Постанова

від 12.05.2021 по справі 420/3863/20

П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 травня 2021 р.м.ОдесаСправа № 420/3863/20 Головуючий в 1 інстанції: Тарасишина О.М.

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду

у складі: головуючої судді - Шевчук О.А.,

суддів: Бойка А.В., Федусика А.Г.,

при секретарі Жигайлової О.Е.,

за участю апелянтів - Бабіна Б.В., Сейдаметова Р.Р.,

представника апелянта Міжнародної громадської організації Фонд досліджень та підтримки корінних народів Криму - Гладенка О.М.,

представника відповідача - Чехуна Р.Р.

розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 , Української незалежної морської профспілки, ОСОБА_2 , Міжнародної громадської організації Фонд досліджень та підтримки корінних народів Криму на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 вересня 2020 року, ухвалене у відкритому судовому засіданні в м. Одесі, по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим про визнання протиправними дій та бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИЛА:

У травні 2020 року позивач звернувся до суду з позовною заявою до відповідача, у якій позивач просить суд: визнати протиправними дії та бездіяльність Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим з невиконання та неналежного виконання вимог Розпорядження Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим від 20 червня 2018 року № 17 Про затвердження Плану невідкладних заходів з протидії російської агресії з тимчасово окупованої території України в Криму, захисту інтересів держави, громадян України та українських юридичних осіб в Криму на 2018-2019 роки та його спрямування та Плану невідкладних заходів з протидії російської агресії з тимчасово окупованої території України в Криму, захисту інтересів держави, громадян України та українських юридичних осіб в Криму на 2018-2019 роки, затвердженого цим Розпорядженням, зобов`язати Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим вжити заходів з належного виконання цього Розпорядження в межах компетенції згідно чинного законодавства України; стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим моральну шкоду, заподіяну ОСОБА_1 через незаконні дії та бездіяльність суб`єктів владних повноважень, а саме Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим, у розмірі 17000 грн.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що у період з 17.08.2017 року по 02.12.2018 року позивач перебував на посаді Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим та виконував покладені на нього обов`язки щодо організації з протидії російської агресії на тимчасово окупованій території України в Криму, в тому числі виконувались завдання в частині формування дорадчих та експертних суб`єктів у складі Представництва, забезпечення їх роботи. Після звільнення із зазначеної посади діяльність Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим щодо виконання, зокрема, Розпорядження № 17 та затвердженого ним Плану невідкладних заходів з протидії російської агресії з тимчасово окупованої території України в Криму, захисту інтересів держави, громадян України та українських юридичних осіб в Криму на 2018-2019 роки, свідчить про неналежне дотримання покладених на суб`єкт владних повноважень позитивних зобов`язань. В порушення ст. 19 Конституції України, Закону України Про Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим , а також затверджених Постійним Представником актів на виконання Закону відповідачем не вчиняються дії на належне виконання владних повноважень. Порушення прав особисто позивача в даному розрізі полягають у тому, що останній є внутрішньо переміщеною особою з Автономної Республіки Крим, а невиконання та неналежне виконання повноважень щодо реінтеграції тимчасово окупованих територій України в Криму запобігають реалізації прав позивача. Надаючи оцінку правовідносинам, що склались, та на підтвердження власної правової позиції позивачем вказано наступне: по-перше, про неефективність дій Представництва та невиконання затвердженого Розпорядженням № 17 Плану невідкладених заходів свідчить повна зміна складу Експертної ради та зміна порядку його добору, що призвело до зупинення роботи такої та невиконання покладених функцій; по-друге, виконання визначених у Плані невідкладних заходів завдання, реалізація яких покладена на Робочу групу, утворену Розпорядженням Представника № 8 від 19.03.2018 року, стало неможливою в силу ліквідації такої шляхом скасування Розпорядження № 8; по-третє, ключовим документом для реалізації діяльності Представництва, зокрема на 2018-2019 роки, був План, затверджений Розпорядженням № 17. При цьому, відповідно до ст. 13 Закону № 1524 План, як складова Розпорядження, є нормативним актом (складовою нормативного акту), обов`язковим для виконання усіма працівниками Представництва, включаючи Представника та його заступників. Натомість, виконання Плану не було забезпечено належним чином, що свідчить про протиправність бездіяльності відповідача та його дій, направлених на невиконання затвердженого Плану невідкладних заходів; по-четверте, зі змісту плану роботи представництва на 2019 рік вбачається, що до нього були включені менше половини із завдань, визначених у Плані невідкладених заходів, затвердженому Розпорядженням № 17, а з інших завдань не було враховано переважну кількість цих завдань; по-п`яте, у звіті Представництва про результати роботи за 2019 рік не вказано про стан виконання жодного заходу Плану, про причини неповного виконання чи невиконання заходів, зміст річного звіту свідчить про те, що з переважної більшості завдань та заходів Плану діяльність Представництва не здійснювалась узагалі. Таким чином, на переконання позивача, діяльність Представництва у 2019 році по суті та у 2020 році в частині звітування за діяльність у 2019 році не направлені на реалізацію владних повноважень та виконання затвердженого Плану невідкладних заходів, а тому у діях відповідача вбачаються ознаки протиправності.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 03 вересня 2020 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з таким рішенням, позивач надав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неповне з`ясування судом першої інстанції обставин справи, порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та винести нове судове рішення, яким задовольнити вимоги у повному обсязі. Доводами апеляційної скарги зазначено, що невиконання Представництвом Розпорядження № 17 та Плану грубо порушує права внутрішньо переміщених осіб з Криму. Проте, вказані доводи позивача помилково не були враховані судом першої інстанції та останнім безпідставно не залучено до участі у справі третіх осіб (внутрішньо переміщених осіб), якими подавались відповідні заяви. Також, позивач вказує, що ключовою тезою рішення суду першої інстанції є доводи стосовно відсутності обов`язків Представництва виконувати розпорядження Представника та нібито щодо відсутності відповідальності Представництва за виконання розпоряджень Представника, яка є цілком хибною та ґрунтується на невірному тлумаченні ст. 3 та ст. 13 Закону № 1524. Крім того, позивач посилається на те, що Розпорядження № 17 та План поширюються на колишнього Представника та на внутрішньо переміщених осіб з Автономної Республіки Крим. Окрім цього, позивач вказує на те, що відповідач жодних доказів виконання Плану та Розпорядження не надав, а суд таких доказів не витребовував. Позивач зазначає, що наведені ним в апеляційній скарзі доводи свідчать про неправомірність та необґрунтованість тез рішення, яким відмовлено у задоволенні позовних вимог, про невірне тлумачення судом законодавства, про незастосування судом закону, що підлягає застосуванню, а також про неправомірність та необґрунтованість тез ухвал суду, якими відмовлено у залученні до участі у справі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача.

