Постанова

від 27.05.2021 по справі 826/2241/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 травня 2021 року

м. Київ

справа № 826/2241/17

адміністративне провадження № К/9901/39148/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Бучик А.Ю.,

суддів: Мороз Л.Л., Рибачук А.І.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління з питань реклами виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 31 жовтня 2017 року( головуючий суддя Федорчук А.Б.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2018 року (колегія суддів: Василенко Я.М., Кузьменко В.В., Шурко О.І.) у справі № 826/2241/17 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Мультіборд" до Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В:

Товариство з обмеженою відповідальністю Мультіборд звернулось до суду з позовом, в якому просило:

- визнати протиправним та нечинним з моменту прийняття розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 23.12.2016 № 1324 в частині відмови Товариству з обмеженою відповідальністю Мультіборд у продовженні строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами №№ 22507-08, 22502-08, 22501-08, 22498-08, 22528-08, 22529-08, 22532-08, 22533-08, 22527-08, 22536-08;

- зобов`язати виконавчий орган Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) продовжити Товариству з обмеженою відповідальністю Мультіборд відповідно до принципу мовчазної згоди строк дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами №№ 22507-08, 22502-08, 22501-08, 22498-08, 22528-08, 22529-08, 22532-08, 22533-08, 22527-08, 22536-08 строком на 5 (п`ять) років.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.10.2017, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2018 року, позовні вимоги задоволено.

Не погоджуючись з указаними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій вказав, що при винесенні оскаржуваних рішень суд неповно з`ясував обставини, що мають значення для справи, порушив норми матеріального та процесуального права, а тому просив скасувати спірні рішення та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.

Зауважив, що позивач навмисно не повідомив про наявність відмов у продовженні строку дії дозволів саме балансоутримувача місць, на яких планувалось розміщення рекламних засобів - КП УЗН Шевченківського району м. Києва та КП УЗН Голосіївського району м. Києва.

У відзиві на касаційну скаргу позивач звертав увагу суду на той факт, що спірне розпорядження не містить жодних посилань на підстави відмови для продовження строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами, а тому просив судові рішення залишити без змін.

Ухвалою Верховного Суду від 12 квітня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.

У зв`язку з відсутністю клопотань про участь в судовому засіданні, справа розглядається в порядку письмового провадження.

Так, судами попередніх інстанцій установлено, що Головним управлінням з питань реклами міста Києва Київської міської державної адміністрації ТОВ Мультіборд видано дозволи №№ 22507-08, 22502-08, 22501-08, 22498-08, 22528-08, 22529-08, 22532-08, 22533-08, 22527-08, 22536-08 на розміщення об`єкта зовнішньої реклами.

Скориставшись правом на продовження строку дії дозволів, 17.02.2015 ТОВ Мультіборд звернулось до виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) із відповідними заявами.

На додаток до вказаної заяви позивачем подано: заяву керівника дозвільного органу (згідно постанови КМ України від 07.12.2005 № 1176 (зі змінами) з обов`язковим зазначенням номеру дозволу; оригінал зареєстрованого дозволу; висновок (виданий підприємством, установою чи організацією, які мають необхідні ліцензії) щодо відповідності встановленого рекламного засобу вимогам безпеки його розміщення та використання протягом строку, на який продовжується дозвіл; завірена належним чином (мокрою печаткою розробника) копію ліцензії розробника висновку; документ (акт звірки взаєморозрахунків), який підтверджує відсутність заборгованості у розповсюджувача зовнішньої реклами, на розміщення рекламного засобу якого було надано дозвіл за договором тимчасового користування місцем.

За результатами розгляду поданих позивачем документів виконавчим органом Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) видано розпорядження № 1324 від 23.12.2016, яким ТОВ Мультіборд відмовлено в продовженні строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами.

Позивач, не погодившись з даним розпорядженням, звернувся до суду першої інстанції з даним позовом за захистом порушеного права.

Суд першої інстанції, з позицією якого погодилась колегія суддів апеляційної інстанції, мотивував своє рішення тим, що оскільки подані позивачем документи на продовження строку дії дозволів є належно оформленими та містять достовірні відомості, то виконавчий орган Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) протиправно прийняв рішення про відмову у продовженні строку дії дозволу. Більше того, оскільки у встановлений строк виконавчий орган Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) не видав і не направив позивачу документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі, то він зобов`язаний продовжити строк дії

Дослідивши спірні правовідносини, суд касаційної інстанції зазначає таке.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до положень статті 1 Закону України Про рекламу від 03.07.1996 за №270/96-ВР, реклама - інформація про особу чи товар, розповсюджена в будь-якій формі та в будь-який спосіб і призначена сформувати або підтримати обізнаність споживачів реклами та їх інтерес щодо таких особи чи товару; зовнішня реклама - реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях - рекламоносіях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг.

