Постанова

від 14.07.2021 по справі 480/8727/20

ДРУГИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 липня 2021 р. Справа № 480/8727/20 Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: П`янової Я.В.,

Суддів: Присяжнюк О.В. , Любчич Л.В. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 15.03.2021, головуючий суддя І інстанції: Л.М. Опімах, м. Суми, повний текст складено 15.03.21 по справі № 480/8727/20

за позовом ОСОБА_1

до Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради

третя особа: Сумська міська рада

про визнання протиправною та скасування відмови, зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (далі за текстом також - позивач, ОСОБА_1 ) звернулася до Сумського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради (далі за текстом також - відповідач), третя особа - Сумська міська рада, в якому просила:

- визнати протиправним та скасувати рішення Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень від 02.10.2020 за № 139/0801-12;

- зобов`язати Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради надати містобудівні умови та обмеження на підставі поданої заяви (вх. № 633365) від 14.09.2020 про надання містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва: нотаріальна контора і юридична консультація; діловий та бізнес центр за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер: 5910136300:01:008:0039.

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 15 березня 2021 року позовну заяву задоволено.

Визнано протиправною та скасовано відмову Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради про відмову ОСОБА_1 у наданні містобудівних умов та обмежень, викладену в листі від 02.10.2020 за № 139/0801-12.

Зобов`язано Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради надати містобудівні умови та обмеження на підставі поданої ОСОБА_1 заяви (вх. № 633365) від 14.09.2020 про надання містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва: нотаріальна контора і юридична консультація; діловий та бізнес центр за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер: 5910136300:01:008:0039.

Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради на користь ОСОБА_1 840,80 грн в рахунок відшкодування судового збору.

Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради оскаржило його в апеляційному порядку, оскільки вважає, що рішення ухвалене внаслідок неповного з`ясування обставин справи та з неправильним застосуванням норм матеріального та процесуального права.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги відповідач зазначає, що висновки суду першої інстанції щодо підстав відмови не відповідають обставинам справи, а висновки про ототожнення поняття категорії земель та види цільового призначення та про можливість забудови з наміром Нотаріальна контора і юридична консультація; діловий центр земельної ділянки позивача з цільовим призначенням Для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) - не відповідають обставинам справи та суперечать абзацу 2 частини 2 статті 24 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності . Просить урахувати, що цільове призначення земельної ділянки позивача не відповідає функціональному призначенню, визначеному містобудівною документацію, що, в свою чергу, унеможливлює видачу відповідачем містобудівних умов та обмежень.

За результатами апеляційного розгляду відповідач просить скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції та ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

Від позивача надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому він зазначає, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи, рішення ухвалене з додержанням норм матеріального та процесуального права, з дослідженням усіх доказів та встановленням усіх обставин у справі. Звертає увагу, що твердження відповідача, наведені в апеляційній скарзі, є хибними та спростовуються положеннями чинного законодавства України. Вважає рішення суду першої інстанції законним та обґрунтованим, а тому апеляційну скаргу просить залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Сумська міська рада правом на висловлення свого ставлення до апеляційної скарги не скористалася.

Відповідно до пункту третього частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також - КАС України), суд апеляційної інстанції розглядає справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Колегія суддів, переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлено та у ході судового розгляду у суді апеляційної інстанції підтверджено, що позивач є приватним нотаріусом Сумського міського нотаріального округу, має у приватній власності земельну ділянку, розташовану за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер 5910136300:01:008:0039 (а.с. 8 - 12).

14.09.2020 позивач звернулася до відповідача із заявою про надання містобудівних умов та обмежень для проектування на вказаній земельній ділянці об`єкта будівництва - нотаріальна контора та юридична консультація, діловий та бізнес центр, однак листом від 02.10.2020 за № 139/0801-12 відповідач відмовив у наданні містобудівних умов та обмежень через невідповідність намірів забудови цільовому призначенню земельної ділянки, невідповідність цільового призначення земельної ділянки функціональному призначенню території відповідно до містобудівної документації та відсутність розробленого та затвердженого в установленому порядку Детального плану території (а.с. 6, 11).

Уважаючи, що відмова Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради у наданні містобудівних умов та обмежень є необґрунтованою та суперечить вимогам чинного законодавства, позивач звернулася до суду.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що, надаючи відповідь на звернення ОСОБА_1 , відповідач не дотримався вимог Земельного кодексу України, Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", діяв у порушення приписів ч. 2 ст. 2 КАС України, і визнав протиправною та скасував відмову Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради у наданні містобудівних умов та обмежень.

Крім того, обираючи ефективний спосіб захисту прав позивачки, суд першої інстанції зобов`язав Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради надати містобудівні умови та обмеження на підставі поданої ОСОБА_1 заяви від 14.09.2020 про надання містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва.