Українська незалежна морська профспілка подала заяву про приєднання до апеляційної скарги ОСОБА_1 , підтримавши її вимоги.

Також, не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , як особи, які не брали участь у справі, надали апеляційні скарги, посилаючись на те, що дана справа з питань зобов`язання судом Представництва вжити заходів з належного виконання Розпорядження № 17 та Плану в межах компетенції згідно чинного законодавства впливає на їх права, свободи та інтереси, як внутрішньо переміщених осіб та осіб, які зазнали утисків від окупаційної влади РФ в АРК. Доводи апеляційних скарг засновані на аналогічних доводах щодо неповного з`ясування судом першої інстанції обставин справи, порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, як апеляційна скарга позивача у справі.

Окрім цього, не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, Міжнародна громадська організація Фонд досліджень та підтримки корінних народів Криму , яка не є учасником справи, надала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неповне з`ясування судом першої інстанції обставин справи, порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та винести нове судове рішення, яким задовольнити вимоги ОСОБА_1 у повному обсязі. Доводами апеляційної скарги зазначено, що неправомірна бездіяльність Представництва з невиконання та неналежного виконання вимог Розпорядження № 17 та Плану грубо порушила права Організації здійснювати власну статутну діяльність в Криму, порушує права внутрішньо переміщеної Організації на сприяння держави України в отриманні відшкодування матеріальної та моральної шкоди від Російської Федерації.

У відзивах на апеляційні скарги ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_2 , Міжнародної громадської організації Фонд досліджень та підтримки корінних народів Криму представник відповідача зазначає, що правова природа Розпорядження № 17 та затвердженого ним Плану невідкладних заходів свідчить про відсутність у нього ознак нормативно-правового акту, адже він не встановлює, змінює чи скасовує норми права, не носить загальний характер та застосовується одноразово, та породжує права і обов`язки тільки у того суб`єкта (чи визначеного ними певного кола суб`єктів), якому воно адресовано. Відповідач зазначає, що з ухваленням та виконанням Розпорядження № 17 і затвердженого ним Плану не виникли, не змінювались, не скасовувались для ОСОБА_1 та інших апелянтів права та обов`язки, ці акти не впливали та не могли вплинути на реалізацію ОСОБА_1 та іншими апелянтами власних прав та свобод.

30 березня 2021 року ОСОБА_3 надано заяву про відмову від апеляційної скарги у повному обсязі на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 вересня 2020 року у справі № 420/3863/20, з підстав зміни світогляду.

Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, обговоривши доводи апеляційних скарг, колегія суддів приходить до наступних висновків.