Згідно положень статті 16 Закону №270/96-ВР, розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил , що затверджуються Кабінетом Міністрів України. Під час видачі дозволів на розміщення зовнішньої реклами втручання у форму та зміст зовнішньої реклами забороняється. Розміщення зовнішньої реклами у межах смуги відведення автомобільних доріг здійснюється відповідно до цього Закону на підставі зазначених дозволів, які оформляються за участю центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства та управління автомобільними дорогами, або їх власників та центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері безпеки дорожнього руху.

Зовнішня реклама на територіях, будинках та спорудах розміщується за згодою їх власників або уповноважених ними органів (осіб).

Стягнення плати за видачу дозволів забороняється.

Зовнішня реклама повинна відповідати таким вимогам: розміщуватись із дотриманням вимог техніки безпеки та із забезпеченням видимості дорожніх знаків, світлофорів, перехресть, пішохідних переходів, зупинок транспорту загального користування та не відтворювати зображення дорожніх знаків; освітлення зовнішньої реклами не повинно засліплювати учасників дорожнього руху, а також не повинно освітлювати квартири житлових будинків; фундаменти наземної зовнішньої реклами, що виступають над поверхнею землі, можуть бути декоративно оформлені; опори наземної зовнішньої реклами, що розташована вздовж проїжджої частини вулиць і доріг, повинні мати вертикальну дорожню розмітку, нанесену світлоповертаючими матеріалами, заввишки до 2 метрів від поверхні землі; нижній край зовнішньої реклами, що розміщується над проїжджою частиною, у тому числі на мостах, естакадах тощо, повинен розташовуватися на висоті не менше ніж 5 метрів від поверхні дорожнього покриття; у місцях, де проїжджа частина вулиці межує з цоколями будівель або огорожами, зовнішня реклама може розміщуватися в одну з фасадами будівель або огорожами лінію.

Частиною п`ятою статті 16 Закону №270/96-ВР встановлено, що перелік обмежень та заборон щодо розміщення зовнішньої реклами, встановлений цим Законом, є вичерпним.

Типові правила розміщення зовнішньої реклами затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 № 2067 (Правила № 2067) регулюють відносини, що виникають у зв`язку з розміщенням зовнішньої реклами у населених пунктах, та визначають порядок надання дозволів на розміщення такої реклами.

Дозвіл - документ установленої форми, виданий розповсюджувачу зовнішньої реклами на підставі рішення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, який дає право на розміщення зовнішньої реклами на певний строк та у певному місці (п. 2 Правил №2067).

Так, п.п. 3, 5, 6 Правил №2067 визначено, що зовнішня реклама розміщується на підставі дозволів та у порядку, встановленому виконавчими органами сільських, селищних, міських рад відповідно до цих Правил.

Для регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами сільська, селищна, міська рада може утворювати відділ, управління, інший виконавчий орган або покладати відповідні функції на існуючий відділ, управління (далі - робочий орган). Робочий орган не вправі подавати заяву та одержувати дозвіл на розміщення зовнішньої реклами.

До повноважень робочого органу належать: розгляд заяв розповсюджувачів зовнішньої реклами на надання дозволу, внесення змін у дозвіл, переоформлення дозволу та продовження строку його дії; надання у разі потреби розповсюджувачам зовнішньої реклами архітектурно-планувальних завдань на опрацювання проектно-технічної документації для розташування складних (дахових) рекламних засобів; прийняття рішення про встановлення пріоритету заявника на місце розташування рекламного засобу, продовження строку, на який встановлено зазначений пріоритет, або про відмову в установленні такого пріоритету; підготовка проекту рішення виконавчого органу ради щодо надання дозволу чи про відмову у його наданні; видача дозволу на підставі рішення виконавчого органу ради; ведення інформаційного банку даних місць розташування рекламних засобів, плану їх розміщення та надання в установленому порядку інформації для оновлення даних містобудівного кадастру населених пунктів; подання територіальним органам спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі матеріалів про порушення порядку розповсюдження та розміщення реклами; підготовка і подання виконавчому органу ради пропозицій щодо розмірів плати за надання послуг робочим органом на підставі калькуляції витрат для прийняття відповідного рішення.

