Постанова

від 19.04.2021 по справі 520/660/2020

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

19 квітня 2021 року

м.Київ

справа №520/660/2020

провадження №К/9901/4343/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Берназюка Я.О., Стародуба О.П.

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Виконавчого комітету Харківської міської ради

на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 25 червня 2020 року (суддя Супрун Ю.О.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 12 січня 2021 року (головуючий суддя Жигилій С.П., судді Перцова Т.С., Русанова В.Б.)

у справі № 520/660/2020

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Торговий Дім "САН ОЙЛ"

до Виконавчого комітету Харківської міської ради

про визнання протиправним та нечинним порядку.

І. РУХ СПРАВИ

1. Товариство з обмеженою відповідальністю "ТОРГОВИЙ ДІМ "САН ОЙЛ" звернулося до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Виконавчого комітету Харківської міської ради, в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просило визнати протиправним та нечинним п.п. 4.7, 4.8, 4.10, 4.12, 4.16, 4.17 Порядку виявлення, демонтажу, обліку, зберігання спеціальних конструкцій зовнішньої реклами, розміщених на території міста Харкова з порушенням законодавства про рекламу та благоустрій населених пунктів, подальшого розпорядження ними, який затверджений рішенням Виконавчого комітету Харківської міської ради від 22 червня 2011 року № 444 (далі - Порядок №244).

2. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 25 червня 2020 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 12 січня 2021 року, позов задоволено повністю.

3. Не погодившись із вказаними судовими рішеннями, Виконавчий комітет Харківської міської ради звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції й ухвалити нове судове рішення про відмову Товариству з обмеженою відповідальністю "Торговий Дім "САН ОЙЛ" в позові повністю.

4. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що Товариство з обмеженою відповідальністю Торговий дім САН ОЙЛ (код ЄДРПОУ 39197130) зареєстроване як юридична особа 28 квітня 2014 року, про що в Єдиному державному реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців міститься запис 1 266 102 0000 053661.

6. З метою здійснення господарської діяльності та на виконання вимог Закону України Про захист прав споживачів Товариство з обмеженою відповідальністю Торговий дім САН ОЙЛ встановили на АЗС інформаційні табло та об`ємні літери на фасаді.

7. 25 вересня 2019 року на автозаправні станції позивача, що розташовані за адресами м. Харків, вул. Ньютона. 130 та м. Харків, просп. Льва Ландау, 22, прибули представники Виконавчого комітету Харківської міської ради та без повідомлення позивача здійснили перевірку дотримання порядку розміщення зовнішньої реклами у місті Харкові.

8. За результатом перевірки був винесений припис про усунення порушень порядку розміщення зовнішньої реклами у місті Харкові від 25 вересня 2019 року № 2926, яким встановлено відсутність дозволу на розміщення зовнішньої реклами (ч. 1 ст. 16 Закону України Про рекламу ) та зобов`язано у п`ятиденний строк усунути порушення шляхом демонтажу рекламних конструкції.

Також попереджено про те, що у випадку невиконання цього припису у зазначений строк спеціальні конструкції будуть демонтовані з покладанням на позивача витрат пов`язаних з демонтажем спеціальних конструкцій та їх зберіганням.

9. Представник позивача 22 листопада 2019 року звернувся до Державної регуляторної служби України щодо належності рішення виконавчого комітету Харківської міської ради від 22 червня 2011 року № 444 Про затвердження Порядку виявлення демонтажу, обліку, зберігання спеціальних конструкцій зовнішньої реклами, розміщених на території міста Харкова з порушенням законодавства про рекламу та благоустрій населених пунктів, подальшого розповсюдження ними до категорії регуляторних актів і його відповідності вимогам чинного законодавства України.

10. Державною регуляторною службою України на зазначене звернення було надано відповідь від 13 грудня 2019 року П-189/192, в якій зазначено, що чинними законами України не передбачено повноважень органів місцевого самоврядування стосовно нормативного врегулювання питань демонтажу спеціальних конструкцій зовнішньої реклами. У зв`язку з цим, виконавчий комітет Харківської міської ради не є уповноваженим органом на прийняття будь-яких порядків демонтажу, обліку і зберігання спеціальних конструкцій зовнішньої реклами.