Судом першої інстанції встановлено, що позивач ОСОБА_1 у період з 17.08.2017 року (Указ Президента України № 220/2017 від 17.08.2017 року) по 02.12.2018 року (Указ Президента України № 405/2018 від 02.12.2018 року) перебував на посаді Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим.

Під час його перебування на посаді за його керівництвом здійснювалась реалізація владних управлінських функцій, а саме:

1. Розпорядженням Представника № 32 від 05.12.2017 року було затверджено Положення про Експертну Раду при Представництві Президента України в Автономній Республіці Крим (Т.1 а.с.21-28);

2. Розпорядженням Представника № 8 від 19.03.2018 року було утворено Робочу групу високого рівня з періодичного опрацювання актуальних питань реінтеграції та деокупації Криму, протидії російській агресії на півострові, надання відповідних пропозицій Президентові України (Т.1 а.с.29-30);

3. Розпорядженням Представника № 17 від 20.08.2018 року було затверджено План невідкладних заходів з протидії російської агресії з тимчасово окупованої території України в Криму, захисту інтересів держави, громадян України та українських юридичних осіб в Криму на 2018-2019 роки (Т.1 а.с.32-67).

Після звільнення з посади Постійним Представником було призначено ОСОБА_4 згідно Указу Президента України №454/2019 від 25.06.2018 року.

Розпорядженням Представника № 8 від 27.08.2019 року було внесено зміни до Розпорядження № 32 від 05.12.2017 року в частині осіб, які можуть входити до складу Експертної ради (Т.1 а.с.77).

Розпорядженням Представника № 9 від 27.08.2019 року було сформовано новий склад Експертної Ради, а Розпорядженням №18 від 14.11.2019 року його було доповнено (Т.1 а.с.78-80).

Розпорядженням Представника № 25 від 28.12.2019 року було скасовано Розпорядження Представника № 8 від 19.03.2018 року щодо створення Робочої групи високого рівня з періодичного опрацювання актуальних питань реінтеграції та деокупації Криму, протидії російській агресії на півострові, надання відповідних пропозицій Президентові України.

Неналежна реалізація покладених на Представництво повноважень в даному контексті, результати її роботи та порядок виконання позитивних зобов`язань, на переконання позивача, є протиправними.

Позивач вказує, що Розпорядження Представника № 17 від 20.08.2018 року на момент звернення до суду із позовом є діючим, однак на його виконання не здійснено жодних дій, а реалізовані повноваження свідчать про свідоме бажання не виконувати План невідкладних заходів з протидії російської агресії з тимчасово окупованої території України в Криму, захисту інтересів держави, громадян України та українських юридичних осіб в Криму на 2018-2019 роки, у зв`язку із чим, позивач і звернувся до Одеського окружного адміністративного суду із даним позовом.

Приймаючи рішення про відмову у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що утворення тимчасових комісій, груп, експертних рад, так само як і зміна їх структури, порядку роботи або ліквідація перебуває в межах повноважень Постійного Представника як службової особи, а не Представництва як юридичної особи суб`єкта владних повноважень.

В той же час, суд першої інстанції зазначив, що позивач жодним чином не оцінює діяльність, проведену Постійним Представником як посадовою особою, яка наділена повноваженнями у вказаній частині, а безпідставно визначає це обов`язком Представництва.

Суд першої інстанції вказав, що юридична особа та її посадова особа є різними суб`єктами владних повноважень із індивідуально визначеним колом посадових обов`язків та повноважень, а тому, у такому випадку оцінка вчинення дій керівника органу не може ототожнюватись із вчиненням дій самого органу.

Також, суд першої інстанції критично оцінив посилання позивача щодо того, що після реорганізації Експертної ради у її складі не залишилось жодного члена, що перебував у складі ради до реорганізації. Суд першої інстанції дійшов висновку, що такі дії не можуть вважатись протиправними, оскільки чинним законодавством не визначено чіткого порядку добору кандидатів, їх спеціалізації, кваліфікації тощо встановлення таких критеріїв перебуває у виключній компетенції Постійного Представника. Суд першої інстанції зазначив, що навіть у випадку відсутності чіткого покрокового регламентування діяльності Постійного Представника у його роботі з тимчасовими комісіями, групами, експертними радами, його дії як дії суб`єкта владних повноважень повинні відповідати критеріям обґрунтованості, послідовності, своєчасності тощо. Втім, суд першої інстанції вказав, що позивач виключно посилається на факт зміни складу Експертної ради, не визначаючи при цьому, чому такі дії не слугують досягненню мети, визначеної ст. 1 Закону № 1524.

Крім того, відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що у даній справі реалізація Розпорядження № 17 прямої дії на позивача не має, оскільки стосовно позивача не приймаються індивідуальні рішення та не вчиняються дії.