Робочий орган здійснює інші повноваження відповідно до законодавства.

Так, відповідно до підпунктів 2.1.4. та 2.1.6. пункту 2.1. розділу 2 Порядку розміщення реклами в місті Києві, затверджений Рішення Київської міської ради від 22.09.2011 № 37/6253 (надалі - Порядок), дозвільний орган, зокрема: реєструє та розглядає заяви розповсюджувачів реклами щодо надання дозволу, внесення змін у дозвіл, переоформлення дозволу, скасування та продовження строку його дії; здійснює підготовку та подає в установленому порядку проекти розпоряджень виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про надання дозволу, відмову у його наданні, продовження строку дії дозволу, відмову у його продовженні або скасування дозволу.

Порядок продовження строку дії дозволу регулюється розділом 9 Порядку.

Відповідно до положень 9.1. Порядку, строк дії дозволу продовжується на підставі заяви, яка подається до міського дозвільного центру за формою, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 07.12.2005 N 1176 "Про затвердження форми заяви на одержання суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою документів дозвільного характеру" (із змінами і доповненнями), не пізніше, ніж за один місяць до закінчення строку дії дозволу разом із оригіналом зареєстрованого дозволу.

Разом із заявою на продовження строку дії дозволу розповсюджувач реклами надає:

- висновок (виданий підприємством, установою чи організацією, які мають відповідні ліцензії) щодо відповідності встановленого РЗ вимогам безпеки його розміщення та використання протягом строку, на який продовжується дозвіл, а також завірену належним чином копію ліцензії розробника цього висновку, що підтверджує право останнього надавати такі послуги (роботи);

- лист-погодження від власника (балансоутримувача) місця розташування РЗ або уповноваженої ним особи щодо відсутності заперечення на розміщення РЗ на строк продовження дії дозволу;

- документ (акт звірки взаєморозрахунків), який підтверджує відсутність заборгованості у розповсюджувача зовнішньої реклами, на розміщення РЗ якого раніше було надано дозвіл за договором на право тимчасового користування місцем.

Відповідно до пункту 9.2 Дозвільний орган протягом п`яти робочих днів з дати одержання заяви з міського дозвільного центру про продовження строку дії дозволу розглядає її та надає пропозиції з проектом відповідного розпорядження до виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) для прийняття рішення.

Продовження строку дії дозволу допускається за умови відповідності місця розташування та типу РЗ схемі розміщення рекламоносіїв, що входить до складу відповідного паспорта вулиці, затвердженого в установленому порядку.

Виконавчий орган Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) протягом п`яти робочих днів з дати одержання від дозвільного органу зазначених пропозицій розглядає та приймає відповідне рішення про продовження строку дії дозволу або про відмову у його продовженні (пункт 9.3. Порядку).

Відмова у продовженні строку дії дозволу може бути оскаржена у порядку, встановленому законодавством (пункт 9.6. Порядку).

Разом з цим, правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності і встановлює порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та адміністраторів визначає Закон України Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності від 06.09.2005 №2806-IV (надалі - Закон № 2806-IV), дія якого поширюється на дозвільні органи, адміністраторів, уповноважений орган та суб`єктів господарювання, які мають намір провадити або провадять господарську діяльність.

Відповідно до положень статті 4-1 Закону України Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є: подання суб`єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком; виявлення в документах, поданих суб`єктом господарювання, недостовірних відомостей; негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.

Законом можуть встановлюватися інші підстави для відмови у видачі документа дозвільного характеру.

Відмова у видачі документа дозвільного характеру за підставами, не передбаченими законами, не допускається.

У разі усунення суб`єктом господарювання причин, що стали підставою для відмови у видачі документа дозвільного характеру, повторний розгляд документів здійснюється дозвільним органом у строк, що не перевищує п`яти робочих днів з дня отримання відповідної заяви суб`єкта господарювання, документів, необхідних для видачі документа дозвільного характеру, і документів, які засвідчують усунення причин, що стали підставою для відмови у видачі документа дозвільного характеру, якщо інше не встановлено законом.

При повторному розгляді документів не допускається відмова у видачі документа дозвільного характеру з причин, раніше не зазначених у письмовому повідомленні заявнику (за винятком неусунення чи усунення не в повному обсязі заявником причин, що стали підставою для попередньої відмови).

