Постанова

від 21.05.2021 по справі 1.380.2019.006107

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 травня 2021 року

м. Київ

справа № 1.380.2019.006107

адміністративне провадження № К/9901/7984/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Чиркіна С.М., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю Будівельна компанія "ГЛОБУС ГРУП"

до Міністерства культури України, Міністерства культури та інформаційної політики України,

треті особи : Львівська обласна організація Українського товариства глухих, Приватне підприємство "Вір-Західбуд", Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської ОДА,

про визнання протиправними та скасування припису,

за касаційною скаргою Міністерства культури та інформаційної політики України

на ухвалу Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2021 року (постановлену у складі колегії: судді-доповідача Шавеля Р.М., суддів Кузьмича С.М., Улицького В.З.),

В С Т А Н О В И В:

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 23 червня 2020 року задоволено частково адміністративний позов Товариства з обмеженою відповідальністю Будівельна компанія "ГЛОБУС ГРУП" до Міністерства культури України, Міністерства культури та інформаційної політики України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Львівська обласна організація Українського товариства глухих, Приватне підприємство "Вір-Західбуд", Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської ОДА, про визнання протиправними та скасування припису.

Не погодившись із прийнятим рішенням, Міністерство культури та інформаційної політики України подало апеляційну скаргу, скерувавши її 9 листопада 2020 року через суд першої інстанції разом із заявою про поновлення строку на апеляційне оскарження.

В обґрунтування поданої заяви скаржник посилався на те, що 10 серпня 2020 року ним подано до Восьмого апеляційного адміністративного суду апеляційну скаргу на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 23 жовтня 2020 року у справі № 1.380.2019.006107, яка ухвалою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року повернута скаржнику на підставі пункту 1 частини четвертої статті 298 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Також було вказано на впровадження на всій території України карантину, а також дистанційної роботи працівників апарату Міністерства. Крім того, у поданому на виконання вимог ухвали про залишення без руху у клопотанні скаржником було зазначено, що затримка у розгляді питання про поновлення строку на апеляційне оскарження рішення суду першої інстанції зумовлена також пересиланням кореспонденції засобами поштового зв`язку та час розгляду питання судом.

Ухвалою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 9 грудня 2020 року в задоволенні заяви Міністерства культури та інформаційної політики України про поновлення строку на апеляційне оскарження відмовлено; апеляційну скаргу залишено без руху та надано десятиденний строк з дня вручення копії цієї ухвали для усунення виявлених недоліків.

На виконання вимог вказаної ухвали, у встановлений судом строк, скаржником скеровано заяву про поновлення строку на апеляційне оскарження.

Ухвалою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2021 року у задоволенні заяви Міністерства культури та інформаційної політики України про поновлення строку на апеляційне оскарження рішення суду відмовлено, також відмовлено у відкритті апеляційного провадження за апеляційною скаргою Міністерства культури та інформаційної політики України на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 23 червня 2020 року у справі № 1.380.2019.006107.

Постановляючи зазначене судове рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що Міністерством культури та інформаційної політики України пропущений строк на апеляційне оскарження рішення суду першої інстанції, а наведені скаржником причини пропуску такого строку не є поважними і не можуть вважатися достатньою підставою для його поновлення. У зв`язку з цим суд, керуючись положеннями пункту 4 частини першої статті 299 КАС України, дійшов висновку про наявність підстав для відмови у відкритті апеляційного провадження за скаргою відповідача.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, вважаючи його прийнятим з порушенням норм процесуального права, Міністерство культури та інформаційної політики України звернулося з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції та направити справу до цього суду для продовження розгляду.

В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що оскаржуване судове рішення постановлене з порушенням процесуального права, а саме положень статей 2, 169, 295, 298 КАС України.

Скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції прийшов до помилкового висновку про те, що у відкритті апеляційного провадження у даній справі слід відмовити у зв`язку з пропуском строку на апеляційне оскарження, оскільки з первинною апеляційною скаргою він звернувся до Восьмого апеляційного адміністративного суду 10 серпня 2020 року. Однак, суд апеляційної інстанції ухвалою від 29 вересня 2020 року її повернув з огляду на підписання особою, яка не підтвердила свої повноваження. При цьому суд не встановив, що станом на дату винесення оскаржуваної ухвали в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань містилися відомості щодо особи, яка підписала апеляційну скаргу. Крім того, після повернення скарги скаржник вжив усіх заходів для якнайшвидшої її повторної подачі з урахуванням того, що на території України було запроваджено карантин, а для працівників Міністерства - дистанційний режим роботи. Ухвала суду апеляційної інстанції свідчить про надмірний формалізм під час застосування процесуальних норм, який вплинув на справедливість провадження у справі.