Суд першої інстанції дійшов висновку, що за умови, коли вчинення дій на виконання повноважень має загальнонаціональний характер, встановити те, що суб`єкт владних повноважень у даному випадку Представництво мав би вчинити стосовно конкретної особи позивача неможливо.

У такому випадку суд перевіряє дії органу на відповідність чітко встановленим критеріям, відповідність дій Конституції України та Законам України, невідповідність дій меті, з якою утворено суб`єкт владних повноважень, невиконання обов`язкових для суб`єкта владних повноважень розпорядчих актів в порядку підпорядкованості, недопустимість порушення вчиненими діями прав людини та громадянина тощо.

В свою чергу, за перевіркою на відповідність вказаним критеріям дій, вчинених Представництвом у спірних правовідносинах, судом першої інстанції встановлено їх відповідність як визначених вище критеріям, так і критеріям, встановленим ст. 2 КАС України.

При дослідженні матеріалів справи судом першої інстанції встановлено, що прийняття Розпорядження № 17 не ініційовано Президентом України, а є формою реалізації позивачем ст. 12 Закону № 1524 у періоди, коли останній обіймав посаду Постійного Представника.

Суд першої інстанції при цьому звернув увагу на посилання позивача щодо обов`язковості Розпорядження № 17 не лише для працівників Представництва, а й на Представництво як на юридичну особу, адже згідно ст. 3 Закону № 1524 у своїй діяльності Представництво керується Конституцією України, цим та іншими законами України, указами і розпорядженнями Президента України та актами Кабінету Міністрів України. Суд першої інстанції зазначив, що серед вказаного переліку не визначено розпоряджень Постійного Представника як актів, якими Представництво керується. Більше того, вказана норма кореспондується зі ст. 13 Закону № 1524, згідно якої Постійний Представник у межах своїх повноважень видає розпорядження, які є обов`язковими для виконання працівниками Представництва, тобто, обсяг осіб, які зобов`язані виконувати Розпорядження № 17, є чітко визначеним, і відповідач до нього не включений. Суд першої інстанції дійшов висновку, що за юридичною природою План спрямовує дії працівників Представництва, натомість, завдання та мета органу визначені ст. 1 Закону № 1524 і не можуть бути змінені рішенням керівника органу.

Також суд першої інстанції зауважив, що бездіяльність певна форма поведінки особи, яка полягає у невиконанні нею дій, які вона повинна була і могла вчинити відповідно до покладених на неї посадових обов`язків і згідно з законодавством України.

Водночас, застосовуючи до спірних правовідносин вказані критерії, судом першої інстанції не встановлено ознак протиправної бездіяльності Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим. Суд першої інстанції вказав, що позивачем не надано доказів того, що Розпорядження № 17 дійсно не виконується. Як встановлено судом першої інстанції вище, його виконання чинним законодавством в обов`язок відповідача і не ставиться.

Окрім цього, суд першої інстанції врахував, що представник відповідача у відзиві на позовну заяву вказав, що на виконання завдань Представництва 05.07.2019 року було затверджено План роботи представництва Президента України в Автономній Республіці Крим на 2019 рік, а чинним законодавством не передбачено, і суд першої інстанції з цим погодився, необхідності врахування Плану невідкладних заходів при складанні Плану роботи.

Суд першої інстанції також звернув увагу на доводи позивача, що у період 02.12.2018 року по 25.06.2019 року посада Постійного Представника була не зайнята, що унеможливило ефективну роботу Представництва та зазначив, що згідно ст. 9 Закону № 1524 Постійний Представник призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України, тобто, в цій частині Представництво об`єктивно не могло вчинити жодних дій, оскільки відповідні повноваження належать Президенту України.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов висновку, що дії, які позивач вважає протиправними, вчинені Представництвом у відповідності до норм Конституції України та Закону № 1524, а бездіяльність не є протиправною, оскільки законодавчо не встановлено обов`язків, які позивач звертає до Представництва.

Беручи до уваги те, що предметом спору є визнання протиправними дій та бездіяльності Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим з невиконання та неналежного виконання вимог Розпорядження Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим від 20 червня 2018 року № 17, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність обов`язку Представництва неухильно дотримуватись плану та виконувати його, а тому, позовні вимоги в цій частині задоволенню не підлягають. Суд першої інстанції зазначив, що позивачем надано невірну оцінку юридичної сили Розпорядження № 17 та затвердженого ним Плану невідкладних дій у його відношенні до суб`єкта владних повноважень Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим.

При вирішенні справи, суд першої інстанції виходив з того, що зобов`язання Представництво вчинити певні дії нерозривно пов`язано із визнанням дії та бездіяльності протиправною. Оскільки суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність законодавчих підстав вважати, що Представництво вчинило протиправні дії або допустило протиправну бездіяльність, то і підстави для зобов`язання вчинити певні дії у суду відсутні.

