Рішення

від 25.05.2021 по справі 560/2015/21

ХМЕЛЬНИЦЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 560/2015/21

РІШЕННЯ

іменем України

25 травня 2021 рокум. Хмельницький

Хмельницький окружний адміністративний суд в особі головуючої-судді Гнап Д.Д. розглянув адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області про скасування припису.

І. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ПОЗИЦІЙ СТОРІН

ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області, в якому просить:

- скасувати припис Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області №995-ДК/0010Пр/03/01/-21 від 20.01.2021.

В обґрунтування позову позивач зазначив, що 06.02.2021 від державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Хмельницькій області головного спеціаліста відділу контролю за використанням та охороною земель у Білогірському, Ізяславському, Славутському, Полонському, Шепетівському районах та м. Нетішині Управління з контролю за використанням та охороною земель головного управління Держгеокздастру у Хмельницькій області Демянюк Катерини Віталіївни отримав пакет документів, зокрема: припис від 20.01.2021 року №995-ДК/0010Пр/03/01/-21 за акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкту - земельної ділянки від 07.12.2020 року № 995-ДК/866/АП/09/01/-20. Вказує, що даний припис є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки, дана земельна ділянка надана йому на підставі договору оренди для риборозведення. Крім того, вказує, що відповідачем не здійснено ідентифікації частини земельної ділянки, яка фактично використовувалась для рибогосподарських потреб.

Зазначає, що він не був обізнаний про проведення вказаної перевірки, в зв`язку з чим був позбавлений права на надання пояснень.

Відповідачем подано до суду відзив на позовну заяву, в якому зазначено, що 07.12.2020 було виявлено факти правопорушення у діях ОСОБА_1 , а саме використання позивачем земельної ділянки не за цільовим призначенням, про що складено акт від 20.01.2021 №995-ДК/7/ОА/10/01/-21. На підставі вказаного акту складено припис від 20.01.2021 № №995-ДК/0010Пр/03/01/-21, яким зобов`язано позивача усунути виявлені порушення.

Зазначають, що Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області діяло на підставі, у спосіб та в межах законодавства, а тому підстав для скасування припису немає. Просили у задоволенні позову відмовити.

І. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 01.03.2021 позовну заяву залишено без руху. Позивачем усунуто недоліки позовної заяви.

Ухвалою суду від 29.03.2021 відкрито провадження в цій адміністративній справі та вирішено її розглянути за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін.

ІІІ. ОБСТАВИНИ, ВСТАНОВЛЕНІ СУДОМ

Відповідно до відомостей з Державного земельного кадастру про земельну ділянку, земельна ділянка з кадастровим номером 6825585800:01:001:0009 належить до земель водного фонду, вид використання земельної ділянки - 10.01 - для експлуатації та догляду за водними об`єктами.

Відповідно договору тимчасового користування земельною ділянкою водного фонду від 01.03.2007 року №5 Орендодавець (Плесенська сільська рада) надає із земель водного фонду Плесенської сільської ради, які розташовані в межах населеного пункту с.Плесна, а Орендар (позивач) приймає у тимчасове користування на умовах оренди земельну ділянку під водним об`єктом загальною площею 5,2225 га для риборозведення.

07.12.2020 державним інспектором проведено перевірку дотримання вимог законодавства щодо об`єкту - земельної ділянки, про що складено акт від 20.01.2021, яким встановлено, що частина земельної ділянки з кадастровим номером 6825585800:01:001:0009 площею 3,00 га використовується для риборозведення, а отже не за цільовим призначенням.

20.01.2021 державним інспектором складено розрахунок розміру шкоди, заподіяної внаслідок використання земельної ділянки з кадастровим номером 6825585800:01:001:0009 не за цільовим призначенням у розмірі 6266,10 грн.

20.01.2021 за результатами висновків, викладених у Акті перевірки дотримання вимог земельного законодавства щодо об`єкту - земельної ділянки від 07.12.2020р., Акті обстеження земельної ділянки від 20.01.2021 №995-ДК/7/ОА/Ю/01/-21, Протоколі про адміністративне правопорушення від 20.01.2021 №995-ДК/0007П/07/01/-21 державним інспектором було складено припис від 20.01.2021 №995-ДК/0010Пр/03/01/-21, яким зобов`язано гр. ОСОБА_1 усунути виявлені порушення ст. 35 Закону України "Про охорону земель", що полягають у фактичному використанні частини земельної ділянки з кадастровим номером 6825585800:01:001:0009 не у відповідності до відомостей про дану земельну ділянку, внесених до Державного земельного кадастру.

