Постанова

від 18.03.2021 по справі 640/3844/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 березня 2021 року

м. Київ

справа №640/3844/20

адміністративне провадження №К/9901/25035/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стеценка С.Г.,

суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 640/3844/20

за позовом Приватного акціонерного товариства "Фінансово-промислова група "Атіка", Товариства з обмеженою відповідальністю Феліксія

до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)

треті особи : Міністерство культури, молоді та спорту України, Міністерство культури України

про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії

за касаційною скаргою Приватного акціонерного товариства "Фінансово-промислова група "Атіка" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2020 року (колегія у складі: головуючого судді Беспалова О. О., суддів: Ключковича В. Ю., Земляної Г.В.), -

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Приватне акціонерне товариство "Фінансово-промислова група "Атіка" та товариство з обмеженою відповідальністю "Феліксія" звернулись до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), за участю третіх осіб - Міністерство культури, молоді та спорту України, Міністерство культури України, в якому позивачі просили суд:

- визнати протиправним та скасувати пункт 1 Містобудівних умов та обмежень №14467/0/7-1-17 від 28.12.2017 для проектування об`єкта будівництва "Будівництво офісних споруд та бізнес-центру з підземним паркінгом на перетині вул. Верхній Вал, Кожум`яцької та Вознесенського узвозу у Подільському районі м. Києва", затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 12.01.2018 №32, в частині де зазначено: "на підставі висновків історико-містобудівного обґрунтування, що має бути погоджене Міністерством культури України";

- визнати протиправним та скасувати пункт 2 Містобудівних умов та обмежень №14467/0/7-1-17 від 28.12.2017 для проектування об`єкта будівництва "Будівництво офісних споруд та бізнес-центру з підземним паркінгом на перетині вул. Верхній Вал, Кожум`яцької та Вознесенського узвозу у Подільському районі м. Києва", затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 12.01.2018 №32, де зазначено: "визначити відповідно до нормативно-правових актів з урахуванням суміжної забудови, вимог розділу 11 "Охорона історичного середовища, пам`яток історії та культури" ДБН 360-92**";

- визнати протиправним та скасувати абзац 1 пункту 5 Містобудівних умов та обмежень №№14467/0/7-1-17 від 28.12.2017 для проектування об`єкта будівництва "Будівництво офісних споруд та бізнес-центру з підземним паркінгом на перетині вул.Верхній Вал, Кожум`яцької та Вознесенського узвозу у Подільському районі м.Києва", затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 12.01.2018 №32, де зазначено: "ділянка проектування знаходиться в межах Центрального історичного ареалу, в археологічній та ландшафтній охоронних зонах, в межах архітектурного та археологічного заповідників (рішення виконкому Київської міської ради народних депутатів від 10.10.1988 №976, 16.07.1979 №920, розпорядження Київської міської державної адміністрації від 17.05.2002 №979), в межах Державного історико-архітектурного заповідника "Стародавній Київ" (постанова Ради Міністрів УРСР від 18.05.1987 №183, в межах пам`ятки ландшафту та історії місцевого значення "Історичний ландшафт Київських гір і долини р. Дніпра" (наказ Міністерства культури і туризму України від 03.02.2010 №58/0/16-10, в межах пам`ятки археології місцевого значення "Культурний шар Подолу (рішення виконкому Київської міської ради народних депутатів від 17.11.1987 №1112)";

- визнати протиправним та скасувати абзац 2 пункту 5 Містобудівних умов та обмежень №14467/0/7-1-17 від 28.12.2017 для проектування об`єкта будівництва "Будівництво офісних споруд та бізнес-центру з підземним паркінгом на перетині вул.Верхній Вал, Кожум`яцької та Вознесенського узвозу у Подільському районі м.Києва", затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 12.01.2018 №32, де зазначено: "виконати вимоги Закону України "Про архітектурну діяльність", Закону України "Про охорону культурної спадщини", Закону України "Про археологічну спадщину", розпорядження Київської міської державної адміністрації від 12.05.2006 №817, постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №318";

- визнати протиправним та скасувати абзац 3 пункту 5 Містобудівних умов та обмежень №14467/0/7-1-17 від 28.12.2017 для проектування об`єкта будівництва "Будівництво офісних споруд та бізнес-центру з підземним паркінгом на перетині вул.Верхній Вал, Кожум`яцької та Вознесенського узвозу у Подільському районі м.Києва", затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 12.01.2018 №32, де зазначено: "проектну документацію розробляти у відповідності до висновків розробленого, погодженого та затвердженого історико-містобудівного обґрунтування, згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №318";

