Постанова

від 08.04.2021 по справі 826/18630/15

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 826/18630/15 Суддя (судді) першої інстанції: Кузьменко В.А.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 квітня 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді: Беспалова О. О. суддів: Парінова А. Б., Ключковича В. Ю. за участю секретаря: Піскунової О. Ю.

представника позивача Лукянової Г. А, представника відповідача Харчука Р. І., третьої особи ОСОБА_1 , розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Києві апеляційні скарги Національної ради з питань телебачення та радіомовлення та Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 червня 2019 року (місце ухвалення: місто Київ, час ухвалення: не зазначений, дата складання повного тексту: 05.06.2019) у справі за адміністративним позовом товариства з обмеженою відповідальністю Новий Формат ТВ до Кабінету Міністрів України, третя особа: Національна рада України з питань телебачення та радіомовлення про визнання незаконним розпорядження,-

В С Т А Н О В И В:

Товариства з обмеженою відповідальністю "Новий Формат ТВ" звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України, третя особа: Національна рада України з питань телебачення та радіомовлення, в якому просило суд:

- визнати незаконним розпорядження Кабінету Міністрів України від 30 червня 2015 року №700-р "Деякі питання відповідальності телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги за порушення вимог законодавства про телебачення і радіомовлення".

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 червня 2019 року позовні вимоги задоволено.

Не погоджуючись з таким рішенням суду, третьою особою - Національною радою з питань телебачення та радіомовлення подано апеляційну скаргу, у якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права. Зокрема, апелянт наголошує, що оскаржуваний акт не є регуляторним актом, а є формою погодження відповідних штрафів.

Також не погоджуючись з таким рішенням суду, відповідачем - Кабінетом Міністрів України подано апеляційну скаргу, у якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права. Апелянт наголошує, що при прийнятті оскаржуваного розпорядження урядом реалізовано повноваження, покладені на нього Законом України "Про телебачення і радіомовлення". Окрім того, звертає увагу на те, що оскаржуване розпорядження вже втратило чинність.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2019 року задоволено апеляційній скарги Національної ради України з питань телебачення та радіомовлення та КМУ. Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 05 червня 2019 року скасовано та ухвалено нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову відмовлено повністю.

Постановою Верховного Суду від 03 лютого 2021 року скасовано постанову Шостого апеляційного адміністративного суду 23.10.2019 року та направлено справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

До Шостого апеляційного адміністративного суду від апелянта надійшли додаткові докази, витребовувані судом, зареєстровані 05.04.2021 року за вх. № 13711.

У відповідності до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю - доповідача, пояснення осіб що з`явились, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів встановила таке.

Як вбачається з матерів справи та вірно встановлено судом першої інстанції, рішенням Національної ради з питань телебачення і радіомовлення від 11 червня 2015 року №743 "Про затвердження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення", керуючись частиною десятою статті 72 закону України "Про телебачення і радіомовлення", статтею 17, частиною другою статті 24 Закону України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення" затверджено розміри штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення, що додаються.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 30 червня 2015 року №700-р "Деякі питання відповідальності телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги за порушення вимог законодавства про телебачення і радіомовлення" відповідно до частини десятої статті 72 закону України "Про телебачення і радіомовлення" погоджено розміри штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення вимог законодавства про телебачення і радіомовлення, встановлені рішенням Національної ради з питань телебачення і радіомовлення від 11 червня 2015 року №743 "Про затвердження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення".

Вважаючи вищевказане розпорядження відповідача протиправним, позивач звернувся з даним адміністративним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.

В силу вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частинами першою-четвертою статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" (тут і далі - нормативно-правові акти в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України. Акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.

Акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Відносини, що виникають у сфері телевізійного та радіомовлення на території України, врегульовано Законом України "Про телебачення та радіомовлення".

Так статтею 72 вказаного Закону визначено, що санкції за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення застосовуються за рішенням суду або, у встановлених цим Законом випадках, за рішенням Національної ради.

Згідно з частиною 10 статті 72 Законом України "Про телебачення та радіомовлення" встановлено, що розміри штрафів встановлюються Національною радою за погодженням з Кабінетом Міністрів України відповідно до вимог законодавства.

Правові засади діяльності Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення як конституційного, постійно діючого, колегіального, наглядового та регулюючого державного органу в галузі телерадіомовлення визначено Законом України № 538/97-ВР від 23.09.1997 року "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення".

Відповідно до частин першої-третьої статті 17 вищевказаного Закону, Національна рада в межах своїх повноважень приймає регуляторні акти, у тому числі нормативно-правові, а також інші акти індивідуальної дії.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване розпорядження Кабінету Міністрів України № 700-р від 30.06.2015 року є регуляторним актом у розумінні положень чинного законодавства, оскільки проектом розпорядження Кабінету Міністрів України "Про погодження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення вимог законодавства про телебачення і радіомовлення", розробленим Нацрадою та наданим на погодження до Державної регуляторної служби України, встановлено розміри штрафів за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення згідно з додатком.

