Постанова

від 15.07.2021 по справі 0840/3368/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

15 липня 2021 року

Київ

справа №0840/3368/18

адміністративне провадження №К/9901/12056/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Бевзенка В.М., Єзерова А.А.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року (головуючий суддя: Лазаренко М.С.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03.04.2019 (головуючий суддя: Круговий О.О., судді: Прокопчук Т.С., Шлай А.В.) у справі № 0840/3368/18 за позовом Національного природного парку "Великий Луг" до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області про скасування припису та розрахунку ,

В С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

17 серпня 2018 року до Запорізького окружного адміністративного суду надійшов позов Національного природного парку "Великий Луг" (далі також позивач або НПП Великий Луг ) до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області (далі також відповідач), в якому позивач просить:

визнати протиправними та скасувати припис начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Гуляйпільському, Більмацькому, Оріхівському, Пологівському, Розівському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Семеняка Максима Володимировича від 26 липня 2018 року №370/0/92-18-ДК/0064Пр/03/01/18 про усунення порушень законодавства України;

визнати протиправним та скасувати розрахунок розміру шкоди, заподіяної Державною організацією Національним природним парком Великий Луг внаслідок невикористання за цільовим призначенням земельної ділянки загальною площею 24 га, розташованої на земельних ділянках за кадастровими номерами 2320986600:02:053:0002 та 2320986600:02:004:0020, складений 26 липня 2018 року начальником відділу контролю за використанням та охороною земель у Гуляйпільському, Більмацькому, Оріхівському, Пологівському, Розівському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Семеняка Максима Володимировича.

Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року закрито провадження в адміністративній справі №0840/3368/18 за позовом Національного природного парку Великий Луг до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області про скасування припису та розрахунку в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування розрахунку розміру шкоди, заподіяної Державною організацією Національним природним парком Великий Луг внаслідок невикористання за цільовим призначенням земельної ділянки загальною площею 24 га, розташованої на земельних ділянках за кадастровими номерами 2320986600:02:053:0002 та 2320986600:02:004:0020, складений 26 липня 2018 року складений начальником відділу контролю за використанням та охороною земель у Гуляйпільському, Більмацькому, Оріхівському, Пологівському, Розівському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головною управління Держгеокадастру у Запорізькій області Семеняка Максима Володимировича, роз`яснено, що питання правомірності визначення розміру шкоди, заподіяної під час використання земель не за цільовим призначенням підлягає розгляду в порядку Господарського судочинства під час розгляду питання про стягнення шкоди.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано припис начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Гуляйпільському, Більмацькому, Оріхівському, Пологівському, Розівському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Семеняка Максима Володимировича від 26 липня 2018 року №370/0/92-18-ДК/0064Пр/03/01/18 про усунення порушень законодавства України.

Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року у справі №0840/3368/18 - змінено, викладено мотивувальну частину рішення суду першої інстанції в редакції постанови суду апеляційної інстанції.

В іншій частині рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року залишено без змін.

Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач направив на адресу Верховного Суду касаційну скаргу, надійшла поштою 02 травня 2019 року, у якій просить рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року скасувати, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволені позову.

Ухвалою Верховного Суду від 16 травня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі.

06 червня 2019 року від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення без змін.

В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді - доповідача Гімона М.М., за результатами автоматизованого розподілу визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 14 липня 2021 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.

II. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

Позовні вимоги мотивовані тим, що 26 липня 2018 року відносно НПП Великий Луг начальником відділу контролю за використанням та охороною земель у Гуляйпільському, Більмацькому, Оріхівському, Пологівському, Розівському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Семеняком М.В. було складено припис № 370/0/92-18-ДК/0064Пр/03/01/-18 про усунення порушення законодавства України, а саме статті 96 Земельного кодексу України (далі - ЗК України).

Позивач вважає прийнятий відповідачем припис необґрунтованим, протиправним та таким що підлягає скасуванню.

Відповідачем у відзиві на позов зазначено, що відповідно до постанови про накладення адміністративного стягнення від 26 липня 2018 року № 370/0/92-18-ДК/0082По/08/01/-18 визнано директора НПП Великий Луг ОСОБА_1 винною у вчиненні адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачена статтею 53 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП).

Водночас відповідач стверджує, що Державним інспектором зроблено правильний висновок про використання земельних ділянок з кадастровими номерами 2320986600:02:004:0020 та 2320986600:02:053:0002 не за цільовим призначенням та надано правильну кваліфікацію адміністративного правопорушення.

