Постанова

від 16.03.2021 по справі 160/2191/20

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

16 березня 2021 року м. Дніпросправа № 160/2191/20

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Чабаненко С.В.,

суддів: Чумака С.Ю., Юрко І.В.,

за участю секретаря судового засідання Рубана А.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Дніпрі апеляційну скаргу Павлоградської міської ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11.09.2020 р. в адміністративній справі №160/2191/20 за позовом Депутата Павлоградської сіської ради Рєзнікова Олександра Борисовича до Павлоградського міського голови Вершини Анатолія Олексійовича , Павлоградської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Комунальне некомерційне підприємство "Павлоградська міська лікарня №1" Павлоградської міської ради, ОСОБА_1 про визнання протиправними та скасування рішень,-

ВСТАНОВИВ:

Депутат Павлоградської міської ради Рєзніков О.Б. звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду із позовною заявою до Павлоградської міської ради (далі - відповідч-1), Павлоградського міського голови ОСОБА_2 (далі - відповідач-2), про:

- визнання протиправним та скасування розпорядження Павлоградського міського голови Вершини Анатолія Олексійовича від 15.01.2020 року № 12-р Про скликання позачергової 62 сесії міської ради VII скликання ;

- визнання протиправним та скасування рішення Павлоградської міської ради від 16.01.2020 року № 2009-62/VII Про реорганізацію комунального некомерційного підприємства Павлоградська стоматологічна поліклініка Павлоградської міської ради шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства Павлоградська міська лікарня № 1 Павлоградської міської ради .

В обґрунтування позовних вимог позивач послався на порушення положень Регламенту Павлоградської міської ради під час скликання та проведення позачергової 62-ї сесії Павлоградської міської ради 16.01.2020 року, відповідно до розпорядження № 12-р Про скликання позачергової 62 сесії міської ради VII скликання . За твердження позивача, розпорядження міського голови видано незаконно, всупереч діючому регламенту Павлоградської міської ради, оскільки не містило питань, які передбачається внести на розгляд ради, повноваження по складанню переліку таких питань було незаконно покладено на іншу особу, що прямо суперечить Регламенту, жодне із незаконно включених до повістки дня питань не відповідало вимогам п.п. а)-д) ч. 5 ст. 20 Регламенту Павлоградської міської ради, оскільки не було жодних змін рішень ради у зв`язку із змінами в законодавстві, не було стихійного лиха чи надзвичайного або іншого стану, не розглядалися питання національної безпеки України, невідкладні кадрові питання, а також були відсутні інші позачергові питання, двадцятиденне зволікання з розглядом яких потягнуло б невідворотні наслідки для мешканців м. Павлограда, що свідчило про відсутність підстав для видання розпорядження міського голови про скликання 62-ї позачергової сесії Павлоградської міської ради. Позивач вважає, що за рахунок незаконного використання передбачених виключних випадків для скликання позачергової сесії, відповідачами були порушені права позивача на депутатську роботу, на підготовку до обговорення на сесії питань порядку денного, роботу по даним питанням позивача із населенням та організаціями міста Павлограда, переговори з іншими депутатами з метою переконання їх до певного голосування по питанням порядку денного. Крім того, відповідно до положень ч. 5, ч. 10 ст. 20, ст. 26, ст. 27 Регламенту порядок денний формує саме міський голова, а секретар міської ради, депутатські групи, депутати ради мають право тільки щодо внесення пропозицій до порядку денного, за які в подальшому має бути голосування. Однак, у даному випадку порядок денний взагалі не був сформований міським головою, що прямо суперечить наведеним положенням Регламенту та свідчить про незаконне скликання 62-ї позачергової сесії міської ради та протиправність включення питань порядку денного. В подальшому, на сайті Павлоградської міської ради 15.01.2020 року було опубліковано один порядок денний із 5-ма питаннями (серед них 1 - різне ), а 16.01.2020 року на розгляд сесії міської ради було незаконно подано інший порядок денний із 7-ма запитаннями (серед них 1 - різне ). Згідно протоколу 62-ї позачергової сесії Павлоградської міської ради, питання про внесення змін до порядку денного не виносились на розгляд сесії. Отже, до порядку денного 62-ї сесії Павлоградської міської ради протиправно, всупереч встановленому порядку було незаконно внесено два додаткових питання, у тому числі питання № 6 Про реорганізацію комунального некомерційного підприємства Павлоградська стоматологічна поліклініка Павлоградської міської ради шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства Павлоградська міська лікарня № 1 Павлоградської міської ради . Позивач зауважив, що окрім іншого питання порядку денного про реорганізацію Павлоградської стоматологічної поліклініки попередньо не було розглянуто у постійній комісії ради, міським головою не ставилося на голосування питання про засідання відповідної комісії під час пленарного засідання. Проект рішення Павлоградської міської ради № 2009 від 16.01.2020 року не був оприлюднений за 20 робочих днів до дати його розгляду, а отже цей проект рішення не міг розглядатись на сесії та по ньому не можна було приймати будь-яких рішень, що вказує на незаконність самого прийнятого в подальшому рішення Павлоградської міської ради. Внаслідок численних порушень положень законодавства з боку відповідачів було включено до порядку денного позачергової сесії та розглянуто питання, що стало підставою для прийняття оспорюваного у даній справі рішення.