- визнати протиправним та скасувати абзац 4 пункту 5 Містобудівних умов та обмежень №14467/0/7-1-17 від 28.12.2017для проектування об`єкта будівництва "Будівництво офісних споруд та бізнес-центру з підземним паркінгом на перетині вул.Верхній Вал, Кожум`яцької та Вознесенського узвозу у Подільському районі м.Києва", затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 12.01.2018 №32, де зазначено: "отримати висновок щодо проектної документації, наданої на розгляд до відповідних спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини в установленому законодавством порядку (Закон України "Про охорону культурної спадщини")";

- визнати протиправним та скасувати абзац 5 пункту 5 Містобудівних умов та обмежень №14467/0/7-1-17 від 28.12.2017 для проектування об`єкта будівництва "Будівництво офісних споруд та бізнес-центру з підземним паркінгом на перетині вул. Верхній Вал, Кожум`яцької та Вознесенського узвозу у Подільському районі м.Києва", затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 12.01.2018 №32, де зазначено: "дозвіл на виконання робіт отримати згідно чинного законодавства в разі необхідності (Закон України "Про охорону культурної спадщини")";

- визнати протиправним та скасувати абзац 6 пункту 5 Містобудівних умов та обмежень №14467/0/7-1-17 від 28.12.2017 для проектування об`єкта будівництва "Будівництво офісних споруд та бізнес-центру з підземним паркінгом на перетині вул.Верхній Вал, Кожум`яцької та Вознесенського узвозу у Подільському районі м.Києва", затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 12.01.2018 №32, де зазначено: "отримати висновок Інституту Археології НАН України щодо наявності археологічного культурного шару і заходів з його збереження або дослідження";

- визнати протиправним та скасувати абзац 17 пункту 5 Містобудівних умов та обмежень №14467/0/7-1-17 від 28.12.2017 для проектування об`єкта будівництва "Будівництво офісних споруд та бізнес-центру з підземним паркінгом на перетині вул.Верхній Вал, Кожум`яцької та Вознесенського узвозу у Подільському районі м.Києва", затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 12.01.2018 №32, де зазначено: "проектну документацію розробляти та затверджувати серед іншого відповідно до вимог Законів України "Про охорону культурної спадщини", Про охорону археологічної спадщини".

2. В обґрунтування своїх вимог позивачі зазначали, що висновок відповідача щодо віднесення ділянки проектування (адреса розташування земельної ділянки: на перетині вул. Верхній Вал, Кожум`яцької та Вознесенського узвозу у Подільському районі м. Києва) до меж Центрального історичного ареалу міста Києва, археологічної та ландшафтної охоронних зон, меж архітектурного та археологічного заповідників є помилковим, оскільки такі межі та зони не затверджено Міністерством культури України, як центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, як того вимагають положення ст. 32 Закону України Про охорону культурної спадщини .

На думку позивачів, Генеральний план міста Києва та проект планування його приміської зони на період до 2020 року, затверджений рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804 не є науково-проектною документацією, у розумінні приписів п. 12 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №318, а тому не може вважатись належним документом із затвердження меж історичного ареалу міста Києва.

На підставі викладеного, у Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), на думку позивачів, відсутні підстави вимагати від позивачів отримання висновку щодо проектної документації та дозволу на виконання робіт, отриманих у відповідності до Закону України Про охорону культурної спадщини .

Разом з тим, позивачі посилаються на безпідставність віднесення ділянки проектування (адреса розташування земельної ділянки: на перетині вул. Верхній Вал, Кожум`яцької та Вознесенського узвозу у Подільському районі м. Києва) до меж Державного історико-архітектурного заповідника Стародавній Київ , меж пам`ятки ландшафту та історії місцевого значення Історичний ландшафт Київських гір і долини р. Дніпра , меж пам`ятки археології місцевого значення Культурний шар Подолу , оскільки станом на поточну дату у встановленому законом порядку не затверджені межі історичного ареалу м. Києва.