ІІI. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 13 липня 2018 року посадовими особам ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області відповідно до вимог статті 6 і 10 ЗУ Про державний контроль за використанням та охороною земель , постанови процесуального прокурора у кримінальному провадженні - Прокурора Василівського відділу Енергодарської місцевої прокуратури Запорізької області про проведення перевірки, на підставі наказу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області 10 липня 2018 року №370-ДК Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій власності , здійснено державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства стосовно земельної ділянки, як об`єкта перевірки, яка знаходиться на території Скельківської сільської ради Василівського району Запорізької області, а саме: з кадастровими номерами 2320986600:02:004:0020 та 23020986600:02:053:0002, за наслідками перевірки складено акт від 13 липня 2018 року № 370/0/92-18ДК/590/АП/09/01-18.

У результаті перевірки встановлено, що згідно із інформацією , зазначеною у витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 12 липня 2018 року за № ЗВ-2304444732018 земельна ділянка площею 36.5697 га кадастровий номер 2320986600:02:004:0020 з цільовим призначенням 19:00 для цілей підрозділів 16:00-18:00 та для збереження та використання земель природно-заповідного фонду категорії землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, яка розташована на території Скельківської сільської ради Василівського району Запорізької області державної власності, передана в постійне користування НПП Великий Луг на підставі державного акту від 29 липня 2009 року серії ЯЯ № 114829 та розпорядження голови Василівської РДА від 24 січня 2009 року за № 44.

Згідно із інформацією , зазначеною у витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 12 липня 2018 року № ЗВ-2305318442018 , земельна ділянка площею 89,6579 га кадастровий номер 23020986600:02:053:0002 з цільовим призначенням 19:00 для цілей підрозділів 16:00-18:00 та для збереження та використання земель природно-заповідного фонду категорії землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, яка розташована на території Скельківської сільської ради Василівського району Запорізької області державної власності, передана в постійне користування НПП Великий Луг на підставі державного акту від 29 липня 2009 року серії ЯЯ № 114829 та розпорядження голови Василівської РДА від 24 січня 2009 року за № 44.

При виїзді на місце розташування земельних ділянок посадовими особами відповідача було здійснено огляд земельних ділянок та виявлено, що земельні ділянки загальною площею 24.0000 га розорані та використовуються для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

Вказані земельні ділянки використовує ФОП ОСОБА_2 на підставі договору про спільну природоохоронну діяльність № 01-СД від 26 грудня 2017 року, згідно із яким сторони зобов`язуються шляхом об`єднання майна і зусиль спільно діяти в сфері створення і утримання кормового поля 24 га. Відповідно до пунктів 2.1.4 Угоди підприємець зобов`язується після збирання врожаю зернових культур, але не пізніше 01 листопада 2018 року надати для підкормки тваринного світу НПП Великий Луг у зимовий період зернові культури пшениці у розмірі 3000 кг. Пунктом 2.2.1 Угоди підприємцю надавалось право самостійно виконувати увесь комплекс сільськогосподарських культур з дотриманням сівозміни та правил господарювання. Пунктом 2.1.1 встановлено, що підприємець зобов`язаний до 01.09.2018 року внести на розрахунковий рахунок Парку кошти на природоохоронні заходи в сумі 24093.10 грн.

На підставі встановлених обставин посадові особи відповідача дійшли висновку, що НПП Великий Луг земельні ділянки загальною площею 24 га не використовує за цільовим призначенням, що є порушенням статті 96 ЗК України, відповідальність за яке передбачена пунктом г статті 211 ЗК України та статті 53 КУпАП.

26 липня 2018 року, виходячи з встановлених порушень та керуючись частиною 1 статті 5, статті 6 та 10 ЗУ Про державний контроль за використанням та охороною земель , частиною 1 статті 19 ЗУ Про охороною земель , пунктів 4 та 5 Положення про Державну інспекцію сільського господарства України, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 року № 459 посадовою особою ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області видано припис №370/0/92-18-ДК/0064Пр/03/01/18 про зобов`язання ДП НПП Великий Луг у 30-денний термін усунути виявлені порушення законодавства України.

Вважаючи припис протиправним позивач звернувся до суду з адміністративним позовом у даній справі.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позовні вимоги , суд першої інстанції зазначив, що відповідно до Проекту організацій території національного природного парку Великий Луг охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів і об`єктів, затвердженого Наказом Мінприроди від 09 лютого 2010 року №69 (копія додається), земельні ділянки з кадастровими номерами 2320986600:02:053:0002 та 2320986600:02:004:0020 належать до господарської зони парку (згідно таксаційного опису Проекту організацій території національного природного парку Великий Луг охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів і об`єктів є городи 24 га ).