Під час вирішення спору судом першої інстанції до участі у справі залучено у якості третіх осіб, які не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Комунальне некомерційне підприємство Павлоградська міська лікарня №1 Павлоградської міської ради , Комунальне некомерційне підприємство Павлоградська стоматологічна поліклініка Павлоградської міської ради, ОСОБА_1 .

Рішенням суду від 11 вересня 2020 року позовну заяву депутата Павлоградської міської ради Рєзнікова Олександра Борисовича задоволено.

Визнано протиправними та скасовано розпорядження Павлоградського міського голови Вершини А.О. від 15.01.2020 року № 12-р Про скликання позачергової 62 сесії міської ради VII скликання , а також рішення Павлоградської міської ради від 16.01.2020 року №2009-62/VII Про реорганізацію комунального некомерційного підприємства Павлоградська стоматологічна поліклініка Павлоградської міської ради шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства Павлоградська міська лікарня №1 Павлоградської міської ради .

Правова позиція суду першої інстанції обгрунтована висновками щодо порушення відповідачем-2 вимог ч.5 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» , Регламенту Павлоградської міської ради під час скликання та проведення позачергової шістдесят другої сесії Павлоградської міської ради VII скликання, зокрема, не забезпечення відповідачем дотримання процедури доведення до відома депутатів і населення питань, які стали предметом розгляду позачергової 62 сесії Павлоградської міської ради VII скликання, внесення пропозицій до порядку денного під час позачергової 62 сесії міської ради без дотримання процедури внесення змін до порядку денного, не забезпечення попереднього розгляду і обговорення проєкту в постійних комісіях ради, до сфери повноважень яких належать ці питання, тобто порушення гласності роботи міської ради, що не узгоджується з положенням Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» , Регламенту міської ради щодо сутності місцевої ради як органу місцевого самоврядування та покладених на неї завдань. Також суд визнав сумнівними дані про результати голосування за оскаржуване рішення з огляду на та, що згідно із протоколом позачергової 62 сесії Павлоградської міської ради VII скликання від 16.01.2020 року на засіданні сесії зареєструвались та приймали участь 24 депутати з 36 обраних, відсутні - 12 депутатів. В протоколі зазначено, що за результатами відкритого голосування за питання «Про реорганізацію комунального некомерційного підприємства «Павлоградська стоматологічна поліклініка» Павлоградської міської ради шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства «Павлоградська міська лікарня № 1» Павлоградської міської ради» : за « 23» , проти « 1» , утрималось « 1» (а.с.27 т.1). Разом з тим, згідно з результатами поіменного голосування депутатів міської ради з вказаного питання (а.с.195 т.1): за « 23» , проти « 1» , утрималось « 0» .

Таким чином суд дійшов висновку, що результати поіменного голосування за спірне рішення не відповідають даним, зафіксованим у протоколі сесії від 16.01.2020 року, що також свідчить, що оскаржуване рішення ухвалено з численними та суттєвими порушенням процедури його прийняття.

Павлоградською міською радою на рішення суду першої інстанції подано апеляційну скаргу, в якій відповідач просить рішення суду першої інстанції скасувати, як таке, що прийняте з порушенням норм матеріального і процесуального права, та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову. Зокрема, відповідач вважає, що оскаржуване рішення вимогам Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні та Регламенту Павлоградської міської ради не суперечить, висновки суду у даному питанні є помилковими і не відповідають фактичним обставинам справи. Крім того, судом не було з`ясовано, чи порушує оскаржуване рішення права та інтереси позивача. В свою чергу позивачем у позовній заяві таких доводив не наведено, що є підставою для відмови у задоволенні його позовних вимог.