11. Вважаючи п. 4.7, 4.8, 4.10, 4.12, 4.16, 4.17 Порядку протиправними і такими, що суперечать чинному законодавству про рекламу та благоустрій населених пунктів, позивач звернувся за захистом своїх прав до суду з цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

12. Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанції керувалися тим, що за змістом законів України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та Про рекламу відповідач не належать до числа органів, уповноважених на здійснення заходів державного контролю, та в разі виявлення невиконання вимоги щодо маркування рекламних засобів відповідач, діючи в межах визначеної законом компетенції, вправі був звернутись до уповноваженого органу державного нагляду (контролю). Таким чином, суди дійшли висновку, що в частині пунктів 4.7, 4.8, 4.10, 4.12, 4.16, 4.17 Порядок № 444, суперечать вимогам нормативно-правових актів вищої юридичної сили, а отже в цій частині підлягає скасуванню.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

13. Касаційну скаргу мотивовано порушенням місцевим і апеляційним адміністративними судами норм матеріального і процесуального права і неповним дослідженням обставин справи.

14. Заявник, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, зазначає, що суди попередніх інстанцій під час вирішення спору не врахували висновки Верховного Суду, викладені в постановах від 27 лютого 2020 року у справі № 405/4704/15-а, від 29 квітня 2020 року у справі № 826/1703/16.

15. Скаржник зазначає, що судами при ухваленні судових рішень не було застосовано Закон України Про благоустрій населених пунктів та Правила благоустрою території міста Харкова, затверджені рішенням Харківської міської ради від 25 квітня 2007 року № 91/07, які підлягали застосуванню, що свідчить про порушення судом норм матеріального права та є підставою для скасування судових рішень.

16. Також відповідач наголошує, що Порядок № 444 було прийнято з метою удосконалення правового регулювання відносин, які виникають у зв`язку із розміщенням зовнішньої реклами у місті Харкові з порушенням вимог чинного законодавства України, впорядкування відносин у сфері благоустрою території міста Харкова, вжиття дієвих заходів впливу на осіб, які порушують вимоги законодавства України у сфері реклами та благоустрою населених пунктів, на підставі ст. 30 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , Закону України Про благоустрій населених пунктів та Закону України Про рекламу , Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 року №2067, Правил благоустрою території міста Харкова, затверджених рішенням Харківської міської ради від 25 квітня 2007 року № 91/07, та Правил розміщення зовнішньої реклами у місті Харкові від 02 жовтня 2013 року № 609.

17. У відзиві на касаційну скаргу позивач погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, а також зазначає, що законодавством дійсно передбачено право органу місцевого самоврядування на контроль за дотриманням вимог щодо розміщення реклами та благоустрою населених пунктів, однак жодним нормативно-правовим актом не надано право органам місцевого самоврядування самостійно, більш того, на власний розсуд у самостійно встановленому порядку (який не пройшов будь-якого погодження центрального органу державної влади), усувати такі порушення. Законодавець надав механізми впливу на особу, що протиправно розмістила об`єкти реклами, однак такі важелі впливу зовсім інші, аніж ті, якими самостійно орган місцевого самоврядування наділив себе.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

19. Відносини у сфері реклами регулює Закон України "Про рекламу", відповідно до ст. 3 якого законодавство України про рекламу складається з цього Закону та інших нормативних актів, які регулюють відносини у сфері реклами.

Відповідно до ст. 1 Закону України "Про рекламу" зовнішня реклама - реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг; рекламні засоби - засоби, що використовуються для доведення реклами до її споживача.

20. Згідно з ч.1 ст. 16 Закону України "Про рекламу" розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

21. Типові правила розміщення зовнішньої реклами затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 № 2067 (Правила № 2067) регулюють відносини, що виникають у зв`язку з розміщенням зовнішньої реклами у населених пунктах, та визначають порядок надання дозволів на розміщення такої реклами.

22. Аналіз конструкції ч.1 ст. 16 Закону України "Про рекламу" є підставою для висновку про те, що органи, зазначені у цій нормі (зокрема, виконавчий комітет міської ради), затверджують порядок розміщення зовнішньої реклами на підставі типових правил, затверджених Кабінетом Міністрів України.