З цих же підстав суд першої інстанції відмовив позивачу у стягненні моральної шкоди.

Колегія суддів частково погоджується з такими висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Згідно ч. 2 ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Статтею 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011, зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 6 Кодексу адміністративного судочинства України.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України, в рішенні від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004, дав визначення поняттю охоронюваний законом інтерес , який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв`язку з поняттям право (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Звідси, поняття охоронюваний законом інтерес у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям право має один і той же зміст.

Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення саме суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо певних обставин абстрактно, лише тому, що заявники вважають, що начебто певні обставини впливають на їх правове становище.

Таким чином, у контексті наведених приписів до адміністративного суду вправі звернутися кожна особа, яка вважає, що її право чи охоронюваний законом інтерес порушено чи оспорюється, позаяк підставою для звернення особи до суду з позовом є її суб`єктивне уявлення, особисте переконання в порушенні прав чи свобод, проте обов`язковою умовою здійснення такого захисту судом є об`єктивна наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду.

Право на захист є самостійним суб`єктивним правом, яке з`являється у власника прав лише в момент їх порушення або оспорювання та реалізується в межах охоронюваних правовідносин, які при цьому виникли.

При цьому, обґрунтованість вимог позивача має ґрунтуватися на наявності спірних правовідносин, які виникли безпосередньо між позивачем та контролюючим органом, протиправні дії якого, на суб`єктивну думку позивача, порушили його право. Факт порушення права позивача та, як наслідок, наявність спірних правовідносин потребують доведення та встановлення в ході судового розгляду справи.

З наведеного слідує необхідність з`ясування судом обставин, що свідчать про порушення інтересу. Позивач повинен довести, що він має законний інтерес і є потерпілим від порушення цього інтересу з боку суб`єкта владних повноважень.

При з`ясуванні статусу позивача як потерпілого , суд керується практикою, напрацьованою Європейським судом з прав людини. Поняття потерпілий має автономне значення (не залежить від національного законодавства) і має значення лише для цілей застосування Конвенції. Водночас, підходи ЄСПЛ мають важливе методологічне значення для розвитку практики національних судів.

Відповідно до статті 35 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод суд оголошує неприйнятною будь-яку індивідуальну заяву, подану згідно зі статтею 34, якщо він вважає: a) що ця заява несумісна з положеннями Конвенції або протоколів до неї, явно необґрунтована або є зловживанням правом на подання заяви; або b) що заявник не зазнав суттєвої шкоди, якщо тільки повага до прав людини, гарантованих Конвенцією і протоколами до неї, не вимагає розгляду заяви по суті, а також за умови, що на цій підставі не може бути відхилена жодна справа, яку національний суд не розглянув належним чином.

Отже, право особи на звернення до ЄСПЛ пов`язане з наявністю у неї статусу жертви (потерпілого). Слово жертва в контексті статті 34 Конвенції означає особу або осіб, яких прямо або опосередковано торкнулося стверджуване порушення. Отже, стаття 34 стосується не тільки безпосередньої жертви або жертви стверджуваного порушення, але також непрямих жертв, яким порушення заподіяло б шкоду або які б мали дійсну і особисту зацікавленість в тому, щоб воно припинилося (Валліанатос та інші проти Греції [ВП], №№ 29381/09 та 32684/09, п. 47, від 7 листопада 2011).

Щоб мати можливість подати скаргу відповідно до статті 34, заявник повинен бути здатним довести, що оскаржуваний захід зачіпає його безпосередньо (Тенасє проти Молдови [ВП], № 7/08, п. 104, від 27 квітня 2010, Берден проти Сполученого Королівства [ВП], №. 13378/05, п. 33, від 29 квітня 2008).

Суд також визнав, що заявник може вимагати статус жертви порушення Конвенції, якщо він чи вона знаходяться під дією (охоплені) законодавства, яке дозволяє вживати таємні заходи спостереження, а також, якщо відсутні засоби правового захисту (Роман Захаров проти Росії [ВП], № 47143/06, пп. 173-178, від 4 грудня 2015). Проте для того, щоб мати можливість претендувати на статус жертви в такій ситуації, заявник повинен надати обґрунтовані і переконливі докази вірогідності того, що порушення, що впливає на нього або неї особисто, буде мати місце; одних підозр або припущень недостатньо (Сенатор Лайнс GmbH проти Австрії, Бельгії, Данії, Фінляндії, Франції, Греції, Ірландії, Італії, Люксембургу, Нідерландів, Португалії, Іспанії, Швеції та Великої Британії [ВП] (ухв.), №56672/00, від 10 березня 2004).