В судовому засіданні за участі представників сторін та третіх осіб учасниками процесу були надані пояснення з урахуванням відповідних позицій щодо доводів апеляційної скарги.

Заслухавши пояснення учасників процесу та дослідивши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів вважає доводи апелянта такими, що не спросовують правових висновкв суду першої інстанції з огляду на наступне.

Судом першої інстанції встановлено, що 15.01.2020 року Павлоградським міським головою Вершиною А.О. прийнято розпорядження №12-р «Про скликання позачергової 62 сесії міської ради VII скликання» (а.с.9 т.1), за змістом пункту 1 якого міським головою з посиланням на п.п.8, 20 ч.4 ст. 42, ч.9, 12 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» , ч.5 ст. 20 Регламенту Павлоградської міської ради скликано позачергову шістдесят другу сесію міської ради VII скликання з проведенням пленарного засідання 16.01.2020 р. о 10:00 в залі засідань виконкому.

Згідно із протоколом від 16.01.2020 р. №62 позачергової сесії Павлоградської міської ради 16.01.2020 року відбулась позачергова шістдесят друга сесія міської ради VII скликання під головуванням міського голови ОСОБА_2 , всього обрано депутатів - 36, на початку сесії зареєструвались та приймали участь - 24 депутати, відсутні з поважних причин 12 депутатів.

На позачерговій 62 сесії Павлоградської міської ради VII скликання прийнято рішення від 16.01.2020 року №2009-62/VII «Про реорганізацію комунального некомерційного підприємства «Павлоградська стоматологічна поліклініка» Павлоградської міської ради шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства «Павлоградська міська лікарня № 1» Павлоградської міської ради» .

Згідно із рішенням від 16.01.2020 року №2009-62/VII, керуючись п. 30 ст. 26, ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» Павлоградська міська рада вирішила:

1.Реорганізувати комунальне некомерційне підприємство «Павлоградська стоматологічна поліклініка» Павлоградської міської ради (ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України: 25538568, місцезнаходження: 51400, Дніпропетровська обл., м. Павлоград, вул. Соборна, 46) шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства «Павлоградська міська лікарня № 1» Павлоградської міської ради.

2.Створити комісію з реорганізації комунального некомерційного підприємства «Павлоградська стоматологічна поліклініка»» Павлоградської міської ради шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства «Павлоградська міська лікарня № 1» Павлоградської міської ради зі складом визначеним додатком до цього рішення (додається).

3.Місцем роботи комісії з реорганізації шляхом перетворення комунального закладу «Павлоградська стоматологічна поліклініка» Павлоградської міської ради визначити приміщення за адресою: вул. Соборна, 46, м. Павлоград.

4.Встановити, що строк для заявлення кредиторами своїх вимог до комунального некомерційного підприємства «Павлоградська стоматологічна поліклініка» Павлоградської міської ради - 2 місяці з моменту опублікування відповідного повідомлення в спеціалізованому засобі масової інформації.

5.Встановити, що вимоги кредиторів приймаються у порядку, встановленому чинним законодавством України.

6.Комісії з реорганізації:

6.1.Забезпечити здійснення усіх організаційно-правових заходів, пов`язаних з припиненням юридичної особи шляхом приєднання, відповідно до вимог чинного законодавства.

6.2.Повідомити в установленому чинним законодавством України порядку працівників комунального некомерційного підприємства «Павлоградська стоматологічна поліклініка» Павлоградської міської ради про реорганізацію закладу. Забезпечити дотримання соціально-правових гарантій працівників комунального некомерційного підприємства «Павлоградська стоматологічна поліклініка» Павлоградської міської ради у порядку та на умовах визначених чинним законодавством України.

6.3.Провести інвентаризацію майна комунального некомерційного підприємства «Павлоградська стоматологічна поліклініка» Павлоградської міської ради.

6.4.Здійснити всі розрахунки за зобов`язаннями комунального некомерційного підприємства «Павлоградська стоматологічна поліклініка» Павлоградської міської ради.

6.5.Скласти передавальний акт та подати його на затвердження до Павлоградської міської ради після закінчення строку пред`явлення вимог кредиторами до комунального некомерційного підприємства «Павлоградська стоматологічна поліклініка» Павлоградської міської ради.