За позицією суду першої інстанції, при здійсненні господарської діяльності, спрямованої на виконання покладених на парк завдань (План природоохоронних заходів на 2018 рік, затверджений Департаментом екомережі та природно-заповідного фонду (копія додається), розділ 5, п.6,7 - створення кормового поля, підкормка тварин) в межах господарської зони національного природного парку зміна цільового призначення земельних ділянок не відбувається.

Так, суд першої інстанції дійшов висновку, що жодних порушень законодавства України позивач не вчиняв і земельні ділянки з кадастровими номерами 2320986600:02:053:0002 та 2320986600:02:004:0020 правомірно використовуються для створення кормового поля, підкормки тварин та забезпечення інших господарських потреб парку.

Змінюючи мотивувальну частину рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції врахував, що під час розгляду адміністративної справи № 311/4602/18 (2а/331/73/2018) за позовом директора ДП НПП Великий Луг ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області про скасування постанови про притягнення до адміністративної відповідальності за частиною 3 статті 53 КУпАП, судом встановлено факт допущення НПП Великий Луг нецільового використання земельних ділянок з кадастровими номерами 2320986600:02:004:0020 та 2320986600:02:053:0002.

Також суд апеляційної інстанції зазначив, що позивачем на спростування обставин, встановлених у судовому рішенні від 26 грудня 2018 року № 311/4602/18 (2а/331/73/2018) не надано належним та допустимих доказів.

Водночас суд апеляційної інстанції звернув увагу на те, що виявлення порушень земельного законодавства є обов`язком відповідача, і полягає у встановленні конкретних норм чи нормативно - правових актів, що регулюють земельні відносини, які порушенні учасником земельних правовідносин. Вказівка у приписі на припинення порушення земельного законодавства без зазначення конкретних норм земельного законодавства, які необхідно припинити порушувати, є дефектом змісту такого припису, що робить неможливим його виконання і, як наслідок, нівелює правове значення такого акта реагування суб`єкта владних повноважень.

Отже, суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції, що припис Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області від 26 липня 2018 року № 370/0/92-18-ДК/0064Пр/03/01/-18 не відповідає вимогам, встановленим до акту владного реагування, що виноситься органом держаної влади, а тому підлягає скасуванню.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

Скаржник вважає, що судові рішення прийняті внаслідок неправильного застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права.

Відповідач стверджує, що оскаржуваний припис у описовій частині містить чітку вказівку на конкретні норми земельного законодавства, які порушено позивачем та які, відповідно, необхідно усунути.

За позицією скаржника, єдиним логічним способом виконання оскаржуваного припису є використання згадуваних земельних ділянок за цільовим призначенням, оскільки на момент складання протоколу про адміністративне правопорушення від 13 липня 2018 року №370/0192-18-ДК/0193/1/07/01/-18 земельні ділянки використовуються всупереч їх цільовому призначенню. Звертає увагу, що на момент видання припису на зазначених земельних ділянках була розташована сільськогосподарська культура - соняшник, проте за цільовим призначенням земельні ділянки мали б використовуватися за наступним цільовим призначенням - для функціонування НПП Великий Луг , вид угідь - земельні лісові ділянки.

Також зазначає, що у разі незрозумілості змісту оскаржуваного припису позивач мав право в порядку статті 268 КУпАП надати державному інспектору відповідні пояснення, пов`язані із вказаною обставиною, під час яких з`ясувати незрозумілі питання.

Відповідач вважає, що оскаржуваний припис, як акт індивідуальної дії, через тридцять днів після його винесення вичерпав свою дію, то, відповідно, і задоволення позову не призводить до відновлення порушених прав позивача.

За позицією позивача, зазначеною у відзиві, суди першої та апеляційної інстанцій правильно застосували норму матеріального права, викладену у статті 144 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) у системному зв`язку із нормами Законів України Про державний контроль за використанням та охороною земель , Про охорону земель , дійшовши законного та обґрунтованого висновку про те, що відповідачем не зазначено, які ж саме порушення вимог земельного законодавства повинно усувати НПП Великий Луг , та які ж самі дії зобов`язаний вчинити НПП Великий Луг для приведення земельної ділянки у попередній стан.

Водночас позивач зазначає, що дії Головного управління з підстав та процедури проведення перевірки НПП Великий Луг є протиправними та такими, що суперечать статті 19 Конституції України, зокрема не повідомлено НПП Великий Луг у належній формі про час та строк проведення перевірки, не складено та не вручено направлення на проведення перевірки.