З такою позицією не погодився суд апеляційної інстанції у постанові від 23 жовтня 2019 року.

Регуляторні, у тому числі нормативно-правові, акти мають проходити всі стадії прийняття та порядок оприлюднення актів, визначені Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Рішення Національної ради, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Нормативно-правові акти, окрім вимог, передбачених частиною другою цієї статті, мають проходити державну реєстрацію в Міністерстві юстиції України.

Статтею 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" встановлено, що регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

Поряд із цим, оскаржуване розпорядження відповідача від 30 червня 2015 року №700-р "Деякі питання відповідальності телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги за порушення вимог законодавства про телебачення і радіомовлення" не здійснює правового регулювання відносин між органами державної влади та суб`єктами господарювання, а є формою погодження розмірів штрафів, які згідно з частиною десятою статті 72 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" встановлюються Національною радою за погодженням з Кабінетом Міністрів України.

Відтак, у даному випадку регуляторним актом, який потребує дотримання процедури розроблення, розгляду, прийняття та оприлюднення з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", є рішення Національної ради з питань телебачення і радіомовлення від 11 червня 2015 року №743 "Про затвердження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення", яким визначались розміри відповідних штрафів на виконання вимог закону.

Постановою Верховного Суду від 03 лютого 2021 року скасовано постанову Шостого апеляційного адміністративного суду 23.10.2019 року та направлено справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Верховний Суд, у вказаній постанові, погодився з висновками суду апеляційної інстанції про те, що спірне розпорядження не має, встановлених Законом №1160-IV, ознак регуляторного акту. Тому, відповідачем правомірно не застосовано процедуру прийняття регуляторного акта, визначеного цим законом, під час винесення оскаржуваного розпорядження.

При цьому, судом касаційної інстанції зазначено, що із наявних в матеріалах справи доказів, а також доводів касаційної скарги товариства з обмеженою відповідальністю Новий формат ТВ неможливо встановити як та яким чином оскаржуване розпорядження прийнято у остаточній редакції.

Щодо дотримання відповідачем порядку погодження рішення Національної ради з питань телебачення і радіомовлення від 11 червня 2015 року №743 "Про затвердження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення", колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до вимог статей 41, 46 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції та законів України здійснює свої повноваження шляхом прийняття рішень на його засіданнях більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону.

Організаційною формою роботи Кабінету Міністрів України є його засідання.

Засідання Кабінету Міністрів України стенографується, його рішення оформлюється протоколом, який є офіційним документом.

Протокол засідання надсилається членам Кабінету Міністрів України, Президенту України та Верховній Раді України, а також може надсилатися іншим суб`єктам відповідно до Регламенту Кабінету Міністрів України.

Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Приписами статті 51 цього Закону встановлено, що постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України приймаються на засіданнях Кабінету Міністрів України шляхом голосування більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону. Якщо проект рішення отримав підтримку рівно половини посадового складу Кабінету Міністрів України і за цей проект проголосував Прем`єр-міністр України, рішення вважається прийнятим.

Після підписання акта Кабінету Міністрів України внесення до його тексту будь-яких змін, у тому числі виправлення орфографічних і стилістичних помилок, здійснюється в порядку, передбаченому частиною першою цієї статті.

Аналогічні положення закріплені і в пункті 5 параграфа 55-1 глави 7 розділу 4 Регламенту, яким визначено, що після підписання акта Кабінету Міністрів внесення до його тексту будь-яких змін, у тому числі виправлення орфографічних та стилістичних помилок, здійснюється шляхом прийняття відповідного рішення на засіданні Кабінету Міністрів.

Разом з тим, відповідно до пункту 23 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 N 950, Кабінет Міністрів з окремих питань, вирішення яких не потребує прийняття актів Кабінету Міністрів, може приймати рішення, що фіксуються у протоколі засідання (протокольні рішення).

Згідно з пунктом 27 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 N 950, акти Кабінету Міністрів надсилаються Секретаріатом Кабінету Міністрів заінтересованим центральним і місцевим органам виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, іншим державним органам, державним господарським об`єднанням, підприємствам, установам та організаціям не пізніше ніж протягом двох робочих днів з моменту їх підписання.

Протокольні рішення Кабінету Міністрів доводяться до виконавців у формі витягів з протоколу засідання протягом одного робочого дня з моменту підписання протоколу.

Як вбачається з матерів справи, зокрема змісту протоколу засідання Кабінету Міністрів України від 30.06.2015 року № 71, на засіданні постановлено прийняти розпорядження КМУ "Про погодження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення вимог законодавства про телебачення і радіомовлення", доручивши при цьому Національній раді з питань телебачення і радіомовлення опрацювати його у триденний строк з урахуванням результатів обговорення, зокрема щодо уточнення строку дії акта.

Саме на виконання такого протокольного рішення Кабінету Міністрів України спірне розпорядження доповнено абзацом 2 щодо строку його дії.

Таким чином, Кабінет Міністрів України не змінюючи в цілому прийнято розпорядження від 30 червня 2015 року №700-р яким погоджено розміри штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення встановлені рішенням Національної ради з питань телебачення і радіомовлення від 11 червня 2015 року №743.