7.Голові комісії з реорганізації шляхом приєднання надати державному реєстратору усі документи для проведення державної реєстрації реорганізації комунального некомерційного підприємства «Павлоградська стоматологічна поліклініка» Павлоградської міської ради та комунального некомерційного підприємства «Павлоградська міська лікарня № 1» Павлоградської міської ради.

Таке рішення Павлоградської міської ради суд визнав протиправним, врахувавши численні та грубі порушення процедури його прийняття. Зокрема, суд встановив відсутність передбачених законодавством підстав для скликання позачергової 62 сесії Павлоградської міської ради VII скликання, численні порушення під час формування та оприлюднення порядку денного, включення до порядку денного питань з порушенням відповідних строків та процедури, що вплинуло на можливість позивача виконати депутатські повноваження, як депутата міської ради, а також на права та інтереси членів територіальної громади бути обізнаними щодо питань місцевого значення, які вирішувались на даному засіданні ради. Крім того, суд встановив порушення у фіксуванні результатів голосування, що в свою чергу, за висновком суду, поставило під сумнів результати голосування з питань, що роглядались на засіданні сесії.

Колегія суддів вважає вірними висновки суду першої інстанції з огляду на встановлені обставини, що свідчать про порушення з боку відповідачів принципу належного врядування, а саме, щодо законності, доступності, прозорості і підзвітності.

З огляду на положення ст. 142 Конституції України суд врахував, що матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю (ч. 1 ст. 143 Конституції України).

Відповідно до ст. 25 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Питання, що віднесені до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад, визначені у ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» .

Так, відповідно до п.30 ч.1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до виключної компетенції міської ради належить прийняття рішень про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади.

Частиною 5 ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності.

Відповідно до ч. 1, ч. 2 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради (ч.3 ст. 59 Закону).

Отже, сторонами не заперечується, що Павлоградська міська рада вправі приймати рішення щодо реорганізації Комунального некомерційного підприємства «Павлоградська стоматологічна поліклініка» Павлоградської міської ради.

В той же час, таке рішення має відповідати всім законодавчо встановленим умовам.

Частиною першою статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Частина четверта статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає, що чергові сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради.

Відповідно до ч.8 ст. 59 цього Закону сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради в межах своїх повноважень видає розпорядження.

Згідно із частиною десятою статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради (ч. 12 ст. 46 Закону).

Відповідно до ч. 13, ч. 14 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян.

Не пізніш як на другій сесії затверджується регламент роботи відповідної ради, а також положення про постійні комісії ради.

Матеріалами справи підтверджено, що 22 грудня 2015 року рішенням Павлоградської міської ради від 22.12.2015 р. №43-3/VІІ затверджено Регламент Павлоградської міської ради VІІ скликання (далі - Регламент).

Згідно зі статтею 2 розділу І Регламенту цим регламентом встановлюється порядок скликання сесій ради, підготовки і розгляду нею питань, проведення засідань, прийняття рішень ради, порядок формування та організації роботи постійних та інших комісій ради, порядок формування виконавчих органів ради, здійснення депутатської діяльності, обрання та затвердження посадових осіб та інші процедури, які випливають з повноважень ради, встановлених Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 3 розділу І Регламенту гласність роботи ради забезпечується:

1) шляхом публікації її рішень в газетах, трансляції засідань по телебаченню;

2) уможливленням громадянам спостерігати роботу ради;

3) завчасним оприлюдненням проектів рішень ради з метою їх громадського обговорення та внесення пропозицій;

4) прямою відеотрансляцією пленарних засідань ради на офіційному сайті.

Відповідно до статті 19 розділу ІІІ Регламенту міська рада проводить свою роботу сесійно. Сесія - форма роботи ради як представницького органу, яка складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Сесії скликаються міським головою згідно діючого законодавства (ч.1 ст. 20 розділу ІІІ Регламенту).

Відповідно до ст. 5 розділу ІІІ Регламенту розпорядження про скликання сесії, проект порядку денного доводиться до відома депутатів і населення не пізніше як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніше як за день до пленарного засідання із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради. Перед позачерговою сесією проводяться засідання відповідних профільних комісій та засідання голів постійних депутатських комісій, груп та фракцій.