НПП Великий Луг звертає увагу, що отримані витяги із ДЗК від 15 січня 2019 року та від 28 грудня 2019 року підтверджують той факт, що витяги з ДЗК від 12.07.2018 суперечать паперовим носіям, тобто наявній документації із землеустрою.

Позивач вважає, що при здійсненні господарської діяльності, спрямованої на виконання покладених на НПП Великий Луг завдань (План природоохоронних заходів на 2018 рік, - створення кормового поля, підкормка тварин) в межах господарської зони національного природного парку зміна цільового призначення земельних ділянок не відбувається та як наслідок НПП Великий Луг використовує ці земельні ділянки за цільовим використанням згідно документації із землеустрою.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"; далі - Закон № 460-IX) Верховний Суд зазначає таке.

Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, ЗК України та Законом України від 22 травня 2003 року № 858-І V Про землеустрій (далі - Закон № 858-І V ), Законом України від 7 липня 2011 року № 3613-VI Про Державний земельний кадастр ( далі - Закон № 3613-VI).

Згідно із пунктом а частини 1 статті 96 ЗК України, землекористувачі зобов`язані, забезпечувати використання землі за цільовим призначенням та за свій рахунок приводити її у попередній стан у разі незаконної зміни її рельєфу, за винятком випадків незаконної зміни рельєфу не власником такої земельної ділянки.

За основним цільовим призначенням землі України відповідно до статті 19 ЗК України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення. Земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі.

Класифікацію видів цільового призначення земель (далі - КВЦПЗ) затверджено наказом Держкомзему від 23 липня 2010 року № 548.

Згідно із цією класифікацією вирізняють, зокрема, такі види цільового призначення земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення: для збереження та використання біосферних заповідників (КВЦПЗ - 04.04.01); для збереження та використання природних заповідників (КВЦПЗ - 04.04.02); для збереження та використання національних природних парків (КВЦПЗ - 04.04.03); для збереження та використання ботанічних садів (КВЦПЗ - 04.04.04); для збереження та використання зоологічних парків (КВЦПЗ - 04.04.05); для збереження та використання дендрологічних парків (КВЦПЗ - 04.04.06); для збереження та використання парків-пам`яток садово-паркового мистецтва (КВЦПЗ - 04.04.07); для збереження та використання заказників (КВЦПЗ - 04.04.08); для збереження та використання заповідних урочищ (КВЦПЗ - 04.04.09); для збереження та використання пам`яток природи (КВЦПЗ - 04.04.10); для збереження та використання регіональних ландшафтних парків (КВЦПЗ - 04.04.11); для цілей підрозділів 16.00-18.00 та для збереження та використання земель природно-заповідного фонду (КВЦПЗ - 19.19.00).

За змістом статті 1 Закону № 858-ІV цільове призначення земельної ділянки - це використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою в установленому законодавством порядку.

Згідно із частиною 1 статті 1 Закону № 3613-VI передбачено, що Державний земельний кадастр - єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах державного кордону України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами.

Так , судами попередніх інстанцій було встановлено, що за даними витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 12 липня 2018 року за № НВ - 2304444732018 , земельна ділянка площею 36,5697 га кадастровий номер 2320986600:02:004:0020 має код цільового призначення 19.00 "Для цілей підрозділів 16.00-18.00 та для збереження та використання земель природно-заповідного фонду". Категорія земельної ділянки - землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення. Вид використання земельної ділянки - для обслуговування НПП "Великий Луг".

За даними витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 12 липня 2018 року за № НВ-2305318442018 , земельна ділянка площею 86,6579 га кадастровий номер 2320986600:02:053:0002 має код цільового призначення 19.00 "Для цілей підрозділів 16.00-18.00 та для збереження та використання земель природно-заповідного фонду". Категорія земельної ділянки - землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення. Вид використання земельної ділянки - для обслуговування НПП "Великий Луг".

З інформації, зазначеної у витягах з Державного земельного кадастру вбачається, що до складу земельних ділянок з вказаними кадастровими номерами входять земельні ділянки з наступними угіддями - земельні лісові ділянки не вкриті лісовою рослинністю.