При цьому, доводи представника позивача наведені як в касаційній скарзі так і в судовому засіданні під час апеляційного розгляду щодо невідповідності прийнятого на засіданні Кабінету Міністрів України розпорядження тому, що в результаті опубліковано на переконання суду є безпідставними, та спростовуються наявною в матеріалах справи копіює протоколу засідання Кабінету Міністрів України від 30.06.2015 року № 71.

Колегія суддів вважає за необхідне зауважити, що протокол засідання Кабінету Міністрів України за своєю природою не є стенограмою такого засідання, а тому відображення у ньому короткого змісту прийнятого рішення, з урахуванням прийняти змін, є належним способом його формування.

Також не знайшли свого підтвердження доводи позивача щодо відсутності належного погодження оскаржуваного розпорядження Кабінету Міністрів України.

Як встановлено при апеляційному розгляді справи, з чим погодився Верховний Суд у постанові від 03 лютого 2021 року, спірне розпорядження Кабінету Міністрів України від 30 червня 2015 року №700-р "Деякі питання відповідальності телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги за порушення вимог законодавства про телебачення і радіомовлення" не являється регуляторним актом, а тому не потребує дотримання процедури встановленої для прийняття регуляторних актів.

Поряд із цим, приписами Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11.09.2003 року №1160-IV встановлено: стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу (частина 1 статті 8); кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань (частина 1 статті 9); проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта (частина 4 статті 9); повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет (частина 2 статті 13).

Відповідно до абзацу четвертого частини першої статті 25 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо проект регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом.

З матеріалів справи вбачається, що рішенням Державної регуляторної служби України від 28.04.2015 року №258 погоджено проект розпорядження Кабінету Міністрів України "Про погодження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення".

Таке погодження у повній мірі відповідає вимогам частини 2 статті 17 Закону України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення" та частині 10 статті 72 Закону України "Про телебачення і радіомовлення", оскільки розміри штрафів, які встановлені Національною радою і повинні бути погоджені з Кабінетом Міністрів України, були також погоджені з Державною регуляторною службою України.

З огляду на викладене, колегія суддів приходить до висновку, що спірне розпорядження прийнято відповідачем в межах повноважень та у спосіб встановлений Законом.

При цьому, суд не досліджує питання прийняття рішення Національної ради з питань телебачення і радіомовлення від 11 червня 2015 року №743 "Про затвердження розмірів штрафів, які можуть накладатися на телерадіоорганізації та провайдерів програмної послуги за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення" як регуляторного акта, оскільки оскаржуване розпорядження є лише частиною прийняття такого.

Натомість правомірність рішення Національної ради з питань телебачення і радіомовлення від 11 червня 2015 року №743 встановлено в судовому порядку, в межах справи № 826/18626/15.

Отже, колегія суддів погоджується з доводами Національної ради з питань телебачення та радіомовлення та Кабінету Міністрів України про відсутність порушення процедури погодження оскаржуваного рішення, оскільки, порівнюючи зміст оскаржуваного розпорядження Кабінету Міністрів України № 700-р від 30.06.2015 року та зміст прийнятого Національною радою Рішення № 743 від 11.06.2015 року, яке є регуляторним актом і було погоджено оскаржуваним розпорядженням, колегія суддів дійшла висновку про відсутність розбіжностей між ними.

Враховуючи вищевикладене, з`ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України та судову практику, колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність правових підстав для задоволення позовних вимог Товариства з обмеженою відповідальністю "Новий Формат ТВ" до Кабінету Міністрів України, про визнання незаконним розпорядження.

Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Відповідно до ч. 2 ст. 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзив на апеляційну скаргу, колегія суддів дійшла висновку, що доводи Відповідача підкріплені належними та допустимими доказами, які підтверджують правомірність оскаржуваного рішення.

Зі змісту ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно та всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

За змістом частини 1 статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Розглянувши доводи викладені в апеляційній скарзі, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства України, колегія суддів вважає, що судове рішення постановлено при неповному з`ясуванні обставин справи та з помилковим застосуванням норм матеріального права, а тому апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду першої інстанції скасуванню та прийняттю нового рішення, згідно з яким у задоволенні адміністративного позову позивачу слід відмовити.

Керуючись ст. ст. 241, 242, 243, 308, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційні скарги Національної ради з питань телебачення та радіомовлення та Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 червня 2019 року у справі за адміністративним позовом товариства з обмеженою відповідальністю Новий Формат ТВ до Кабінету Міністрів України, третя особа: Національна рада України з питань телебачення та радіомовлення про визнання незаконним розпорядження задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 червня 2019 року скасувати та ухвалити нову постанову, якою у задоволенні позову товариства з обмеженою відповідальністю Новий Формат ТВ відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328, 329 КАС України.

Суддя-доповідач О. О. Беспалов Суддя А. Б. Парінов Суддя В. Ю. Ключкович

(Повний текст постанови складено 19.04.2021)