Винятковими випадками, що можуть стати підставою для скликання позачергової сесії ради є: а) необхідність приведення у відповідність рішень ради відповідно до змін в законодавстві України; б) стихійне лихо, введення військового, надзвичайного стану, техногенна катастрофа; в) необхідність розгляду питань, що стосуються національної безпеки України; г) невідкладні кадрові питання; д) наявність іншого позачергового питання, двадцятиденне зволікання з розглядом якого може потягнути за собою невідворотні надзвичайні наслідки для мешканців м. Павлограда.

Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради. Інформація про місце і час проведення та про планований порядок денний засідань ради доводиться секретарем ради до відома кожного депутата, а також оприлюднюється через засоби масової інформації або іншим публічним способом (ст.ст. 9, 10 розділу ІІІ Регламенту).

Відповідно до ч. 1, ч. 2 ст. 26 розділу ІІІ Регламенту проект порядку денного сесії ради, не пізніше як за 23 дні до дати початку сесії ради, формує міський голова на основі: 1) затвердженого радою перспективного плану роботи ради; 2) пропозицій секретаря ради; 3) пропозицій депутатів ради; 4) пропозицій постійних та тимчасових контрольних комісій ради; 5) пропозицій, поданих громадою в порядку місцевої ініціативи; 6) пропозицій не менш як шостої частини депутатів від загального складу ради; 7) пропозицій виконавчого комітету; 8) пропозицій депутатських груп та фракцій ради.

Пропозиція щодо кожного питання, яке пропонується включити до проекту порядку денного сесії, надається секретарю ради з проектом рішення, яке пропонується прийняти за цією пропозицією, підготовленим згідно з вимогами Регламенту. Усі пропозиції, що надані пізніше 23 днів до початку пленарного засідання (для земельних питань - пізніше 18 днів ) виносяться та розглядаються на наступній сесії. За порушення вимог цього регламенту щодо термінів винесення питань та якості підготовки проектів рішень до відповідальних посадових осіб може бути застосовано захід дисциплінарного впливу за ініціативою міського голови.

Згідно з ч.4 ст. 27 розділу ІІІ Регламенту під час роботи сесії пропозиції про зміни її порядку денного можуть вноситись: 1) міським головою; 2) секретарем ради; 3) постійною комісією; 4) депутатською групою та фракцією; 5) більшістю голосів від загального складу ради.

Включенню питання до проекту порядку денного та його винесенню на розгляд пленарного засідання ради для прийняття не процедурного рішення передує попередній розгляд цього проекту у постійних комісіях ради, до сфери повноважень яких належать ці питання (ч.1 ст. 28 розділу ІІІ Регламенту).

При прийнятті невідкладних рішень на вимогу міського голови за погодженням не менше двох третин зареєстрованих на засіданні депутатів, засідання відповідної комісії з розгляду ініційованого головою питання може бути проведене під час пленарного засідання (ч.2 ст. 28 розділу ІІІ Регламенту).

Таким чином, законодавством України, що регулює спірні правовідносини, та Регламентом Павлоградської міської ради чітко визначено порядок скликання сесії міської ради, формування порядку денного та доведення його до відома депутатів і населення, внесення пропозиції про зміни порядку денного, включення питання до порядку денного та його винесення на розгляд пленарного засідання ради для прийняття не процедурного рішення, порядок прийняття невідкладних рішень на вимогу міського голови.

Судом першої інстанції було встановлено та такі обставини не спростовані належними доказами під час апеляційного перегляду, що 62 позачергова сесія Павлоградської міської ради була скликана розпорядженням від 15.01.2020 р. № 12-р Павлоградського міського голови Вершини А.О. на 16 січня 2020 року на 10:00 год. в залі засідань виконкому.

Згідно цього розпорядження міським головою були делеговані повноваження з формуваня проєкту порядку денного позачергової шістдесят другої сесії міської ради секретарю міської ради, що, як вірно вказав суд першої інстанції, не передбачено ані ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» ані ст. 26 Регламенту Павлоградської міської ради VII скликання.

З огляду на викладене, формування порядку денного сесії ради є виключною компетенцією міського голови, за що міський голова несе персональну відповідальність, оскільки є підзвітним, підконтрольним і відповідальним перед територіальною громадою, відповідальним - перед відповідною радою, та делегування цих повноважень міського голови секретарю ради Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» не передбачено, що в свою чергу спростовує доводи апелянта з приводу наявності у міського голови повноважень надавати доручення секретарю ради з питань організації роботи ради.