Відповідно до Додатку 4 до Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2012 №1051 під назвою Перелік угідь згідно з Класифікацією видів земельних угідь , підгрупа земельні лісові ділянки, не вкритті лісовою рослинністю включає земельні лісові ділянки, постійно або тимчасово не вкриті лісовою рослинністю (внаслідок неоднорідності лісових природних комплексів, лісогосподарської діяльності або стихійного лиха тощо), зокрема, лісові ділянки, зайняті незамкнутими лісовими культурами, лісовими розсадниками і плантаціями, а також лісовими шляхами та просіками, лісовими протипожежними розривами, лісовими осушувальними каналами і дренажними системами, які підлягають залісненню (згарища; насадження, що загинули; вирубки, галявини, пустирі, рідколісся тощо), відомчі залізниці та автомобільні шляхи (лісогосподарських підприємств), грунтові дороги, стежки, квартальні просіки, технологічні коридори, волоки, просіки для візирів та окружних меж; плантації та шкілки всіх видів, дендрологічні сади, а також теплиці та оранжереї, призначені для вирощування садивного матеріалу.

Отже , підгрупа земельні лісові ділянки, не вкритті лісовою рослинністю не передбачає розміщення на них посівів соняшника.

Судом апеляційної інстанції також було зазначено, що після розгляду справи судом першої інстанції ДП НПП Великий Луг було подано заяви про внесення змін до ДЗК щодо земельних ділянок з кадастровими номерами 2320986600:02:004:0020 та 2320986600:053:0002 із наданням лише документів на підтвердження повноважень підписанта, правовстановлюючих документів на юридичну особу та державних актів на землю, на виконання яких позивачу 15 січня 2019 року та 28 лютого 2019 року було видано нові витяги з ДЗК, які містять інформацію про цільове призначення, вид використання земельної ділянки, відмінну від тієї, що міститься в витягах ДЗК від 12 липня 2018 року.

На думку позивача , зазначені обставини свідчить про те, що витяги з ДЗК від 12 липня 2018 року, які були використано відповідачем під час перевірки не відповідають дійсним обставинам.

Проте Верховний Суд погоджується з позицією суду апеляційної інстанції щодо необґрунтованості зазначених доводів позивача з огляду на наступне.

Так, суд апеляційної інстанції зауважив на письмових поясненнях державного кадастрового реєстратора Відділу у Василівському районі Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області А.І. Лисенко, згідно яких 28 грудня 2018 року НПП Великий Луг через центр надання адміністративних послуг Василівської РДА Запорізької області були подані до відділу у Василівському районі Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області заяви про внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру у зв`язку з тим, що відомості в ДЗК не відповідають паперовим даним проекту землеустрою від 30 березня 2007 року. Вищевказані заяви було опрацьовано та за результатами їх розгляду, 15 січня 2019 року та 28 лютого 2019 року державним кадастровим реєстратором було внесено зміни до Державного земельного кадастру щодо земельних ділянок з кадастровими номерами 2320986600:02:004:0020 та 2320986600:02:0002.

13 березня 2019 року до відділу надійшла службова записка начальника юридичного управління Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області, в якій зазначено, що у державному земельному кадастрі містяться відомості, які не відповідають паперовому примірнику Проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж території природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення від 30 березня 2007 року.

За наслідками порівняння державним кадастровим реєстратором даних з Проекту землеустрою щодо організації і встановлення меж території природоохоронного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення від 30 березня 2007 року та відомостей з витягів від 15 січня 2019 року та від 28 лютого 2019 року про земельні ділянки виявлено, що при внесенні змін до Державного земельного кадастру щодо земельних ділянок з кадастровими номерами 2320986600:02:004:0020 та 2320986600:02:0002 виникла технічна помилка в частині відомостей про земельні угіддя

Відповідно до статті 37 Закону № 3613-VI та пункту 151 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою КМУ від 17 жовтня 2012 року №1051, які визначають порядок виправлення технічних помилок в Державного земельному кадастрі, державним кадастровим реєстратором 15 березня 2019 року були внесені виправлення до Державного земельного кадастру та видано нові витяги про земельні ділянки від 15 березня 2019 року.

Так, у нових витягах від 15 березня 2019 року було виправлено помилку в попередніх витягах від 15 січня 2019 року та від 28 лютого 2019 року в частині експлікації земельних угідь, шляхом зазначення - земельні лісові ділянки, не вкриті лісовою рослинністю, замість землі, які використовуються для відпочинку та оздоровлення.