Позиція інших учасників справи

Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу Міністерства культури та інформаційної політики України не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду оскаржуваної ухвали суду апеляційної інстанції.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

Ухвалою Верховного Суду від 29 березня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі №1.380.2019.006107, витребувано адміністративну справу та запропоновано учасникам надати відзив на касаційну скаргу.

Ухвалою Верховного Суду від 20 травня 2021 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 21 травня 2021 року.

З касаційною скаргою скаржником заявлено клопотання про розгляд касаційної скарги в судовому засіданні за участі представника, в задоволенні якого було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 19 травня 2021 року.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка висновків судів попередніх інстанцій та доводів учасників справи

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2021 року не відповідає, а викладені в касаційній скарзі доводи скаржника є прийнятні з огляду на наступне.

Відповідно до пункту 8 частини першої статті 129 Конституції України основними засадами судочинства є, зокрема, забезпечення права на апеляційний перегляд справи.

Можливість забезпечення права на апеляційний перегляд справи є також однією із основних засад (принципів) адміністративного судочинства (частина третя статті 2 КАС України).

Відповідно до частини першої статті 295 КАС України апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів, а на ухвалу суду - протягом п`ятнадцяти днів з дня його (її) проголошення.

Правила вирішення питання прийняття апеляційної скарги судом апеляційної інстанції у разі подання такої скарги після закінчення строків, установлених статтею 295 цього КАС України.

Відповідно до частини третьої статті 298 КАС України, апеляційна скарга залишається без руху також у випадку, якщо вона подана після закінчення строків, установлених статтею 295 цього Кодексу, і особа, яка її подала, не порушує питання про поновлення цього строку, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані неповажними. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду апеляційної інстанції з заявою про поновлення строку або вказати інші підстави для поновлення строку.

Пунктом 4 частини першої статті 299 вказаного Кодексу передбачено, що якщо скаржником у строк, визначений судом, не подано заяву про поновлення строку на апеляційне оскарження або наведені підстави для поновлення строку на апеляційне оскарження визнані судом неповажними, суд апеляційної інстанції відмовляє у відкритті апеляційного провадження у справі.

Відповідно до приписів частини восьмої статті 169 КАС України, яка застосовується також і до апеляційного перегляд справ, повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Праву особи на повторне звернення із апеляційною скаргою кореспондує обов`язок суду прийняти таку скаргу, за умови усунення недоліків попередньо поданої скарги та дотримання встановленої процесуальним законом процедури.

Поряд із цим, КАС України не визначає строку, протягом якого особа може реалізувати таке право, у тому числі, повторно звернутися з апеляційною скаргою до суду після повернення первинної скарги. Звідси слідує, що така дія має бути вчинена у розумний строк.

Тут необхідно також ураховувати положення статті 44 КАС України, яка передбачає обов`язок осіб, які беруть участь у справі (учасників справи), добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні дії у встановлені законом або судом строки, зокрема, й щодо подання апеляційних скарг, сплати судового збору тощо.

Отже, з метою виконання процесуального обов`язку щодо дотримання строку на апеляційне оскарження судових рішень особа, яка має намір подати апеляційну скаргу, повинна вчиняти усі можливі та залежні від неї дії у розумні строки, без невиправданих зволікань.

Як вбачається з матеріалів справи, вперше відповідач оскаржив в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції в межах строку, визначеного процесуальним законом, однак ухвалою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року апеляційну скаргу Міністерства культури та інформаційної політики України повернуто особі, яка її подала у зв`язку із неналежним чином оформленням довіреності особи, яка підписала скаргу.