Надаючи оцінку встановленим обставинам справи та доводам апеляційної скарги, колегія суддів зазначає таке.

Частиною другою статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлює Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності", який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів (далі - Закон).

Порядок забудови територій визначено у ст. 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", відповідно до якої забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва. Суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів. Виконавчий орган сільської, селищної, міської ради вживає заходів щодо організації комплексної забудови територій відповідно до вимог цього Закону. Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: 1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; 3) затвердження проектної документації; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 4-1) проведення контрольного геодезичного знімання закінчених будівництвом об`єктів; 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; 6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування.

Відповідно до ч. 1 ст. 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" основними складовими вихідних даних є:

1) містобудівні умови та обмеження;

2) технічні умови;

3) завдання на проектування.

За змістом п. 8 ч. 1 ст. 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Отже, містобудівні умови та обмеження є складовою вихідних даних, отримання яких є необхідною умовою для набуття власником земельної ділянки права на її забудову. Містобудівні умови та обмеження є видом містобудівної документації та визначають комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва, дотримання яких є обов`язковим для всіх суб`єктів містобудівної діяльності.

Відповідно до частин 2, 3 ст. 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.

Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника (із зазначенням кадастрового номера земельної ділянки), до якої додаються: 1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію - у разі, якщо речове право на земельну ділянку не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно; 2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці - у разі, якщо право власності на об`єкт нерухомого майна не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації); 3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000.

Підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є: 1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень; 2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці; 3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні (ч. 4 ст. 29 Закону).

За змістом ст. 7 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" рішення виконавчих органів з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад у межах делегованих цим Законом державних повноважень можуть бути оскаржені до суду.

Як убачається з матеріалів справи, листом за № 139/0801-12 від 02.10.2020 позивачці було відмовлено в наданні містобудівних умов та обмежень через невідповідність намірів забудови цільовому призначенню земельної ділянки, невідповідність цільового призначення земельної ділянки функціональному призначенню території відповідно до містобудівної документації та відсутність розробленого та затвердженого в установленому порядку Детального плану території (а.с. 11).

Проте, стаття 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", яка передбачає вичерпний перелік підстав для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень, не містить таких підстави для відмови в наданні містобудівних умов та обмежень, які зазначені відповідачем у листі від 02.10.2020 за № 139/0801-12.

У свою чергу, позивачем дотримано всіх вимог для отримання містобудівних умов та обмежень, передбачених Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Разом з тим, що стосується доводів відповідача про невідповідність намірів забудови земельної ділянки її цільовому призначенню та про невідповідність цільового призначення земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, колегія суддів зазначає таке.

Зі змісту листа Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради № 139/0801-12 від 02.10.2020 убачається, що згідно з планом зонування території міста Суми, затвердженим рішенням Сумської міської ради від 06.03.2012 за № 2180-МР, спірна земельна ділянка належить до території зони центру та ділової зони Г-1, Г-2, тобто відноситься до категорії земель житлової та громадської забудови.

У свою чергу, землі житлової забудови та землі громадської забудови належать до однієї категорії земель - землі житлової та громадської забудови, що узгоджується з пп. "б" ч. 1 ст. 19 Земельного кодексу України. При цьому, зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель не є зміною її цільового призначення, відповідно, не потребує проходження передбачених законодавством процедур, необхідних при зміні цільового призначення.

Отже, наміри позивача щодо забудови зазначеної земельної ділянки відповідають містобудівній документації, а сама земельна ділянка з відповідним цільовим призначенням входить до категорії земель, на якій передбачена громадська забудова.

Крім того, що стосується зауваження відповідача про відсутність на час прийняття оскаржуваного рішення затвердженого в установленому порядку Детального плану території, колегія суддів зазначає, що за Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" основним видом містобудівної документації населеного пункту на місцевому рівні є генеральний план населеного пункту, на його основі та відповідно до генерального плану розробляються інші види містобудівної документації, зокрема, і детальний план території. Тому відповідність намірів забудови конкретної земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні під час прийняття рішення про надання або про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, уповноважений орган визначає, виходячи саме із генерального плану. До того ж, відсутність розробленого та затвердженого детального плану території за наявності чинного генерального плану як підстава для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень не передбачена чинним законодавством.

Отже, колегія суддів погоджується із судом першої інстанції, що відповідач, надаючи відповідь на звернення ОСОБА_1 , не дотримався вимог Земельного кодексу України, Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", діяв у порушення приписів ч. 2 ст. 2 КАС України, тому позовні вимоги про визнання протиправною та скасування відмови Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради у наданні містобудівних умов та обмежень є обґрунтованими та підлягають задоволенню.

Що стосується способу захисту прав позивача, то колегія суддів виходить з того, що метою адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (ст. 2 КАС України).