Також, позивачі вважають необґрунтованими положення Містобудівних умов та обмежень щодо необхідності отримання висновку Інституту Археології НАН України, оскільки земельна ділянка на перетині вул. Верхній Вал, Кожум`яцької та Вознесенського узвозу у Подільському районі м. Києва, не знаходиться в зоні охорони пам`яток культури м. Києва, а відтак така вимога є протиправною.

Крім того, на думку позивачів, безпідставними є вимоги відповідача щодо врахування висновків історико-містобудівного обґрунтування, у зв`язку із втратою чинності постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №318, та відсутністю законодавчо закріпленого механізму розроблення, погодження та затвердження історико-містобудівного обґрунтування Міністерством культури України.

Також, позивачі вважають необґрунтованими положення Містобудівних умов та обмежень щодо необхідності отримання дозволу на виконання робіт згідно Закону України Про охорону культурної спадщини , оскільки такі у відповідності до положень діючого законодавства видаються тільки фізичним особам, в той час, коли позивачі є юридичними особами.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.04.2020 позов Приватного акціонерного товариства "Фінансово-промислова група "Атіка" та Товариства з обмеженою відповідальністю "Феліксія" задоволено у повному обсязі.

Визнано протиправним та скасовано пункт 1 розділу Містобудівні умови та обмеження Містобудівних умов та обмежень №14467/0/7-1-17 від 28.12.2017 для проектування об`єкта будівництва Будівництво офісних споруд та бізнес-центру з підземним паркінгом на перетині вул. Верхній Вал, Кожум`яцької та Вознесенського узвозу у Подільському районі м. Києва , затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 12.01.2018 №32, в частині де зазначено: на підставі висновків історико-містобудівного обґрунтування, що має бути погоджене Міністерством культури України .

Визнано протиправним та скасовано абзац 1 пункту 2 розділу Містобудівні умови та обмеження Містобудівних умов та обмежень №14467/0/7-1-17 від 28.12.2017 для проектування об`єкта будівництва Будівництво офісних споруд та бізнес-центру з підземним паркінгом на перетині вул. Верхній Вал, Кожум`яцької та Вознесенського узвозу у Подільському районі м. Києва , затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 12.01.2018 №32, де зазначено: визначити відповідно до нормативно-правових актів з урахуванням суміжної забудови, вимог розділу 11 Охорона історичного середовища, пам`яток історії та культури ДБН 360-92** .

Визнано протиправним та скасовано абзац 1 пункту 5 розділу Містобудівні умови та обмеження Містобудівних умов та обмежень №14467/0/7-1-17 від 28.12.2017 для проектування об`єкта будівництва Будівництво офісних споруд та бізнес-центру з підземним паркінгом на перетині вул. Верхній Вал, Кожум`яцької та Вознесенського узвозу у Подільському районі м. Києва , затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 12.01.2018 №32, де зазначено: ділянка проектування знаходиться в межах Центрального історичного ареалу, в археологічній та ландшафтній охоронних зонах, в межах архітектурного та археологічного заповідників (рішення виконкому Київської міської ради народних депутатів від 10.10.1988 №976, 16.07.1979 №920, розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 17.05.2002 №979), в межах Державного історико-архітектурного заповідника Стародавній Київ (постанова Ради Міністрів УРСР від 18.05.1987 №183, в межах пам`ятки ландшафту та історії місцевого значення Історичний ландшафт Київських гір і долини р. Дніпра (наказ Міністерства культури і туризму України від 03.02.2010 №58/0/16-10, в межах пам`ятки археології місцевого значення Культурний шар Подолу (рішення виконкому Київської міської ради народних депутатів від 17.11.1987 №1112) .

Визнано протиправним та скасовано абзац 2 пункту 5 розділу Містобудівні умови та обмеження Містобудівних умов та обмежень №14467/0/7-1-17 від 28.12.2017 для проектування об`єкта будівництва Будівництво офісних споруд та бізнес-центру з підземним паркінгом на перетині вул. Верхній Вал, Кожум`яцької та Вознесенського узвозу у Подільському районі м. Києва , затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 12.01.2018 №32, де зазначено: виконати вимоги Закону України Про архітектурну діяльність , Закону України Про охорону культурної спадщини , Закону України Про археологічну спадщину , розпорядження Київської міської державної адміністрації від 12.05.2006 №817, постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №318 .