Вдруге апеляційну скаргу Міністерством культури та інформаційної політики України було подано 9 листопада 2020 року. До скарги відповідачем було додано заяву про поновлення строку на апеляційне оскарження, в обґрунтування якої було зазначено, що пропуск строку на апеляційне оскарження рішення суду першої інстанції обумовлений установленням постановою Кабінету Міністрів України від 9 грудня 2020 року № 1236 Про встановлення карантину та запровадження обмежувальних протиепідемічних заходів з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2 (зі змінами) карантину та обмежувальних заходів, пов`язаних із поширенням коронавірусної хвороби.

Ухвалою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2021 року в задоволенні заяви Міністерства культури та інформаційної політики України про поновлення строку на апеляційне оскарження відмовлено, також вказаною ухвалою відмовлено у відкритті апеляційного провадження.

Постановляючи вказану ухвалу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що запровадження обмежувальних протиепідемічних заходів з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2 і дистанційної роботи працівників скаржника не надає останньому права у будь-який необмежений час після спливу строку апеляційного оскарження реалізовувати право на апеляційне оскарження судового рішення.

Однак, визнаючи неповажними наведені відповідачем причини пропуску строку на апеляційне оскарження та стверджуючи про зволікання відповідача із зверненням з апеляційною скаргою, суд апеляційної інстанції не врахував, що скаржником вчинялися всі залежні від нього дії щодо вчасного звернення з апеляційною скаргою на рішення суду першої інстанції у цій справі, зокрема вперше апеляційну скаргу було подано в строк, визначений частиною першою статті 295 КАС України, а наступний пропуск строку із повторним зверненням з апеляційною скаргою було обумовлено запровадження КМУ обмежувальних протиепідемічних заходів з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2.

Колегії суддів зазначає, що при вирішенні питання про поважність наведених скаржником причин, суд мав враховувати також і ті обставини, які стали підставою для повернення попередньо поданої апеляційної скарги, а також період часу, який сплинув з моменту, коли особа дізналась про відповідне рішення суду.

З огляду на наведені відповідачем аргументи й докази на їх підтвердження, колегія суддів вважає, що в даному конкретному випадку в діях Міністерства культури та інформаційної політики України не вбачається ознак зловживання процесуальними правами та обов`язками.

Проте, суд апеляційної інстанції, постановляючи ухвалу про відмову у відкритті апеляційного провадження у зв`язку з пропуском строку на апеляційне оскарження, не врахував, що обставини, наведені відповідачем на обґрунтування причин пропуску строку, дійсно свідчать про те, що він намагався вчинити усіх залежних від нього процесуальних дій у розумний строк для реалізації свого права на апеляційне оскарження.

Заявник не допустив необ`єктивного зволікання з поданням апеляційної скарги, а можливе, на думку суду апеляційної інстанції, пропущення строку на апеляційне оскарження є незначним, тому перегляд судового рішення суду першої інстанції не порушить принципу res judicata.

На думку колегії суддів, у цій справі зазначений вище пропуск строку на апеляційне оскарження не є співмірним з таким наслідком, як відмова у відкритті апеляційного провадження.

Враховуючи зазначене вище, а також положення частини восьмої статті 169 КАС України, колегія суддів вважає, що відповідачем обґрунтовано та доведено наявність поважних підстав для поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, а суд апеляційної інстанції дійшов передчасного висновку про наявність підстав для відмови у відкритті апеляційного провадження, передбачених пунктом 4 частини першої статті 299 КАС України.

Висновки, викладені у цій постанові узгоджується із правовою позицією Верховного Суду щодо застосування статей 169, 295, 299 КАС України, висловленою, зокрема, в постановах від 13 лютого 2020 року у справі №280/1824/19, від 18 червня 2020 року у справі №400/524/19, від 4 березня 2021 року у справі № 640/926/19 та від 31 березня 2021 року у справі № 560/2780/20.