Також суд дійшов вірного висновку про відсутність підстав скликання позачергової 62 сесії ради, встановлених ч.5 ст. 20 розділу ІІІ Регламенту Павлоградської міської ради.

Так, як зазначалось вище, ч. 5 ст. 20 розділу ІІІ Регламенту Павлоградської міської ради VII скликання передбачено, що винятковими випадками, що можуть стати підставою для скликання позачергової сесії ради є:

а) необхідність приведення у відповідність рішень ради відповідно до змін в законодавстві України;

б) стихійне лихо, введення військового, надзвичайного стану, техногенна катастрофа;

в) необхідність розгляду питань, що стосуються національної безпеки України;

г) невідкладні кадрові питання;

д) наявність іншого позачергового питання, двадцятиденне зволікання з розглядом якого може потягнути за собою невідворотні надзвичайні наслідки для мешканців м. Павлограда.

Отже, Регламентом міської ради встановлений вичерпний перелік підстав, за наявності яких скликається позачергова сесія міської ради.

Посилання апелянта на необхідність термінового розгляду питання щодо реорганізації комунального закладу Павлоградська стоматологічна поліклініка Павлоградської міської ради з урахуванням отриманого роз`яснення щодо фінансування з 01.04.2020 лікувальних закладів Національною агенцією здоров`я, колегія суддів розцінює критично з огляду на те, що відповідна підстава не встановлена пунктами а) - г) ч. 5 ст. 20 розділу ІІІ Регламенту, а необхідність невідкладного розгляду того чи іншого питання у розумінні п.д) ч. 5 ст. 20 розділу ІІІ Регламенту має бути аргументованою, зокрема, у питанні настання невідворотних надзвичайних наслідків для мешканців міста у разі двадцятиденного зволікання з розглядом цього питання.

Проте, протокол №62 позачергової сесії Павлоградської міської ради VII скликання таких аргументів не містить, будь-яких інших належних та допустимих доказів з даного питання відповідачами суду не надано.

Відтак правомірність скликання позачергової 62 сесії Павлоградської міської ради VII скликання не доведена, що підтверджує правильність висновку суду першої інстанції з приводу того, що розпорядження Павлоградського міського голови від 15.01.2020 року №12-р «Про скликання позачергової 62 сесії міської ради VII скликання» прийняте всупереч підстав та не у спосіб, що визначені Законом та Регламентом, тобто з порушенням процедури його прийняття.

Також колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції з приводу порушення процедури оприлюднення порядку денного позачергової 62 сесії міської ради VII скликання, а саме недоведення до відома громадськості всіх питань, що фактично розглядались на сесії ради.

Так, як вірно зазначив суд першої інстанції, 15.01.2020 року на офіційному веб-сайті Павлоградської міської ради було опубліковано повідомлення про позачергову 62 сесію Павлоградської міської ради VII скликання, згідно з яким на позачергову 62 сесію виносяться наступні питання:

1.Про внесення змін до відомостей по КП «Павлоградтеплоенерго» , що містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань» .

2. Про внесення змін до відомостей по КП «Павлоградводоканал» , що містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань» .

3. Про внесення змін до відомостей по КП «Затишне місто» Павлоградської міської ради, що містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань» .

4. Про внесення змін до відомостей по КП «Павлоградтрансенерго» , що містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань» .

5.Різне.

Водночас, за змістом протоколу від 16.01.2020 р. №62 позачергової сесії Павлоградської міської ради VII скликання (а.с.22-28 т.1) під час затвердження порядку денного (а.с.23 т.1) за пропозицією міського голови затверджено проект порядку денного, який складався з 7-ми (семи) питань, в тому числі додатково були включені питання: про затвердження списку присяжних; про реорганізацію комунального некомерційного підприємства «Павлоградська стоматологічна поліклініка» Павлоградської міської ради шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства «Павлоградська міська лікарня № 1» Павлоградської міської ради» .

Таким чином, суд дійшов вірного висновку, що під час позачергової 62 сесії міської ради при вирішення питання про порядок денний сесії міським головою було запропоновано на затвердження порядок денний, який не відповідав порядку денному, опублікованому на офіційному сайті міської ради, ані щодо змісту, ані щодо кількісного складу питань.