23. Порядок виявлення, демонтажу, обліку, зберігання спеціальних конструкцій зовнішньої реклами, розміщених на території міста Харкова з порушенням законодавства про рекламу та благоустрій населених пунктів, подальшого розпорядження ними було затверджено рішенням Виконавчого комітету Харківської міської ради від 22.06.2011 №444 (за текстом - Порядок №444).

24. За приписами п. 4 ч. 1 ст. 21 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" елементами (частинами) об`єктів благоустрою є засоби та обладнання зовнішнього освітлення та зовнішньої реклами.

25. Тобто, зовнішня реклама є об`єктом благоустрою.

26. У п. 44 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність.

27. Підпунктом 7 п. "а" та п. 13 ч. 1 ст. 30 цього Закону до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження щодо організації благоустрою населених пунктів.

28. За приписами п. 7 ч. 1 ст. 30 цього Закону до повноважень виконавчого комітету міської ради належить організація благоустрою населеного пункту.

29. Відповідно до ч. 2 ст. 10 Закону України "Про благоустрій населених пунктів", до повноважень виконавчих органів сільських, селищних міських рад належить, зокрема, забезпечення виконання місцевих програм та здійснення заходів з благоустрою населених пунктів.

30. Згідно з ч.ч. 1, 4 ст. 20 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" організацію благоустрою населених пунктів забезпечують місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до повноважень, установлених законом. Рішення місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо благоустрою території певного населеного пункту є обов`язковим для виконання розміщеними на цій території підприємствами, установами, організаціями та громадянами, які на ній проживають.

31. За результатами системного аналізу вказаних вище законів та підзаконних актів, Верховний Суд вважає, що до компетенції органів місцевого самоврядування належить питання регулювання правовідносин щодо розміщення зовнішньої реклами і законодавством передбачено повноваження виконавчого комітету міської ради на прийняття Порядку, який би врегульовував правовідносини з питань видачі дозволів на розміщення зовнішньої реклами.

32. Позивач вірно зауважує, що на законодавчому рівні відсутнє визначення поняття демонтажу рекламних конструкцій. Законами України "Про рекламу", "Про благоустрій населених пунктів" не визначено також і порядку здійснення демонтажу рекламних конструкцій, які розміщено з порушенням вимог законодавства.

33. Термін "демонтаж" без розкриття його змісту вжито у п.п. 28, 38 та 49 Правил №2067.

34. Конкретизація визначення демонтажу і порядку здійснення демонтажу спеціальних конструкцій зовнішньої реклами визначається Правилами розміщення реклами, затвердженими органами місцевого самоврядування на відповідній території.

35. Пунктом 4.7 Порядку №444 визначено, що у разі невиконання вимог, зазначених у приписі. Департамент контролю Харківської міської ради готує у встановленому порядку проект рішення виконавчого комітету Харківської міської ради про демонтаж спеціальних конструкцій. У рішенні зазначається перелік спеціальних конструкцій, що підлягають демонтажу, вид та розмір із зазначенням місця розташування.

36. Згідно з п. 4.8 Порядку №444, після прийняття виконавчим комітетом міської ради рішення про демонтаж спеціальних конструкцій, уповноважена особа організовує їх демонтаж.

37. Відповідно до п 4.10 Порядку №444 у разі невиконання вимог, зазначених у повідомленні, власник (балансоутримувач) місця або особа, уповноважена на надання місць в користування, наказом по підприємству проводить демонтаж спеціальної конструкції.

38. У п. 4.12 Порядку №444 передбачено, що представником уповноваженої особи та іншими особами, що були присутні при проведенні демонтажу, складається Акт проведення демонтажу спеціальної конструкції. У разі необхідності під час проведення демонтажу можуть бути присутні власник рекламного засобу, представники державних органів, органів місцевого самоврядування, міських служб та інші представники організацій (управління Державної автомобільної інспекції ГУМВС України в Харківській області. КП електромереж зовнішнього освітлення Міськсвітло та/або ХКП Міськелектротранс , спеціально уповноваженого територіального органу у сфері захисту прав споживачів, міліції, органу охорони культурної спадщини тощо).