Визнано протиправним та скасовано абзац 3 пункту 5 розділу Містобудівні умови та обмеження Містобудівних умов та обмежень №14467/0/7-1-17 від 28.12.2017 для проектування об`єкта будівництва Будівництво офісних споруд та бізнес-центру з підземним паркінгом на перетині вул. Верхній Вал, Кожум`яцької та Вознесенського узвозу у Подільському районі м. Києва , затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 12.01.2018 №32, де зазначено: проектну документацію розробляти у відповідності до висновків розробленого, погодженого та затвердженого історико-містобудівного обґрунтування, згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №318 .

Визнано протиправним та скасовано абзац 4 пункту 5 розділу Містобудівні умови та обмеження Містобудівних умов та обмежень №14467/0/7-1-17 від 28.12.2017 для проектування об`єкта будівництва Будівництво офісних споруд та бізнес-центру з підземним паркінгом на перетині вул. Верхній Вал, Кожум`яцької та Вознесенського узвозу у Подільському районі м. Києва , затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 12.01.2018 №32, де зазначено: отримати висновок щодо проектної документації, наданої на розгляд до відповідних спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини в установленому законодавством порядку (Закон України Про охорону культурної спадщини ) .

Визнано протиправним та скасовано абзац 5 пункту 5 розділу Містобудівні умови та обмеження Містобудівних умов та обмежень №14467/0/7-1-17 від 28.12.2017 для проектування об`єкта будівництва Будівництво офісних споруд та бізнес-центру з підземним паркінгом на перетині вул. Верхній Вал, Кожум`яцької та Вознесенського узвозу у Подільському районі м. Києва , затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 12.01.2018 №32, де зазначено: дозвіл на виконання робіт отримати згідно чинного законодавства в разі необхідності (Закон України Про охорону культурної спадщини ) .

Визнано протиправним та скасовано абзац 6 пункту 5 розділу Містобудівні умови та обмеження Містобудівних умов та обмежень №14467/0/7-1-17 від 28.12.2017 для проектування об`єкта будівництва Будівництво офісних споруд та бізнес-центру з підземним паркінгом на перетині вул. Верхній Вал, Кожум`яцької та Вознесенського узвозу у Подільському районі м. Києва , затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 12.01.2018 №32, де зазначено: отримати висновок Інституту Археології НАН України щодо наявності археологічного культурного шару і заходів з його збереження або дослідження .

Визнано протиправним та скасовано абзац 17 пункту 5 розділу Містобудівні умови та обмеження Містобудівних умов та обмежень №14467/0/7-1-17 від 28.12.2017 для проектування об`єкта будівництва Будівництво офісних споруд та бізнес-центру з підземним паркінгом на перетині вул. Верхній Вал, Кожум`яцької та Вознесенського узвозу у Подільському районі м. Києва , затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 12.01.2018 №32, де зазначено: проектну документацію розробляти та затверджувати, серед іншого, відповідно до вимог Законів України Про охорону культурної спадщини , Про охорону археологічної спадщини .

4. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24.09.2020 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.04.2020 скасовано. Позовні вимоги Приватного акціонерного товариства Фінансово-промислова група Атіка та Товариства з обмеженою відповідальністю Феліксія залишено без розгляду.

5. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, вказав, що оскаржувані пункти окремих положень Містобудівних умов та обмежень №14467/0/7-1-17 від 28.12.2017 для проектування об`єкта будівництва Будівництво офісних споруд та бізнес-центру з підземним паркінгом на перетині вул. Верхній Вал, Кожум`яцької та Вознесенського узвозу у Подільському районі м. Києва , затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 12.01.2018 №32 є протиправними та такими, що підлягають скасуванню, у зв`язку з тим, що такі положення не відповідають законодавству України, будівельним нормам, стандартам і правилам, а також покладають на позивачів, як замовників будівництва, не передбачені законодавством обов`язки, що є порушенням їх прав.