Тобто, під час сесії до порядку денного включені питання (пункти 5 та 6), які не були заплановані на розгляд сесії згідно із повідомленням від 15.01.2020 року, що виключає обізнаність депутатів про такий порядок денний, зокрема позивача, позбавляє їх можливості підготуватись до розгляду таких питань, а відповідно, ставить під сумнів гласність роботи ради.

Водночас, в силу положень ч. 5 ст. 20 розділу ІІІ Регламенту розпорядження про скликання сесії, проект порядку денного доводиться до відома депутатів і населення не пізніше як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніше як за день до пленарного засідання із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Разом з тим, в матеріалах справи відсутні докази того, що відповідачем дотримано вимоги ч. 5 ст. 20 розділу ІІІ Регламенту щодо доведення до відома депутатів не пізніше як за день до пленарного засідання питань, які стали предметом розглядом позачергової 62 сесії Павлоградської міської ради VII скликання.

Не обґрунтовано відповідачами наявність розбіжностей між запланованими на розгляд та поставленими на голосування питаннями.

Крім того, як вірно зазначив суд, виходячи зі змісту протоколу позачергової 62 сесії Павлоградської ради VII скликання від 16.01.2020 року, в протоколі відсутні відомості щодо пропозиції міського голови внести зміни до запланованого порядку з включенням до порядку денного питання №5 (щодо затвердження списку присяжних) та №6 (щодо реорганізації стоматологічної поліклініки).

Таким чином, суд правомірно відхилив доводи відповідачів щодо наявності права, згідно ч.4 ст. 27 розділу ІІІ Регламенту, під час роботи сесії вносити пропозиції про зміни її порядку денного, в тому числі і міським головою.

Таким чином, Павлоградською міською радою VII скликання Дніпропетровської області порушено процедуру доведення до відома депутатів і населення не пізніш як за день до сесії питань, які стали предметом розгляду позачергової 62 сесії Павлоградської міської ради VII скликання, а також внесення пропозицій щодо змін до порядку денного під час позачергової 62 сесії міської ради з урахування розбіжностей між запланованими на розгляд та поставленими на голосування питаннями, що стало підставою для прийняття в тому числі і оспорюваного у даній справі рішення.

Також відповідачами не надано доказів дотримання вимог ч.1 ст. 28 розділу ІІІ Регламенту, відповідно до якої включенню питання до проекту порядку денного та його винесенню на розгляд пленарного засідання ради для прийняття не процедурного рішення передує попередній розгляд цього проекту у постійних комісіях ради, до сфери повноважень яких належать ці питання (ч.1 ст. 28 розділу ІІІ Регламенту).

Відсутні і докази вчинення дій у порядку, передбаченому ч. 2 ст. 28 Регламенту, який регулює питання попереднього розгляду невідкладних рішень.

Протокол засідання позачергової сесії Павлоградської міської ради VII скликання від 16.01.2020 р. №62 не містить вимоги міського голови за погодженням не менше 2/3 зареєстрованих на засіданні депутатів про проведення засідання відповідної постійної комісії ради з розгляду питання про реорганізацію комунального некомерційного підприємства «Павлоградська стоматологічна поліклініка» Павлоградської міської ради шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства «Павлоградська міська лікарня № 1» Павлоградської міської ради» під час пленарного засідання 16.01.2020 року.

Посилання апелянта на те, що 16.01.2020 року Відділом охорони здоров`я міської ради був підготовний проект рішення «Про реорганізацію КНП «Павлоградська стоматологічна поліклініка шляхом приєднання до КНП «Павлоградської міської лікарні №1» з пояснювальною запискою, і на початку 62 сесії міської ради була оголошена пропозиція провести обговорення і розгляд проекту під час пленарного засідання, колегією суддів відхиляється з огляду на відсутність у справі доказів обговорення і розгляду такого проекту Відділом охорони здоров`я міської ради під час пленарного засідання. Будь-яких відомостей з даного питання не містить і протокол №62 позачергової сесії Павлоградської міської ради VII скликання від 16.01.2020.

З огляду на положення статті 3 розділу І Регламенту Павлоградської міської ради VII скликання, гласність роботи ради забезпечується, в тому числі: уможливленням громадянам спостерігати роботу ради; завчасним оприлюдненням проектів рішень ради з метою їх громадського обговорення та внесення пропозицій тощо.