Як установлено судами, позивачем відповідно до вимог пункту 9 Порядку подавалися державному реєстратору заяви за встановленою формою та необхідні документи для продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами, які були прийняті останнім без зауважень, з визначенням терміну виконання, що не заперечується і виконавчим органом Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

Однак у визначений строк відповідачем не було прийнято жодного з рішень (рішення про продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами, а ні обґрунтованого рішення про відмову у продовженні строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами).

При цьому, як вірно установлено судами, спірне розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) не містять жодних посилань на підстави відмови для продовження строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами.

Так як будь - які правові підстави для відмови у видачі дозвільного документа відповідачем не указано, неможливо зробити висновок, чи надавалась відповідачем оцінка документам, поданим позивачем з метою продовження строку дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами.

Відтак, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про протиправність оскаржуваного розпорядження та необхідність його скасування.

Аналогічна правова позиція вже висловлювалась Верховним Судом у постанові від 03.11.2020 у справі №761/7181/17.

Також, як убачається з матеріалів справи, суди зобов`язали виконавчий орган Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) продовжити Товариству з обмеженою відповідальністю Мультіборд строк дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами відповідно до принципу мовчазної згоди.

У своїй постанові від 17.03.2021 по справі №826/9746/17 Верховний Суд вказав, що принцип мовчазної згоди може бути застосовано за умови, якщо суб`єктом господарювання дотримані всі вимоги законодавства, а у суб??єкта владних повноважень відсутня альтернатива у прийнятті або не прийнятті позитивного рішення за зверненням такого суб`єкта господарювання.

Як убачається з касаційної скарги, відповідач звертає увагу, в тому числі, що підставою для відмови у продовженні відповідних дозволів слугувала наявність відмови у продовженні дії дозволів з боку балансоутримувачів територій в місцях, на яких планувалось розміщення рекламних засобів - КП УЗН Шевченківського району м. Києва та КП УЗН Голосіївського району м. Києва.

На підтвердження своєї позиції Управління з питань реклами виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) надавало до суду апеляційної інстанції копії відмов КП УЗН Шевченківського району м. Києва та КП УЗН Голосіївського району м. Києва у продовженні строків дії дозволів позивача , які судом не досліджено і оцінка яким не надавалась.

Отже, суд апеляційної інстанції, не дослідивши всі наявні в розпорядженні суду докази дійшов передчасних висновків щодо можливості застосування принципу мовчазної згоди відносно позивача.

Таким чином, колегія суддів Верховного Суду доходить висновку, що для правильного вирішення спору по суті у справі №826/2241/17 в частині вирішення позовних вимог щодо зобов`язання виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) продовжити позивачу термін дії дозволів на розміщення об`єкта зовнішньої реклами необхідно встановити, чи дійсно у суб?єкта владних повноважень відсутня альтернатива у прийнятті або не прийнятті позитивного рішення за зверненням такого суб`єкта господарювання.

При цьому, колегія суддів зазначає, що застосуванню норм матеріального права передує встановлення обставин у справі, підтвердження їх відповідними доказами.

Тобто, застосування судом норм матеріального права повинно вирішити спір, який виник між сторонами у конкретних правовідносинах, які мають бути встановлені судами на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі.

Відповідно до ч. 2 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Згідно ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.

Аналогічна правова позиція вже висловлювалась Верховним Судом у постановах від 28 квітня 2020 року у справі №296/1634/17, від 19 серпня 2020 року у справі № 264/5989/16-а, від 20 липня 2020 року у справі №808/7626/15.

Також, відповідно до частини першої статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій з направленням справи до суду апеляційної інстанції для встановлення наведених вище обставин в частині вирішення позовних вимог щодо зобов`язання виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) продовжити позивачу термін дії дозволів на розміщення об`єкта зовнішньої реклами відповідно до принципу мовчазної згоди.

В іншій частині судові рішення залишити без змін.

Керуючись ст.ст. 349, 350, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Управління з питань реклами виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 31 жовтня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2018 року скасувати в частині задоволення позовних вимог щодо зобов`язання виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) продовжити позивачу термін дії дозволів на розміщення об`єкта зовнішньої реклами.

Справу в цій частині направити на новий розгляд до Шостого апеляційного адміністративного суду.

В іншій частині постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 31 жовтня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2018 року залишити без змін.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий А.Ю. Бучик

Судді Л.Л. Мороз

А.І. Рибачук