Ця мета узгоджується зі статтею 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод. Відповідно до неї кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Європейський суд з прав людини у своїх численних рішеннях сформував сталу практику оцінки ефективності засобу юридичного захисту. Засіб юридичного захисту, якого вимагає стаття 13, має бути ефективним як з практичної, так і з правової точки зору, тобто таким, що або запобігає стверджуваному порушенню чи його повторенню в подальшому, або забезпечує адекватне відшкодування за те чи інше порушення, яке вже відбулося. Навіть якщо якийсь окремий засіб юридичного захисту сам по собі не задовольняє вимоги статті 13, задоволення її вимог може забезпечуватися за допомогою сукупності засобів юридичного захисту, передбачених національним законодавством (рішення від 15.10.2009 у справі Юрій Миколайович Іванов проти України", п. 64).

Засіб юридичного захисту має бути ефективним в теорії права та на практиці, зокрема, в тому сенсі, що можливість його використання не може бути невиправдано ускладнена діями або бездіяльністю органів влади держави-відповідача (рішення від 18.12.1996 у справі Аксой проти Туреччини (Aksoy v. Turkey), п. 95).

При оцінці ефективності необхідно враховувати не тільки формальні засоби правового захисту, а й загальний правовий і політичний контекст, в якому вони діють, й особисті обставини заявника (рішення від 24.07.2012 у справі Джорджевич проти Хорватії , п. 101; рішення від 06.11.1980 у справі Ван Остервійк проти Бельгії , п.п. 36-40). Отже, ефективність засобу захисту оцінюється не абстрактно, а з урахуванням обставин конкретної справи та ситуації, в якій опинився позивач після порушення.

Відповідно до частини першої статті 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Водночас, за своєю суттю правосуддя визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 п. 9 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 30.01.2003 № 3-рп/2003).

Питання ефективності правового захисту аналізувалося у рішеннях національних судів. Зокрема, у рішенні від 16.09.2015 у справі № 21-1465а15 Верховний Суд України дійшов висновку, що рішення суду, у випадку задоволення позову, має бути таким, яке б гарантувало дотримання і захист прав, свобод, інтересів позивача від порушень з боку відповідача, забезпечувало його виконання та унеможливлювало необхідність наступних звернень до суду. Спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

У розумінні статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод ефективний засіб правового захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату. Винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації - не відповідає зазначеній нормі Конвенції (Постанова Великої палати Верховного Суду від 28.03.2018 у справі № 705/552/15-а, постанови Верховного Суду від 18.04.2018 у справі № 826/14016/16, від 11.02.2019 у справі № 2а-204/12).

З огляду на необхідність обрання найбільш ефективного способу захисту порушеного права, колегія суддів зазначає таке.

Частиною четвертою статті 245 КАС України визначено, що у випадку, передбаченому пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Відповідач протиправно відмовив у наданні містобудівних умов та обмежень за заявою позивача та прийняв відповідне рішення оформлене листом № 139/0801-12 від 02.10.2020.

Отже, належним та ефективним способом захисту прав позивача є зобов`язання відповідача надати містобудівні умови та обмеження на підставі поданої ОСОБА_1 заяви (вх. № 633365) від 14.09.2020, що узгоджується із наведеними правовими позиціями суду касаційної інстанції.

У зв`язку з цим, суд першої інстанції дійшов правомірного висновку про задоволення позову в частині зобов`язання відповідача надати містобудівні умови та обмеження на підставі поданої ОСОБА_1 заяви (вх. № 633365) від 14.09.2020 про надання містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва.

Доводи апеляційної скарги відповідача зводяться виключно до непогодження з оцінкою обставин справи, при цьому порушень норм матеріального чи процесуального права, які б вплинули або змінили цю оцінку, відповідачем не зазначено.

Правовій позиції Верховного Суду, сформованій у постанові від 20.02.2019 у справі № 810/726/18, висновки суду першої інстанції не протирічать, оскільки під час судового розгляду відповідачем не доведено, що наміри забудови відповідача не відповідають вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Посилання відповідача на ст. 96 Земельного кодексу України є недоречним, оскільки в спірних правовідносинах позивач є власником земельної ділянки, а не землекористувачем.

Звернення громадянина із заявою про зміну цільового призначення земельної ділянки, яка є його приватною власністю, як і відмова у його здійсненні, у подальшому не позбавляє власника права на звернення із заявою про надання містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва.

Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Згідно зі статтею 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно установив обставини справи та ухвалив судове рішення із додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об`єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а тому оскаржуване рішення слід залишити без змін.

Ураховуючи положення статті 139 КАС України, підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Управління архітектури та містобудування Сумської міської ради - залишити без задоволення.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 15.03.2021 по справі № 480/8727/20 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя Я.В. П`янова Судді О.В. Присяжнюк Л.В. Любчич