Ухвала

від 07.07.2021 по справі 540/3085/21

ХЕРСОНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ХЕРСОНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

УХВАЛА

про залишення позовної заяви без руху

07 липня 2021 р. м. ХерсонСправа № 540/3085/21

Суддя Херсонського окружного адміністративного суду Дубровна В.А., перевіривши виконання вимог статей 160-161 КАС України за адміністративним позовом Керівника Олешківської окружної прокуратури Херсонської області до Олешківської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,

встановила :

02.07.2021 року керівник Олешківської окружної прокуратури Херсонської області (далі - позивач), діючи в інтересах держави, звернувся до суду з позовом до Олешківської міської ради (далі - відповідач), у якому просить визнати протиправним та скасувати рішення Олешківської міської ради № 1055 від 28.08.2020 "Про надання дозволу на виготовлення проектної документації із землеустрою", зі змінами до нього внесеними п. 1 рішенням Олешківської міської ради № 1105 від 23.10.2020 " Про розгляд та внесення змін до рішення сесії Олешківської міської ради ".

Відповідно до частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС), суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: 1) подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; 2) має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); 3) відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; 4) належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; 5) позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); 6) немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Вирішуючи питання про відкриття провадження в адміністративній справі за даним адміністративним позовом, суддя зазначає наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України, правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. При цьому, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною четвертою статті 5 КАС України передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Згідно з частинами третьою та четвертою статті 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Отже, під час звернення прокурора до суду суддя повинна з`ясувати підстави представництва інтересів держави.

Як встановлено суддею в обґрунтування вказаних позовних вимог, прокурор вказує, що оскаржуване рішення Олешківської міської ради № 1055 від 28.08.2020 "Про надання дозволу на виготовлення проектної документації із землеустрою" та № 1105 від 23.10.2020 "Про розгляд та внесення змін до рішення сесії Олешківської міської ради" щодо зміни цільового призначення земельної ділянки з кадастровим номером 6525010100:01:152:0010 площею 0.09926 га підрозміщення АЗС, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , прийняті всупереч законодавчим вимогам, зокрема Земельному кодексу України, Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженого Наказом Державного комітету України із земельних ресурсів № 548 від 23.07.2010.

При цьому, прокурор обґрунтовує порушення інтересів держави тим, що відповідно до ст. 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави та об`єктом права власності українського народу. Від імені народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Згідно з ст. 142 Конституції України матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є поряд з іншим земля й природні ресурси, що є у власності територіальних громад. Таким чином, кожне порушення прав комунальної власності відповідної територіальної громади на землю є порушенням інтересів держави. У свою чергу, надання дозволу ТОВ "Сіріус Голд" на зміну цільового призначення земельної ділянки в супереч вимог земельного законодавства інтересам держави не відповідає.

Відтак, звернення до суду прокурор обґрунтовував порушенням інтересів держави у сфері земельних відносин.

Разом з цим, на думку судді, таке обґрунтування не є несумісним з інтересом держави та статусом прокурора як позивача з огляду на таке.

Пункт 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках.

Так, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Аналіз вказаних правових норм надає можливості дійти висновку, що Конституцією України передбачено дві обов`язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави, а саме: 1) доведення, що обставини звернення є виключним випадком і 2) представництво здійснюється в порядку, визначеному законом.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначає Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII ( далі - Закон № 1697-VII).

Частиною третьою статті 23 цього Закону передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Аналіз вказаної правової норми свідчить про аналогічність змісту вищевказаних конституційних норм щодо двох "виключних" випадків представництва прокурора в суді в інтересах держави.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Таким чином, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Відповідно до статті 4 Закону України " Про державний контроль за використанням та охороною земель" від 19.06.2003 № 963-IV об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

При цьому, частина перша статті 5 цього Закону передбачає, що державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин. Державний контроль за використанням та охороною земель також здійснюють виконавчі органи сільських, селищних, міських рад у межах повноважень, визначених законом, у разі прийняття відповідною радою рішення про здійснення такого контролю. ( Частина перша статті 5 в редакції Закону № 1423-IX від 28.04.2021 - щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною земель виконавчими органами сільських, селищних, міських рад набирає чинності з 26.05.2022).

Відповідно до Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затверджену постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) - це центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Відповідно до пункту 4 пп. 25- 1, пп.25-5 Положення Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль):

за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за:

дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок;

дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;

проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою;

вносить у встановленому порядку до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотання щодо:

приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель.

Отже, забезпечення законності (дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю) на відповідній території є завданням саме Держгеокадастру.

Аналогічна позиція висловлена у постанові Верховного Суду від 14.12.2020 у справі №802/207/17-а.

Натомість, матеріали позову не містять доказів звернення прокурора до відповідного органу, до сфери повноважень якого входить контроль та реагування на виявлені порушення закону, для вжиття відповідних заходів.

З огляду на вказане, суддя вважає за необхідне зазначити, що вказані у позовній заяві обставини не свідчать про настання виключних випадків, за яких прокурор може представляти інтереси держави в суді.

Натомість, у даній справі суд встановив, що органом, до сфери повноважень якого входить контроль за використанням та охороною земель комунальної власності є Держгеокадастр.

Згідно з ч. 1 ст. 169 КАС України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.

Відповідно до ч. 2 ст. 169 КАС України в ухвалі про залишення позовної заяви без руху зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб і строк їх усунення, який не може перевищувати десяти днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху.

Зважаючи на викладене, позовна заява відповідно до ч.1 ст.169 КАС України підлягає залишенню без руху із встановленням позивачу строку для усунення її недоліків.

Керуючись ст.ст. 161, 169, 171, 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя -

ухвалила :

Залишити позовну заяву без руху.

Надати позивачу строк для усунення недоліків позовної заяви протягом десяти днів з дня вручення даної ухвали шляхом наведення інших підстав для звернення з позовом у відповідності до ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" та ст. 53 КАС України та надати докази на підтвердження повноважень на звернення до суду з даним позовом в інтересах держави, враховуючи викладені вище обставини.

Після усунення недоліків позовної заяви документи до суду направляти із вказівкою на номер справи 540/3085/21 та зазначенням прізвища судді, який прийняв ухвалу про залишення позовної заяви без руху.

У разі невиконання цієї ухвали, позовна заява буде вважатися неподаною та повернута позивачу.

Ухвала окремо не оскаржується.

Суддя В.А. Дубровна