6. В свою чергу, залишаючи позов без розгляду, апеляційний суд виходив з того, що суд першої інстанції не повністю встановив фактичні обставини справи та при ухваленні рішення допустив порушення норм процесуального права, помилково вирішивши по суті спір за позовною заявою, яка підлягала залишенню без розгляду у зв`язку з пропуском строків звернення до суду.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. 01.10.2020 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Приватного акціонерного товариства "Фінансово-промислова група "Атіка на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2020 року, в якій скаржник просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

8. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначив про те, що судом апеляційної інстанції порушено норми процесуального права, а саме помилково обмежено шістьма місяцями, передбаченими частиною 2 статті 122 КАС України, право позивачів на оскарження в судовому порядку окремих положень містобудівних умов та обмежень, дія яких є постійною тривалий час (з моменту їх видачі і до закінчення будівництва) і не обмежується їх разовим застосуванням, у зв`язку з чим суб`єктивні права та/або інтереси можуть порушуватись неодноразово, тобто постійно, упродовж усього часу їх чинності. Також скаржник наголошує на протиправності оскаржуваних окремих пунктів містобудівних умов та обмежень з мотивів, наведених в позовній заяві.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

9. 01.10.2020 у автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована вказана касаційна скарга.

10. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21.10.2020, визначено склад колегії суддів: Головуючий суддя (суддя-доповідач) Стеценко С.Г., судді: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.

11. Ухвалою Верховного Суду від 19.10.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Приватного акціонерного товариства "Фінансово-промислова група "Атіка" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2020 року у справі №640/3844/20 за позовом Приватного акціонерного товариства "Фінансово-промислова група "Атіка", Товариства з обмеженою відповідальністю Феліксія до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), треті особи: Міністерство культури, молоді та спорту України, Міністерство культури України про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії.

12. Ухвалою Верховного Суду від 17.03.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 18.03.2021.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. 26.09.2003 між Київською міською радою, як орендодавцем, та Акціонерним товариством закритого типу Фінансово-промислова група Атіка , як орендарем, укладено договір оренди земельної ділянки, відповідно до якого Київською міською радою, на підставі рішення від 10.07.2003 №638/798, передано в оренду (строкове платне користування) АТЗТ Фінансово-промислова група Атіка земельну ділянку, площею 0,1965 га, розташовану на перетині вулиць Верхній Вал та Вознесенського узвозу у Подільському районі м. Києва, з цільовим призначенням - для будівництва, обслуговування та експлуатації офісних споруд, кадастровий номер 8000000000:85:381:0049.

14. Вищевказаний договір оренди земельної ділянки зареєстровано Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), про що зроблено запис від 26.01.2004 за №85-6-00092 у книзі записів державної реєстрації договорів.

15. 18.09.2007 між Київською міською радою, як орендодавцем, та Акціонерним товариством закритого типу Фінансово-промислова група Атіка , як орендарем, укладено договір оренди земельної ділянки, відповідно до якого Київською міською радою, на підставі рішення від 26.07.2007 №63/1897, передано в оренду (строкове платне користування) АТЗТ Фінансово-промислова група Атіка земельну ділянку, площею 2600 кв.м, розташовану по вулиці Кожум`яцькій у Подільському районі м.Києва, з цільовим призначенням - для будівництва, експлуатації та обслуговування бізнес-центру з підземним паркінгом, кадастровий номер 8000000000:85:381:0018.

16. Вищевказаний договір оренди земельної ділянки зареєстровано Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), про що зроблено запис від 21.09.2007 за №85-6-00347 у книзі записів державної реєстрації договорів.

17. 26.12.2017 між Київською міською радою, як орендодавцем, та Приватним акціонерним товариством Фінансово-промислова група Атіка , як орендарем, укладено Договір про поновлення договору оренди земельної ділянки. Даним договором поновлено на 10 (десять) років вищевказаний Договір оренди земельної ділянки від 18.09.2007. Також, даним договором викладено в новій редакції підпункт 2.1 пункту 2 Договору оренди, яким передбачено, що об`єктом оренди є земельна ділянка, площею 0,2600 га, розташована за адресою: вулиця Кожум`яцька у Подільському районі м. Києва, з цільовим призначенням - 03.10 для будівництва та обслуговування будівель ринкової інфраструктури (адміністративних будинків, офісних приміщень та інших будівель громадської забудови, які використовуються для здійснення підприємницької та іншої діяльності, пов`язаної з отриманням прибутку), вид використання - для будівництва, експлуатації та обслуговування бізнес-центру з підземним паркінгом, кадастровий номер 8000000000:85:381:0018, категорія земель - землі житлової та громадської забудови.

