей позов подано неналежним позивачем і це є підставою для відмови у його задоволення, про що, на його думку, правильно вказали суди, вирішуючи спір.

44. До того ж, як звернуто увагу у відзиві на касаційну скаргу, щодо об`єкта будівництва було проведено експертизу проекту і складено відповідний експертний звіт, у якому зазначено про відсутність перевищення гранично допустимих значень концентрації забруднюючих речовин у приземному шарі атмосфери, вплив на ґрунт та водне середовище очікується в межах нормативів, а площа озеленення складе 18748,7 м. кв. Цим же звітом встановлено, що вплив на тваринний світ, об`єкти природно-заповітного фонду та техногенне середовища не здійснюється, а захисні заходи, передбачені проектом є достатніми для забезпечення стану навколишнього природного середовища у межах визначених законодавством нормативів.

45. КП Будова заперечує і проти аргументів касаційної скарги стосовно порушення забудовником вимог законодавства, державних будівельних норм, стандартів і правил, а також невідповідності намірів забудови містобудівній документації на місцевому рівні, оскільки вважає, що при отримання спірних містобудівних умов і дозволу, прийнятті спірного наказу, відповідачі діяли на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а подані замовником будівництва документи давали підстави для отримання вихідних даних і дозвільних документів на будівництво.

46. Відзив на касаційну скаргу подано й Департаментом архітектури та містобудування Одеської міської ради, яка також вказує на необґрунтований і безпідставний, на його думку, характер касаційної скарги. Департамент вважає оскаржувані законні рішення такими, що ухвалені відповідно до закону, а викладені у них висновки у повному обсязі відповідають законодавству і узгоджуються з встановленими судовим розглядом фактичними обставинами справи.

47. Департамент зауважує, що суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про відсутність і недоведеність існування реального негативного впливу безпосередньо на права позивачки у правовідносинах, пов`язаних і з наданням оскаржуваних містобудівних умов та/або незаконності їх надання.

48. При цьому, як відзначає Департамент, містобудівні обмеження, які оскаржує позивачка, належать до вихідних даних та факт їх видання не свідчить про наявність у замовника права на виконання підготовчих і будівельних робіт, оскільки до початку їх виконання необхідними і обов`язковими є такі стадії як розроблення проектної документації, проведення її експертизи та затвердження.

49. За таких обставин, Департамент вважає, що внаслідок лише видання оскаржуваних містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки не відбулось порушення жодних прав позивачки, оскільки вона не довела, які саме її права та інтереси порушені у зв`язку з цим.

50. Ураховуючи викладене, Департамент просить у задоволенні касаційної скарги ОСОБА_1 відмовити, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

51. Так, згідно із частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

52. За змістом пункту 2 частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

53. У Кодексі адміністративного судочинства України (пункт 2 частини першої статті 4 цього Кодексу) термін публічно-правовий спір вживається у такому значенні:

публічно-правовий спір - спір, у якому:

хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;

54. Суб`єктом владних повноважень, у розумінні пункту 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

55. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження

56. Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

57. Аналіз вищенаведених положень законодавства дає підстави для висновку, що до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

58. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для класифікації спору як публічно-правового. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати такий спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

59. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

60. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

61. Важливо відзначити й те, що до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень. Аналогічна правова позиція неодноразово викладена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 23.05.2018 у справі №914/2006/17, від 04.09.2018 у справі №823/2042/16, від 22.01.2020 у справі №826/8592/16 тощо.

62. Водночас, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єкта владних повноважень.

63. Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, що спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією особою майнових прав або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень суб`єкта владних повноважень є способом захисту цивільних прав цієї особи.

64. Звертаючись до суду з цим позовом, ОСОБА_1 зазначала, що спірні містобудівні обмеження, наказ і дозвіл, а також розпочаті на підставі цих документах будівельні роботи, порушують гарантовані їй Конституцією України права на безпечне для її життя та здоров`я навколишнє середовище (довкілля), призводять до використання земель рекреаційного призначення не за їх цільовим призначенням, знищення наявних на цих землях зелених насаджень, і погіршують якість цих земель, внаслідок чого вона, як мешканка міста та власниця квартири, яка розташована у багатоквартирному житловому будинку неподалік місця, як вона вважає, незаконного будівництва, втрачає право користування цими землями для задоволення своїх життєво необхідних потреб, в тому числі естетичних, оздоровчих, рекреаційних. У якості підстав свого позову позивачка також наводила аргументи про те, що будівництво багатоквартирних будинків неминуче призведе до перенаселення житлового кварталу і погіршення умов її життя, негативно вплине на наявну інфраструктуру кварталу, яка не витримає додаткового транспортного навантаження, створить транспортний колапс , а внаслідок грубого порушення і недотримання будівельних, санітарних та екологічних норм створюється загроза не тільки її життю і здоров`ю, а й мешканців усього житлового кварталу.