Не забезпечення відповідачем дотримання процедури доведення до відома депутатів і населення питань, які стали предметом розгляду позачергової 62 сесії Павлоградської міської ради VII скликання, внесення пропозицій до порядку денного під час позачергової 62 сесії міської ради без дотримання процедури внесення змін до порядку денного, не забезпечення попереднього розгляду і обговорення проекту в постійних комісіях ради, до сфери повноважень яких належать ці питання, свідчить про порушення гласності роботи міської ради, що не узгоджується з положенням Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» , Регламенту міської ради щодо сутності місцевої ради як органу місцевого самоврядування та покладених на неї завдань.

Також суд визнав сумнівними дані про результати голосування за оскаржуване рішення, оскільки відповідно до протоколу позачергової 62 сесії Павлоградської міської ради VII скликання від 16.01.2020 року на засіданні сесії зареєструвались та приймали участь 24 депутати з 36 обраних, відсутні - 12 депутатів. В протоколі зазначено, що за результатами відкритого голосування за питання «Про реорганізацію комунального некомерційного підприємства «Павлоградська стоматологічна поліклініка» Павлоградської міської ради шляхом приєднання до комунального некомерційного підприємства «Павлоградська міська лікарня № 1» Павлоградської міської ради» : за « 23» , проти « 1» , утрималось « 1» (а.с.27 т.1).

В той же час, згідно з результатами поіменного голосування депутатів міської ради з вказаного питання (а.с.195 т.1): за « 23» , проти « 1» , утрималось « 0» .

Таким чином, дані про результати поіменного голосування за спірне рішення не відповідають даним, зафіксованим у протоколі сесії від 16.01.2020 року.

Колегія суддів зазначає, що встановлені судом першої інстанції порушення при прийнятті Павлоградською міською радою оскаржуваних рішень, серед яких: недотримання процедури призначення позачергової сесії, передбаченої Регламентом міської ради; порушення вимог Регламенту щодо повідомлення депутатів про перелік питань, які передбачалось внести на розгляд позачергової сесії; порушення Регламенту в частині доведення до відома депутатів і населення не пізніш як за день до сесії рішення із зазначенням повного переліку питань, які передбачається винести на розгляд ради; порушення вимог Регламенту стосовно не забезпечення попереднього розгляду і обговорення проекту рішення в постійних комісіях ради, до сфери повноважень яких належать відповідні питання; розбіжності між висунутими для обговорення на порядок денний та поставленими на голосування питаннями; порушення процедури формування порядку денного сесії, зокрема, формування порядку денного особою поза межами її повноважень, є такими, що можна охарактеризувати як недотримання правової процедури прийняття такого рішення.

В свою чергу правова процедура є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Територіальна громада здійснює місцеве самоврядування в порядку, встановленому законом, безпосередньо або через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина третя статті 140, частина перша статті 144 Конституції України).

Статтею 2 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні встановлено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України №7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені також у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.

Верховний Суд, зокрема, у постанові від 25 липня 2019 року у справі № 826/13000/18, висловив правову позицію, що встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права, є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій.

У постанові від 26 червня 2019 року у справі № 1640/3394/18 Верховний Суд указав, що виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття. Дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило тягнуть настання дефектних наслідків.

З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанцій, що численні порушення відповідачами Регламенту Павлоградської міської ради, Закону України Про місцеве самоврядування в Україні свідчать про протиправність оскаржуваних в даній справі рішень.

Такі порушення також свідчать про унеможливлення для позивача здійснити гарантовані Законом України Про статус депутатів місцевих рад повноваження щодо здійснення належного представництва інтересів територіальної громади, а відповідно колегія суддів визнає неспроможними доводи апелянта стосовно відсутності у позивача права на звернення до суду з даним позовом, а також стосовно порушення судом першої інстанції норм процесуального права через не дослідження питання про порушення оскаржуваними рішеннями прав та інтересів безпосередньо позивача.

З урахуванням приведеного, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному дослідженні в судовому засідання усіх обставин справи в їх сукупності. Доводи апелянта не спростовують законність та обґрунтованість висновків суду.

Статтею 316 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 315, 316, 321, 322, 327, 329 КАС України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Павлоградської міської ради - залишити без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11.09.2020 р. в адміністративній справі №160/2191/20 - залишити без змін.

Постанова Третього апеляційного адміністративного суду набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена протягом тридцяти днів до Верховного Суду, відповідно до ст.ст. 328 - 329 КАС України.

Головуючий - суддя С.В. Чабаненко

суддя С.Ю. Чумак

суддя І.В. Юрко