Суд також підкреслює, що Конвенція не передбачає подання actio popularis з метою тлумачення прав, які вона містить, або дозволу фізичним особам оскаржити положення внутрішньодержавного права тільки тому, що вони вважають, не перебуваючи під прямим впливом такого положення, що воно може суперечити Конвенції (Аксу проти Туреччини [ВП], №№ 4149/04 та 41029/04, п. 50, від 15 грудня 2012, Берден проти Сполученого Королівства [ВП], №. 13378/05, п. 33, від 29 квітня 2008).

З наведеного випливають такі ознаки потерпілого від порушення законного інтересу:а) безпосередньо йому належить законний інтерес, на захист якого подано позов; б) має місце безпосередній негативний вплив порушення на позивача або обґрунтована ймовірність негативного впливу на позивача у майбутньому. Зокрема, якщо позивач змушений змінити свою поведінку або існує ризик бути притягнутим до відповідальності; в) негативний вплив є суттєвим (зокрема, позивачеві завдано шкоду); г) існує причинно-наслідковий взаємозв`язок між законним інтересом, оскаржуваним актом та стверджуваним порушенням.

Крім того, колегія суддів зазначає, що згідно ч. 2 ст. 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Конституційний Суд України в своєму рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13)

При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

У будь-якому разі обраний позивачем спосіб захисту має бути спрямований на відновлення його порушених прав, і у випадку задоволення судом його вимог, прийняте судом рішення повинно мати наслідком відновлення тих прав, за захистом яких позивач і звернувся до суду.

За правилами ч.ч. 1, 2 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

В контексті наведених правових норм, колегія суддів зазначає, що в заявленому позові ОСОБА_1 не оскаржує будь-якої відмови Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим, яка прийнята за наслідками розгляду його звернення, а також, позивач не вказує на те, що його звернення не розглянуто відповідачем.

У заявленому позові позивач просить визнати протиправними дії та бездіяльність Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим з невиконання та неналежного виконання вимог Розпорядження Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим від 20 червня 2018 року № 17 Про затвердження Плану невідкладних заходів з протидії російської агресії з тимчасово окупованої території України в Криму, захисту інтересів держави, громадян України та українських юридичних осіб в Криму на 2018-2019 роки та його спрямування та Плану невідкладних заходів з протидії російської агресії з тимчасово окупованої території України в Криму, захисту інтересів держави, громадян України та українських юридичних осіб в Криму на 2018-2019 роки, затвердженого цим Розпорядженням, зобов`язати Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим вжити заходів з належного виконання цього Розпорядження в межах компетенції згідно чинного законодавства України.

Однак, позивачем не визначено, в чому конкретно виразились дії та бездіяльність відповідача, що призвело до порушення саме його прав, у зв`язку з невиконання/неналежного виконання Розпорядження № 17 і затвердженого Плану, які, відповідно суд має визнати протиправними.

Також, позивачем не визначено, які саме дії суд має зобов`язати відповідача вчинити щодо виконання вказаного Розпорядження № 17 і затвердженого Плану станом на момент подання заявленого позову у 2020 році, чим це передбачено.

Фактично прохальна частина заявленого позивачем позову носить абстрактний характер, без визначення в чому конкретно виразилась протиправна поведінка (бездіяльність) відповідача, що ним оскаржується.

Крім того, заявлений позов не містить жодного обґрунтування негативного впливу оскаржуваних дій/бездіяльності на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси саме позивача.

При цьому, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що у даній справі реалізація Розпорядження № 17 та затвердженого Плану прямої дії на позивача не має, оскільки стосовно ОСОБА_1 не приймаються індивідуальні рішення та не вчиняються дії.

В свою чергу, позивач не визначив, з яким конкретним матеріальним або нематеріальним благом пов`язаний його інтерес та що цей інтерес належить саме позивачу. Позивач не обґрунтував свій особистий, безпосередній, індивідуальний інтерес, а покликається на порушення інтересів внутрішньо переміщених осіб з Криму (позивач вказує, що є внутрішньо переміщеною особою).

Водночас, безпосередньо позивач не є потерпілим від оскаржуваних дій та бездіяльності, оскільки вони не спричинили суттєвого негативного впливу саме на позивача і він не зазнав жодної реальної шкоди.

Це свідчить про відсутність предмету захисту у суді, адже позивачем не визначено права, свободи чи інтересу, які мають бути захищені (поновлені) у судовому порядку, що фактично вказує на безпредметність заявленого позову.

Колегія суддів наголошує, що зазначені обставини не свідчать про очевидну відсутність у позивача матеріально-правової заінтересованості і були встановлені лише під час судового розгляду справи.

Разом з цим, встановлення відсутності матеріально-правової заінтересованості позивача є самостійною і достатньою підставою для відмови у задоволенні позову.