При застосуванні процесуальних норм належить уникати як надмірного формалізму, так і надмірної гнучкості, які можуть призвести до нівелювання процесуальних вимог, встановлених законом. Надмірний формалізм у трактуванні процесуального законодавства визнається неправомірним обмеженням права на доступ до суду як елемента права на справедливий суд згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Однією з основних засад судочинства, визначених пунктом 8 частини другої статті 129 Конституції України, є забезпечення апеляційного перегляду справи. При цьому право на апеляційне оскарження судових рішень у контексті положень частини першої статті 55 Конституції України є складовою права кожного на звернення до суду. КАС України також визначено принципи здійснення адміністративного судочинства, одним з яких є забезпечення апеляційного оскарження судового рішення. Цей принцип полягає у тому, що особам, які беруть участь у справі, а також іншим особам, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи чи інтереси, у випадках та порядку визначених цим Кодексом, надається право оскарження прийнятих судом рішень. Тому необґрунтована відмова у відкритті апеляційного провадження суперечить завданню адміністративного судочинства та не відповідає конституційним принципам щодо гарантованого доступу до правосуддя та права на апеляційний (другий) перегляд судового рішення.

Колегія суддів також зазначає, що Конституція України, як Закон прямої дії, має найвищу юридичну силу, а офіційне тлумачення конституційних положень здійснюється Конституційним Судом України, який у низці своїх рішень висловив правову позицію щодо права на оскарження судових рішень та доступу до правосуддя, згідно з якою кожному гарантується захист прав і свобод у судовому порядку; суд не може відмовити у правосудді, якщо особа вважає, що її права і свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод; відмова суду у прийнятті позовних та інших заяв, скарг, оформлених відповідно до чинного законодавства, є порушенням права на судовий захист, яке, згідно зі статтею 64 Конституції України, не може бути обмежене (пункти 1, 2 резолютивної частини Рішення від 25 грудня 1997 року № 9-зп, абзац 7 пункт 3 мотивувальної частини Рішення від 25 квітня 2012 року № 11 - рп/2012).

Право на оскарження судових рішень у судах апеляційної інстанції є складовою конституційного права особи на судовий захист. Таке право гарантується визначеними Конституцією України основними засадами судочинства, які є обов`язковими для всіх форм судочинства та судових інстанцій, зокрема забезпеченням апеляційного оскарження рішення суду, крім випадків, встановлених законом (пункт 8 частини третьої статті 129), (пункт 3.2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 25 квітня 2012 року №11-рп/2012 та пункт 3.2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року №13-рп/2011).

Перегляд судових рішень, зокрема, в апеляційному порядку гарантує відновлення порушених прав і охоронюваних законом інтересів людини і громадянина (абзац третій підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 11 грудня 2007 року № 11-рп/2007).

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України Про судоустрій і статус суддів встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Так, у рішеннях Європейського суду з прав людини послідовно відстоюється правова позиція про те, що правило встановлення обмежень звернення до суду у зв`язку з пропуском строку звернення повинно застосовуватися з певною гнучкістю і без надзвичайного

формалізму, воно не застосовується автоматично і не має абсолютного характеру; перевіряючи його виконання, слід звертати увагу на обставини справи (Ilhan v. Turkey, заява № 22277/93, п. 59; Akdivar and Others v. Turkey, № 21893/93, п. 69; Aksoy v. Turkey, № 21987/93, п.п. 53, 54).

Крім того, у справі "Голдер проти Сполученого Королівства" (Golderv. the United Kingdom, № 18, пункти 28-36) Європейським судом з прав людини було визначено, що право на доступ до суду є одним з аспектів права на суд згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції. У цій справі Суд визнав право на доступ до суду як невід`ємний аспект гарантій, закріплених у статті 6, пославшись на принципи верховенства права та недопущення свавілля, покладені в основу більшості положень Конвенції. Разом з тим, право на доступ до суду повинно бути "практичним та ефективним", а не "теоретичним чи ілюзорним" (рішення у справі "Беллє проти Франції" (Bellet v. France), заява серія A № 333-B, пункт 36).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про те, що судом апеляційної інстанції порушено норми процесуального права та протиправно відмовлено у відкритті апеляційного провадження.

З огляду на викладене, касаційна скарга підлягає задоволенню, ухвала Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2021 року - скасуванню, а справа - поверненню до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду на стадії вирішення питання щодо відкриття апеляційного провадження.

Керуючись статтями 349, 353, 355, 356 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Міністерства культури та інформаційної політики України задовольнити.

Ухвалу Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2021 року скасувати та направити справу до цього суду для продовження розгляду на стадії вирішення питання щодо відкриття апеляційного провадження.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді: Н.В. Коваленко

С.М. Чиркін