Вважаючи зазначений припис таким, що підлягає скасуванню, позивач звернувся до суду за захистом своїх прав.

IV. ОЦІНКА СУДУ

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із частинами першою та другою статті 2 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

Відповідно до статті 187 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

Згідно зі статтею 188 ЗК України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.

Так, відповідно до статті 2 Закону №963-IV основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є, зокрема, забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України.

Статтею 4 цього Закону встановлено, що об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Згідно з положеннями статті 5 Закону №963-IV органом, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведення моніторингу родючості ґрунтів є центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15, визначено, що Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області наділене повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. Водночас, об`єктом контролю є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.

Повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі встановлені статтею 6 Закону №963-IV, до яких належить, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням; додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; ведення державного обліку і реєстрації земель, достовірності інформації про земельні ділянки та їх використання.

Відповідно до статті 9 Закону №963-IV державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом: проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб; участі у прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об`єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель; розгляду документації із землеустрою, пов`язаної з використанням та охороною земель; проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.

Статтею 10 цього Закону визначено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема: давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.

За змістом наведених правових норм державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором ГУ Держгеокадастру, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності.

Водночас, порядок проведення перевірки, види та порядок складання документів наслідками перевірок у даній сфері, як слідує зі змісту статей 9-10 Закону №963-IV, визначається іншими нормативно-правовими актами.

Поряд з цим, станом на момент призначення оскаржуваної перевірки Порядок планування та здійснення контрольних заходів з питань перевірки стану дотримання суб`єктами господарювання вимог земельного законодавства, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19.02.2013 №104, втратив чинність на підставі наказу Мінагрополітики та продовольства України від 20.01.2017 № 24.

Так само, наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України від 12.07.2012 № 424 "Про затвердження Переліку питань та уніфікованої форми акта перевірки для здійснення планових заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання вимог земельного законодавства", втратив чинність 20.01.2017 на підставі наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 20.01.2017 № 24.

Вказані підзаконні нормативні документи визначали порядок проведення перевірки дотримання вимог законодавства у сфері охорони та використання земель суб`єктами господарювання.

В свою чергу, Закон №963-IV не визначає підстав та порядку проведення перевірок посадовими особами Держгеокадастру.

Статтею 9 Закону №963-IV встановлено лише спосіб, у який відповідні заходи можуть бути проведені, проте жодним чином не визначено підстав проведення тих чи інших заходів.

Будь-яких інших вимог чинного законодавства, якими керувався відповідач при призначенні згідно з наказом від 22.04.2020 №231-ДК перевірки, останнім не наведено.

За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, суд дійшов висновку, що після скасування наказів Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19.01.2013 № 104 та від 12.07.2012 №424, порядок проведення перевірки суб`єктів господарювання у сфері дотримання законодавства щодо охорони та використання земель має здійснюватися відповідно до Закону №877-V.

Аналогічна правова позиція щодо застосування норм права у подібних правовідносинах висловлена Верховним Судом у постанові від 10.01.2019 у справі №823/922/17, від 28.02.2019 у справі №813/3201/17 та від 13.06.2019 у справі №815/5113/17, від 17.09.2020 року у справі №805/4809/17-а.

Разом з цим порядок та підстави проведення перевірок врегульовані Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" № 877-V від 05.04.2007 року (далі Закон № 877-V), який визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

Згідно норм Закону № 877-V орган державного нагляду (контролю) здійснює контролюючі функції шляхом проведення планових та позапланових заходів.

Плановий чи позаплановий захід щодо суб`єкта господарювання - юридичної особи має здійснюватися у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником. Плановий чи позаплановий захід щодо фізичної особи - підприємця має здійснюватися за його присутності або за присутності уповноваженої ним особи (частина 11 статті 4 Закону № 877-V).

Так, за правилами статті 7 Закону № 877-V визначено, що для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.

На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.

У посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються: найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід; найменування суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; місцезнаходження суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід; номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід; перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім`я та по батькові; дата початку та дата закінчення заходу; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо); підстави для здійснення заходу; предмет здійснення заходу; інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення).