Також, колегія суддів вказує, що, як в позовній заяві, так і в поданій апеляційній скарзі, позивачем не визначено, яким чином при задоволенні заявленої ним редакції позовної заяви будуть відновлені його права (не вказано, які саме права підлягають відновленню).

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку, що у будь-якому разі обраний позивачем спосіб захисту не спрямований на відновлення порушених прав.

Проте, встановивши відсутність матеріально-правової заінтересованості в оскарженні дій/бездіяльності, суд першої інстанції проаналізував доводи позивача, що стосуються правомірності таких дій/бездіяльності і дійшов висновку, що вони не є незаконними.

З цього приводу, колегія суддів звертає увагу, що з`ясування матеріально-правової заінтересованості позивача передує розгляду питання щодо правомірності дій/бездіяльності, котре оскаржується. При цьому, відсутність матеріально-правової заінтересованості позивача є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності оскаржених дій/бездіяльності.

Відтак, висновки суду щодо правомірності оскаржених дій/бездіяльності не мають самостійного правового значення.

Колегія суддів не приймає до уваги посилання апелянта в апеляційній скарзі на те, що судом першої інстанції не розглянуто питання виконання, невиконання чи неналежного виконання Плану, оскільки за відсутності фактів порушення прав позивача неналежна, на погляд апелянта, бездіяльність відповідача може бути наслідком службової відповідальності за неналежне виконання службових обов`язків.

При цьому доказів того, що неналежно виконуючи План Розпорядження, відповідач порушив особисті права ОСОБА_1 останнім не надано.

При цьому, колегія суддів погоджується з доводами апеляційної скарги позивача щодо помилковості висновків суду першої інстанції про відсутність обов`язку Представництва дотримуватись та виконувати Розпорядження Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим від 20 червня 2018 року № 17 і затвердженого Плану, оскільки такі висновки суперечать суті наведеного Розпорядження.

Так ч. 2 ст. 6 Закону України Про Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим передбачено, що Представництво виконує й інші повноваження відповідно до законодавства України а також доручення президента. А ст.13 цього ж закону визначено, що постійний Представник у межах своїх повноважень видає розпорядження, які є обов`язковими для виконання працівниками Представництва.

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку про виключення з рішення суду вищезазначених мотивів суду першої інстанції, оскільки прийняте розпорядження ніким не скасовано, є діючим а тому є обов`язковими для виконання працівниками Представництва.

Крім цього, помилковим є висновок суду першої інстанції про те, що прийняття розпорядження № 17 не ініційовано Президентом України а є формою реалізації позивачем ст.12 Закону України Про Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим , коли останні обіймав посаду, оскільки повноваження Представника щодо прийняття розпоряджень визначено ст.13 вищезазначеного закону.

Враховуючи викладені обставини та з огляду на наведені положення законодавства, оскільки судом першої інстанції вірно вирішено заявлений позов по суті його вимог, а зміна мотивувальної частини рішення не призводить до іншого вирішення справи, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга позивача підлягає частковому задоволенню, рішення суду першої інстанції зміні із виключенням мотивів, з яких виходив суд першої інстанції, та визначенням мотивів за цією постановою, які викладені у рішенні суду апеляційної інстанції.

Що стосується апеляційних скарг Української незалежної морської профспілки, ОСОБА_2 , Міжнародної громадської організації Фонд досліджень та підтримки корінних народів Криму , колегія суддів зазначає наступне.

В даному випадку відкрито апеляційне провадження за апеляційними скаргами Української незалежної морської профспілки, ОСОБА_2 , Міжнародної громадської організації Фонд досліджень та підтримки корінних народів Криму , як осіб, що не брали участі у справі, та які подані останніми з підстав вирішення судом питання про їх права, свободи, інтереси та (або) обов`язки.

Згідно ч. 1 ст. 293 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції повністю або частково, крім випадків, встановлених цим Кодексом.

Отже, вказана стаття визначає коло осіб, які наділені процесуальним правом на апеляційне оскарження судового рішення, які поділяються на дві групи - учасники справи, а також особи, які участі у справі не брали, але судове рішення стосується їх прав, інтересів та (або) обов`язків.

При цьому, на відміну від оскарження судового рішення учасником справи, не залучена до участі у справі особа повинна довести наявність у неї правового зв`язку зі сторонами спору або безпосередньо судовим рішенням через обґрунтування наявності трьох критеріїв: вирішення судом питання про її (1) право, (2) інтерес, (3) обов`язок і такий зв`язок має бути очевидним та безумовним, а не ймовірним.

Слід враховувати, що судове рішення, оскаржуване особою, яка не була стороною у справі, повинно безпосередньо стосуватися прав та обов`язків цієї особи, тобто судом має бути розглянуто й вирішено спір про право у правовідносинах, учасником яких на момент розгляду справи та прийняття рішення судом першої інстанції є скаржник, або міститься судження про права та обов`язки цієї особи у відповідних правовідносинах.