18. 11.08.2005 між Київською міською радою, як орендодавцем, та Товариством з обмеженою відповідальністю Феліксія , як орендарем, укладено договір оренди земельної ділянки, відповідно до якого Київською міською радою, на підставі рішення від 17.03.2005 №165/2741, передано в оренду (строкове платне користування) ТОВ Феліксія земельну ділянку, площею 715 кв.м, розташовану по вулиці Кожум`яцькій у Подільському районі м. Києва, з цільовим призначенням - для будівництва бізнес-центру з паркінгом, кадастровий номер 8000000000:85:381:0011.

19. Вищевказаний договір оренди земельної ділянки зареєстровано Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), про що зроблено запис від 23.08.2005 за №85-6-00219 у книзі записів державної реєстрації договорів.

20. 05.12.2013 між Київською міською радою, як орендодавцем, та Товариством з обмеженою відповідальністю Феліксія , як орендарем, укладено Договір про поновлення договору оренди земельної ділянки. Даним договором поновлено до 24.08.2015 вищевказаний Договір оренди земельної ділянки від 11.08.2005.

21. 09.11.2015 між Київською міською радою, як орендодавцем, та Товариством з обмеженою відповідальністю Феліксія , як орендарем, укладено Договір про поновлення договору оренди земельної ділянки. Даним договором поновлено на 5 (п`ять) років вищевказаний Договір оренди земельної ділянки від 11.08.2005.

22. Приватним акціонерним товариством Фінансово-промислова група Атіка та Товариством з обмеженою відповідальністю Феліксія отримано в Департаменті містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Містобудівні умови та обмеження №14467/0/7-1-17 від 28.12.2017 для проектування об`єкта Будівництво офісних споруд та бізнес-центру з підземним паркінгом на перетині вул. Верхній Вал, Кожум`яцької та Вознесенського узвозу у Подільському районі м. Києва , які затверджені наказом Департаменту №32 від 12.01.2018 (надалі - Містобудівні умови та обмеження №14467/0/7-1-17 від 28.12.2017).

23. В розділі Містобудівні умови та обмеження визначено, зокрема, наступні вимоги до об`єкта будівництва:

- умовна висота 73,5 ? h ? 26,5 м. Остаточно граничнодопустиму висоту визначати проектною документацією з урахуванням оточуючої забудови, за умов дотримання вимог з інсоляції та на підставі висновків історико-містобудівного обґрунтування, що має бути погоджене Міністерством культури України (п. 1);

- визначити відповідно до нормативно-правових актів з урахуванням суміжної забудови, вимог розділу 11 Охорона історичного середовища, пам`яток історії та культури ДБН 360-92** (абз. 1 п. 2);

- ділянка проектування знаходиться в межах Центрального історичного ареалу, в археологічній та ландшафтній охоронних зонах, в межах архітектурного та археологічного заповідників (рішення виконкому Київської міської ради народних депутатів від 10.10.1988 №976, 16.07.1979 №920, розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 17.05.2002 №979), в межах Державного історико-архітектурного заповідника Стародавній Київ (постанова Ради Міністрів УРСР від 18.05.1987 №183, в межах пам`ятки ландшафту та історії місцевого значення Історичний ландшафт Київських гір і долини р. Дніпра (наказ Міністерства культури і туризму України від 03.02.2010 №58/0/16-10, в межах пам`ятки археології місцевого значення Культурний шар Подолу (рішення виконкому Київської міської ради народних депутатів від 17.11.1987 №1112) (абз. 1 п. 5);

- виконати вимоги Закону України Про архітектурну діяльність , Закону України Про охорону культурної спадщини , Закону України Про археологічну спадщину , розпорядження Київської міської державної адміністрації від 12.05.2006 №817, постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №318 (абз. 2 п. 5);

- проектну документацію розробляти у відповідності до висновків розробленого, погодженого та затвердженого історико-містобудівного обґрунтування, згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 №318 (абз. 3 п. 5);

- отримати висновок щодо проектної документації, наданої на розгляд до відповідних спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини в установленому законодавством порядку (Закон України Про охорону культурної спадщини ) (абз. 4 п. 5);

- дозвіл на виконання робіт отримати згідно чинного законодавства в разі необхідності (Закон України Про охорону культурної спадщини ) (абз. 5 п. 5);

- отримати висновок Інституту Археології НАН України щодо наявності археологічного культурного шару і заходів з його збереження або дослідження (абз. 6 п. 5);

- проектну документацію розробляти та затверджувати, серед іншого, відповідно до вимог Законів України Про охорону культурної спадщини , ;Про охорону археологічної спадщини (абз. 17 п. 5).