Посвідчення (направлення) є чинним лише протягом зазначеного в ньому строку здійснення заходу.

Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб`єкта господарювання.

Суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею.

За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.

Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.

В останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами органу державного нагляду (контролю), які здійснювали захід, та суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою, якщо інше не передбачено законом.

Якщо суб`єкт господарювання не погоджується з актом, він підписує акт із зауваженнями.

Зауваження суб`єкта господарювання щодо здійснення державного нагляду (контролю) є невід`ємною частиною акта органу державного нагляду (контролю).

У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис.

Один примірник акта вручається керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу, фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі в останній день заходу державного нагляду (контролю), а другий зберігається в органі державного нагляду (контролю).

На підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Розпорядчі документи щодо усунення порушень вимог законодавства можуть бути оскаржені до відповідного центрального органу виконавчої влади або суду в установленому законом порядку.

Підсумовуючи наведене, суд дійшов висновку, що лише дотримання встановлених умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок може бути належною підставою для прийняття розпорядчих документів. З розпорядчими документами органів державного нагляду (контролю) суб`єкт господарювання має бути ознайомлений у встановлений законом спосіб до її початку. Невиконання вимог частини п`ятої статті 7 Закону № 877-V призводить до визнання перевірки незаконною та відсутності правових наслідків такої.

Аналогічний правовий висновок висловлений Верховним Судом у постанові від 10.01.2019 року по справі № 823/922/17.

Відповідачем не надано до суду доказів, відповідно до яких позивач був належним чином повідомлений про проведення перевірки.

Крім того, відповідно до відомостей зазначених в акті перевірки, така перевірка проводилася за відсутності позивача. Копію акта перевірки від 07.12.2020 позивач отримав 26.01.2021, що не заперечується сторонами.

Відповідно до ч.9 ст.7 Закону №877-V розпорядчий документ органу державного нагляду (контролю) щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, повинен містити, крім інших, такі відомості: тип заходу (плановий чи позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); посилання на акт, у якому були зазначені виявлені під час заходу державного нагляду (контролю) порушення; прізвище, ім`я та по батькові інших осіб, які взяли участь у здійсненні заходу.

Припис - це обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога державного інспектора, яка оформляється, вручається (надсилається) керівникам юридичних осіб та фізичним особам (у тому числі керівникам суб`єктів господарювання та фізичним особам - підприємцям) щодо усунення порушень земельного законодавства.

Припис має відповідати затвердженій чинним законодавством формі та має містити, зокрема, зазначення заходів, які необхідно здійснити суб`єкту господарювання для припинення порушення земельного законодавства та усунення його наслідків.

Суд звертає увагу, що в оскаржуваному приписі не зазначено заходи, які необхідно здійснити для припинення порушення земельного законодавства.

Вищевикладене свідчить про те, що перевірку відповідачем було проведено з грубим порушенням норм статті 19 Конституції України та статтей Закону №877-V, без з`ясування обставин, упереджено, не об`єктивно, що призвело до необґрунтованих висновків та прийняття протиправного припису.

Враховуючи вищевикладені обставини, а також численні порушення при здійсненні перевірки, безпідставність висновків за результатами перевірки, суд приходить до висновку, що припис №995-ДК/0010Пр/03/01/-21 від 20.01.2021 є протиправним та таким, що підлягає скасуванню.

Як зазначено у ч.1 ст.9 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Відповідно до ст.77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

З урахуванням з`ясованих обставин, досліджених матеріалів справи суд приходить до висновку, що позовні вимоги позивача підлягають задоволенню.

Відповідно до ч.1 ст.139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Керуючись статтями 6, 72-77, 139, 244, 246, 250, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

позов ОСОБА_1 задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати припис Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області №995-ДК/0010Пр/03/01/-21 від 20.01.2021.

Стягнути на користь ОСОБА_1 судові витрати в розмірі 908,00 (дев`ятсот вісім) грн за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне рішення складене 25 травня 2021 року

Позивач:ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , ідентифікаційний номер - НОМЕР_1 ) Відповідач:Головне управління Держгеокадастру у Хмельницькій області (вул. Інститутська, 4/1, Хмельницький, Хмельницька область, 29000 , код ЄДРПОУ - 39767479)

Головуюча суддя Д.Д. Гнап