65. Суд звертає увагу, що захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, які виникають із цивільних, житлових відносин, підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

66. За правилами частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.

67. Відповідно до частини першої статті 4 цього ж Кодексу кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.

68. Згідно з положеннями частини першої статті 5 Цивільного процесуального кодексу України, здійснюючи правосуддя, суд захищає права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб, державні та суспільні інтереси у спосіб, визначений законом або договором.

69. Пунктом 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексу України до способів захисту цивільних прав та інтересів належить, зокрема, визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

70. Згідно з частиною першою статті 21 Цивільного кодексу України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб`єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.

71. Отже, вимоги про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, реєстрації декларації про початок будівельних робіт та декларації про готовність об`єкта до експлуатації є похідними і можуть бути розглянуті при вирішенні цивільним судом питання щодо законності проведення третьою особою будівельних робіт.

72. Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 22.08.2018 у справі №815/1568/16 та від 05.12.2018 у справі №804/3091/18.

73. Суд звертає увагу на те, що позивач фактично оспорює містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, дозвіл на виконання будівельних робіт, які є правовим актами індивідуальної дії. Такі правові акти породжують права й обов`язки у першу чергу для тих суб`єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб`єктів), яким його адресовано і стосуються прав саме цих суб`єктів.

74. Як випливає з обставин справи, яка розглядається, ОСОБА_1 не була безпосереднім учасником публічно-правових відносин, які виникли між відповідачами та третіми особами й у межах яких прийняті оскаржувані акти, а також не зверталась до відповідачів щодо реалізації своїх певних суб`єктивних прав у таких відносинах. Жодних актів, які були б наслідком здійснення відповідачами публічно-владних управлінські функції безпосередньо щодо позивачки і породжували б для неї певні права, встановлювали обов`язки, у даному конкретному випадку не приймалось.

75. Звернення до суду з цим позовом обумовлено необхідністю захисту її інтересів приватноправового характеру, які порушені третіми особами внаслідок здійснення ними будівельних робіт, що обмежило права ОСОБА_1 , як власниці квартири, розташованої поруч із будівництвом, стосовно використання нею певних територій населеного пункту рекреаційного призначення з метою задоволення своїх життєвих потреб, погіршило умови її життя та проживання, створило, як вона наполягає, загрозу її життю та здоров`ю.

76. За наведеного, колегія суддів констатує, що ОСОБА_1 подала цю позовну заяву з метою захисту своїх цивільних прав та інтересів, які, як випливає з встановлених судовим розглядом обставин справи та підстав позову, порушені внаслідок виконання третіми особами будівельних робіт, а тому вимоги про скасування виданих третім особам містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, дозволу на виконання будівельних робіт, є похідними і можуть бути розглянуті при вирішенні цивільним судом питання щодо законності проведення цими особами будівельних робіт.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

77. За правилами пункту 5 частини першої статті 349, частини першої статті 354 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

78. Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

79. Пунктом 1 частини першої статті 238, частиною першою статті 239 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

80. Ураховуючи, що цей спір є приватноправовим та підлягає вирішенню за правилами цивільного судочинства, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення касаційної скарги та скасування ухвалених у цій справі судових рішень із закриттям провадження у справі. При цьому, позивачу слід роз`яснити, що даний спір має вирішуватися в порядку цивільного судочинства.

81. Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30.04.2020 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 13.08.2020 скасувати.

Закрити провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради, Державної архітектурно-будівельної інспекції України, треті особи - Комунальне підприємство Міське капітальне будівництво , Колективне підприємство Будова , про визнання протиправними та скасування містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта для будівництва, наказу та дозволу на виконання будівельних робіт.

Роз`яснити позивачеві, що розгляд цієї справи віднесено до юрисдикції цивільного суду.

Роз`яснити позивачеві про наявність у права протягом десяти днів з дня отримання ним цієї постанови звернутися до Верховного Суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: Я.О. Берназюк

І.В. Желєзний