24. Не погоджуючись з вказаними положеннями Містобудівних умов та обмежень №14467/0/7-1-17 від 28.12.2017, вважаючи їх протиправними та такими, що підлягають скасуванню, у зв`язку з тим, що такі положення не відповідають законодавству України, будівельним нормам, стандартам і правилам, а також покладають на позивачів, як замовників будівництва, не передбачені законодавством обов`язки, що є порушенням їх прав, позивачі звернулися до з вказаною позовною заявою до суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

25. Правовими питаннями у справі є правомірність окремих пунктів Містобудівних умов та обмежень №14467/0/7-1-17 від 28.12.2017 для проектування об`єкта будівництва "Будівництво офісних споруд та бізнес-центру з підземним паркінгом на перетині вул. Верхній Вал, Кожум`яцької та Вознесенського узвозу у Подільському районі м. Києва", затверджених наказом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 12.01.2018 №32, а також дотримання позивачами строку звернення до суду з даним адміністративним позовом.

26. Верховний Суд звертає увагу, що перевірка дотримання позивачами строку звернення до суду передує розгляду питання щодо правомірності окремих пунктів рішення відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про порушення строку звернення до суду є перешкодою для розгляду справи по суті.

27. Так, суд апеляційної інстанції у даній справі дійшов висновку, що суд першої інстанції не повністю встановив фактичні обставини справи та при ухваленні рішення допустив порушення норм процесуального права, помилково вирішивши по суті спір за позовною заявою, яка підлягала залишенню без розгляду у зв`язку з пропуском строків звернення до суду.

28. Перевіряючи висновки суду апеляційної інстанції щодо порушення позивачами строку звернення до суду з даним позовом, Верховний Суд виходить з наступного.

29. Статтею 122 КАС України встановлено, що адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

30. Відповідно до ч. 2 ст. 122 КАС України для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

31. Відтак, положення процесуального закону пов`язують початок перебігу строку звернення до суду або з дня, коли особа дізналася про порушення своїх прав, свобод чи інтересів, або з дня, коли особа могла дізнатися їх порушення.

32. При визначенні початку перебігу строку звернення до адміністративного строку звернення до суду та, відповідно, вирішення питання про дотримання чи порушення позивачем цього строку, суд, насамперед повинен з`ясувати коли позивач дізнався або повинен був дізнатись про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

33. У рішенні апеляційного суду зазначено, що позивачами в обґрунтування дотримання строку помилково ототожнюються містобудівні умови та обмеження з нормативно-правовим актом. За своєю правовою природою містобудівні умови та обмеження є індивідуальним актом (актом індивідуальної дії), а тому можуть бути оскаржені протягом шести місяців з дати набрання їх чинності. При цьому, як вбачається з самих містобудівних умов та обмежень від 28.12.2017 їх було затверджено наказом Департаменту №32 від 12.01.2018, тобто саме з 12.01.2018 вони набули чинності для позивачів, в інтересах яких і видавалися. У даній же справі позивачі звернулися до суду з вимогами щодо оскарження містобудівних умов та обмежень більше ніж через два роки після їх затвердження, тобто з пропуском строку на звернення до адміністративного суду, без поважних причин.

34. Колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками апеляційного суду про те, що за своєю правовою природою містобудівні умови та обмеження є індивідуальним актом (актом індивідуальної дії) та оскарження такого акту індивідуальної дії повинне бути здійснене в межах встановленого процесуальним законом шестимісячного строку звернення до суду, з огляду на наступне.

35. Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

36. Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

37. Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті (рішенні) особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).

38. За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

39. Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

40. Натомість індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

41. Головною рисою таких актів є їхня конкретність, а саме чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб`єктами адміністративного права, які видають такі акти; розв`язання за їх допомогою конкретних питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата; виникнення конкретних адміністративно-правових обов`язків, обумовлених цими актами (постанова Великої Палати Верховного Суду від 18.09.2019 у справі № 9901/801/18).

42. Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує своєї дії фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням конкретних правовідносин (постанова Великої Палати Верховного Суду від 13.05.2020 у справі № 9901/491/19).