Акт проведення демонтажу складається у двох примірниках і підписується особами, присутніми при демонтажі спеціальної конструкції.

39.Згідно з п. 4.16 Порядку №444, після проведення демонтажу підприємство, що проводило демонтаж, складає калькуляцію витрат, пов`язаних з демонтажем спеціальної конструкції.

40. Положеннями п. 4.17 Порядку № 444 передбачено, що власник спеціальної конструкції зобов`язаний компенсувати витрати, пов`язані з демонтажем та зберіганням спеціальної конструкції у встановленому порядку.

41. Верховний Суд вважає, що прийняття органом місцевого самоврядування вказаних положень зумовлено необхідністю правильного та однакового розуміння поняття "демонтаж" усіма учасниками правовідносин у сфері розміщення зовнішньої реклами, а також для захисту прав територіальної громади від порушень вимог законодавства при розміщенні реклами.

42. Колегія суддів також зазначає, що нормативне визначення і встановлення порядку демонтажу рекламних конструкцій на рівні актів органів місцевого самоврядування спрямовано на розкриття і деталізацію порядку здійснення органами місцевого самоврядування повноважень з організації та контролю благоустрою населеного пункту і не може вважатися таким, що здійснюється органами місцевого самоврядування поза межами їх повноважень до моменту врегулювання відповідного питання на законодавчому рівні.

43. Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 02 грудня 2020 року у справі № 460/1/19.

44. Також право виконкомів міських рад приймати рішення про демонтаж рекламних засобів неодноразово досліджувалося Верховним Судом, зокрема у постановах від 27 лютого 2020 року у справі № 405/4704/15-а, від 29 квітня 2020 року у справі № 826/1703/16, на які посилається заявник касаційної скарги.

45. Отже, оскаржувані пункти Порядку виявлення, демонтажу, обліку, зберігання спеціальних конструкцій зовнішньої реклами, розміщених на території міста Харкова з порушенням законодавства про рекламу та благоустрій населених пунктів, подальшого розпорядження ними прийняті виконавчим комітетом Харківської міської ради з урахуванням положень чинного законодавства.

46. У цій справі суди попередніх інстанцій помилково застосували до спірних правовідносин правовий висновок, викладений у постанові від 20 листопада 2019 року у справі №522/19532/14а, оскільки у справі №522/19532/14а Верховний Суд досліджував можливість застосування до правовідносин з перевірки законності встановлення і маркування рекламних засобів положень Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", а не питання щодо повноважень органів місцевого самоврядування на прийняття порядків розміщення і демонтажу зовнішньої реклами.

47. Враховуючи викладене, суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про те, що Виконавчий комітет Харківської міської ради, затверджуючи Порядок в частині п.п. 4.7, 4.8, 4.10, 4.12, 4.16, 4.17, якими передбачено право Виконавчого комітету приймати рішення про демонтаж спеціальних конструкцій та уповноважувати третю особу на такий демонтаж, діяв за межами, визначеної законом компетенції.

48. З урахуванням викладеного, позовні вимоги не підлягають задоволенню, а судові рішення першої та апеляційної інстанції були прийняті з порушенням норм матеріального права.

49. Отже, доводи касаційної скарги знайшли своє підтвердження.

50.За правилом ч. 1 ст. 351 КАС України Суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених ст. 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

51. Таким чином, касаційна скарга підлягає задоволенню, рішення окружного адміністративного суду та постанова апеляційного адміністративного суду підлягають скасуванню, з прийняттям нового рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

Керуючись ст. ст. 2, 3, 341, 345, 349, 350, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Виконавчого комітету Харківської міської ради - задовольнити.

Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 25 червня 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 12 січня 2021 року у справі №520/660/2020 - скасувати.

Відмовити у задоволенні позову Товариства з обмеженою відповідальністю "Торговий Дім "САН ОЙЛ" до Виконавчого комітету Харківської міської ради про визнання протиправним та нечинним пунктів порядку.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя Я.О. Берназюк

Суддя О.П. Стародуб