Рішення є таким, що прийнято про права та обов`язки особи, яка не була залучена до участі у справі, якщо в мотивувальній частині цього рішення містяться висновки суду про права та обов`язки цієї особи, або у резолютивній частині рішення суд прямо вказав по права та обов`язки таких осіб. В такому випадку рішення порушує не лише матеріальні права осіб, не залучених до участі у справі, а й їх процесуальні права, що витікають із сформульованого в пункті 1 статті 6 Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод положення про право кожного на справедливий судовий розгляд при визначенні його цивільних прав і обов`язків.

Водночас, будь-який інший правовий зв`язок між скаржником і сторонами спору не може братися до уваги.

У даній справі судом першої інстанції відмовлено у задоволенні позову ОСОБА_1 до Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим про визнання протиправними дій та бездіяльності Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим з невиконання та неналежного виконання вимог Розпорядження Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим від 20 червня 2018 року № 17 Про затвердження Плану невідкладних заходів з протидії російської агресії з тимчасово окупованої території України в Криму, захисту інтересів держави, громадян України та українських юридичних осіб в Криму на 2018-2019 роки та його спрямування та Плану невідкладних заходів з протидії російської агресії з тимчасово окупованої території України в Криму, захисту інтересів держави, громадян України та українських юридичних осіб в Криму на 2018-2019 роки, затвердженого цим Розпорядженням, зобов`язання Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим вжити заходів з належного виконання цього Розпорядження в межах компетенції згідно чинного законодавства України, стягнення за рахунок бюджетних асигнувань Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим моральну шкоду, заподіяну ОСОБА_1 через незаконні дії та бездіяльність суб`єктів владних повноважень, а саме Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим, у розмірі 17000 грн.

При цьому, рішення суду першої інстанції, в тому числі, з урахуванням змін внесених судом апеляційної інстанції, не містить висновків про права та обов`язки Української незалежної морської профспілки, ОСОБА_2 , Міжнародної громадської організації Фонд досліджень та підтримки корінних народів Криму і у резолютивній частині рішення суд прямо не вказав про права та обов`язки таких осіб.

Відповідно до п.3 ч. 1 ст.. 305 КАС України суд апеляційної інстанції закриває апеляційне провадження, якщо після відкриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою, поданою особою з підстав вирішення судом питання про її права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, встановлено, що судовим рішенням питання про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки такої особи не вирішувалося.

Таким чином, оскільки судовим рішенням у даній справі питання про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки Української незалежної морської профспілки, ОСОБА_2 , Міжнародної громадської організації Фонд досліджень та підтримки корінних народів Криму не вирішувалося, колегія суддів приходить до висновку про закриття апеляційного провадження за цими апеляційними скаргами.

Відповідно до статті 303 ч. 5 КАС України до закінчення апеляційного провадження особа, яка подала апеляційну скаргу, має право відмовитися від неї повністю або частково, а інша сторона має право визнати апеляційну скаргу обґрунтованою в повному обсязі чи в певній частині. Питання про прийняття відмови від апеляційної скарги і закриття у зв`язку з цим апеляційного провадження вирішується судом апеляційної інстанції, що розглядає справу, в судовому засіданні. Про прийняття відмови від скарги та закриття у зв`язку з цим апеляційного провадження суд постановляє ухвалу. У разі закриття апеляційного провадження у зв`язку з відмовою від апеляційної скарги на судове рішення повторне оскарження цього рішення особою, яка відмовилася від скарги, не допускається.

У зв`язку з відмовою апелянта ОСОБА_3 від апеляційної скарги, колегія суддів приходить до висновку про закриття апеляційного провадження за його апеляційною скаргою.

Керуючись ст.ст. 303, 305, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 вересня 2020 року змінити, у мотивувальній частині у викладеній редакції цієї постанови.

В іншій частині рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 вересня 2020 року залишити без змін.

Закрити апеляційне провадження за апеляційними скаргами Української незалежної морської профспілки, ОСОБА_2 , Міжнародної громадської організації Фонд досліджень та підтримки корінних народів Криму на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 03 вересня 2020 року, у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим про визнання протиправними дій та бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії.

Прийняти відмову від апеляційної скарги ОСОБА_3 .

Закрити апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_3 , у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим про визнання протиправними дій та бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії. Роз`яснити ОСОБА_3 , що повторне оскарження цього рішення особою, яка відмовилась від апеляційної скарги, не допускається.

Відповідно до ст. 325-329 КАС України постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного суду протягом 30 днів.

Повний текст судового рішення складено 17.05.2021 року.

Головуюча суддя: О.А. Шевчук

Суддя: А.В. Бойко

Суддя: А.Г. Федусик