43. Аналіз вищевказаного дає підстави вважати, що містобудівні умови та обмеження є актом індивідуальної дії, оскільки є результатом застосування норм права, адресовані конкретним суб`єктам і створюють права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів (в даному випадку для позивачів), регулюють конкретну життєву ситуацію (в даному випадку проектування і будівництво офісних споруд та бізнес-центру з підземним паркінгом на перетині вул. Верхній Вал, Кожум`яцької та Вознесенського узвозу у Подільському районі м. Києва) та їх дія закінчується у зв`язку з припиненням конкретних правовідносин, тобто вичерпують свою дію після їх виконання.

44. Те, що містобудівні умови та обмеження є актом індивідуальної дії підтверджується також Верховним Судом в постанові від 23.01.2018 у справі №815/5989/13-а.

45. Таким чином, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку, що в даному випадку під час оскарження містобудівних умов та обмежень, як акту індивідуальної дії, слід дотримуватись встановленого КАС України шестимісячного строку звернення до суду.

46. В той же час, як вбачається з оскаржуваних містобудівних умов та обмежень від 28.12.2017, їх було затверджено наказом Департаменту №32 від 12.01.2018, тобто саме з 12.01.2018 вони набули чинності для позивачів, в інтересах яких і видавалися. При цьому, до суду позивачі звернулися з вимогами щодо оскарження містобудівних умов та обмежень більше ніж через два роки після їх затвердження, тобто з пропуском строку на звернення до адміністративного суду.

47. Згідно ч.ч. 3, 4 ст. 123 КАС України якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

48. Верховний Суд звертає увагу на те, що причини пропущення процесуальних строків, незалежно від способу встановлення, мають бути поважними. Тобто, зацікавлена у вирішенні справи особа має надати докази про те, що причини є поважними.

49. Практика Європейського суду з прав людини також свідчить про те, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав (справа Стаббігс на інші проти Великобританії , справа Девеер проти Бельгії ),

50. Крім того, Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях наполягає на тому, що процесуальні строки (строки позовної давності) є обов`язковими для дотримання. Правила регулювання строків для подання скарги, безумовно, мають на меті забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці правила будуть застосовані (рішення Європейського суду у справі Перез де Рада Каванілес проти Іспанії від 28.10.1998 року, заява № 28090/95, пункт 45). Реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух.

51. У рішенні Міраґаль Есколано та інші проти Іспанії Європейський суд встановив, що строки позовної давності, яких заявники мають дотримуватися при поданні скарг, спрямовані на те, щоб забезпечити належне здійснення правосуддя і дотримання принципів правової певності. Сторонам у провадженні слід очікувати, що ці норми будуть застосовними (рішення від 25.01.2000 року, пункт 33).

52. Поважними причинами визнаються лише такі обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належними доказами.

53. Суд апеляційної інстанції вірно звернув увагу, що позивачами пропущено строк на звернення до адміністративного суду з позовом, при цьому не заявлено відповідне клопотання про поновлення такого строку, не надано належних та допустимих доказів, які б свідчили про існування об`єктивних та поважних причин, які зумовили несвоєчасне звернення до суду.

54. В свою чергу, доводи позивачів протягом розгляду справи зводяться виключно до того, що ними не пропущено строк звернення до суду, замість наведення доказів поважності причин такого тривалого пропуску.

55. Колегія суддів не бере до уваги доводи скаржника про те, що право позивачів на оскарження в судовому порядку окремих положень містобудівних умов та обмежень (дія яких є постійною тривалий час і не вичерпується їх разовим застосуванням) не може бути обмежене шестимісячним строком, оскільки такі є необґрунтованими та спростовуються вищевказаними мотивами рішення Суду.

56. Також, колегія суддів Верховного Суду у межах даного касаційного перегляду не оцінює доводи скаржника про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, як і доводи по суті спору, оскільки розгляду справи по суті повинно передувати вирішення питання про дотримання особою строків звернення до адміністративного суду, що і було зроблено апеляційним судом, за результатами вирішення якого позов залишено без розгляду.

57. За таких обставин, рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки прийнято з дотриманням норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги висновки рішення суду апеляційної інстанції не спростовують.

58. Суд касаційної інстанції при прийнятті даного рішення також застосовує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в п. 58 рішення у справі Серявін та інші проти України (заява № 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії , заява № 303-A, п. 29).

59. У відповідності до частини першої статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись ст.ст. 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства "Фінансово-промислова група "Атіка" залишити без задоволення.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2020 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіС.Г. Стеценко Т.Г. Стрелець Л.В. Тацій