Отже, суд апеляційної інстанцій дійшов правильних висновків щодо безпідставності посилання позивача на неправомірність висновків перевірки щодо допущення НПП Великий Луг нецільового використання земельних ділянок з огляду на інформацію щодо експлікації земельних ділянок, наведену в витягах ДЗК від 15 січня 2019 року, оскільки у вказаних витягах зазначена помилкова інформація, яка була виправлена державним кадастровим реєстратором шляхом видачі 15 березня 2019 року нових витягів з Державного земельного кадастру із зазначенням експлікації земельних угідь - земельні лісові ділянки.

Відповідно до Додатку 4 до Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2012 №1051 під назвою Перелік угідь згідно з Класифікацією видів земельних угідь , підгрупа земельні лісові ділянки, не вкритті лісовою рослинністю включає земельні лісові ділянки, постійно або тимчасово не вкриті лісовою рослинністю (внаслідок неоднорідності лісових природних комплексів, лісогосподарської діяльності або стихійного лиха тощо), зокрема, лісові ділянки, зайняті незамкнутими лісовими культурами, лісовими розсадниками і плантаціями, а також лісовими шляхами та просіками, лісовими протипожежними розривами, лісовими осушувальними каналами і дренажними системами, які підлягають залісненню (згарища; насадження, що загинули; вирубки, галявини, пустирі, рідколісся тощо), відомчі залізниці та автомобільні шляхи (лісогосподарських підприємств), грунтові дороги, стежки, квартальні просіки, технологічні коридори, волоки, просіки для візирів та окружних меж; плантації та шкілки всіх видів, дендрологічні сади, а також теплиці та оранжереї, призначені для вирощування садивного матеріалу.

Отже, визначення земельних лісових ділянок, не вкритих лісовою рослинністю виключає будь-яку можливість розорюванню вказаних земельних ділянок та розміщення на них посівів сільськогосподарських культур.

Відповідно до частини 5 статті 78 КАС України, обставини, встановлені стосовно певної особи рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, можуть бути у загальному порядку спростовані особою, яка не брала участі у справі, в якій такі обставини були встановлені.

Судом апеляційної інстанції правильно враховано, що під час розгляду адміністративної справи №311/4602/18 (2а/331/73/2018) за позовом директора ДП НПП Великий Луг ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області про скасування постанови про притягнення до адміністративної відповідальності за частиною 3 статті 53 КУпАП, судом встановлено факт допущення ДП НПП Великий Луг нецільового використання земельних ділянок з кадастровими номерами 2320986600:02:004:0020 та 2320986600:02:053:0002.

Водночас позивачем на спростування обставин , встановлених в судовому рішенні 26 грудня 2018 року у справі №311/4602/18 (2а/331/73/2018), не надано належним та допустимих доказів.

Верховний Суд не погоджується з позицією судів попередніх інстанцій про наявність підстав для скасування оскаржуваного припису ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області, з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до статті 187 ЗК України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

Відповідно до статті 2 Закону України від 19 червня 2003 року № 963-IV Про державний контроль за використанням та охороною земель (далі - Закон № 963-IV) основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є, зокрема, забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України.

Статтею 4 вказаного Закону встановлено, що об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Згідно із положеннями статті 5 Закону № 963-IV органом, який здійснює державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель, проведення моніторингу родючості ґрунтів є центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

У свою чергу, пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 (далі - Положення № 15), державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області наділено повноваженнями щодо здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів. При цьому, об`єктом контролю є всі землі на території України, а також порядок їх використання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами.

Повноваження центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі встановлені статтею 6 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель , до яких належить, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням; додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок; ведення державного обліку і реєстрації земель, достовірності інформації про земельні ділянки та їх використання.

Відповідно до статті 9 вказаного закону державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом: проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб; участі у прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об`єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель; розгляду документації із землеустрою, пов`язаної з використанням та охороною земель; проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення.

Статтею 10 Закону № 963-IV передбачено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема: давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків; складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності.

Зі змісту наведених правових норм слідує, що державний контроль за охороною та використанням земель може здійснюватися державним інспектором ГУ Держгеокадастру, у тому числі, шляхом проведення перевірок. Для реалізації завдань у сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель державний інспектор має право, зокрема, видавати приписи, складати акти перевірки або протоколи про адміністративні правопорушення з метою притягнення винних осіб до відповідальності. При цьому, порядок проведення перевірки, види та порядок складання документів за наслідками перевірок у даній сфері, як слідує зі змісту статей 9-10 Закону України Про державний контроль за використанням та охороною земель , визначається іншими нормативно-правовими актами.

Суд також наголошує, що відповідно до статті 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

За змістом частини 1 статті 96 ЗК України передбачено, що землекористувачі зобов`язані забезпечувати використання землі за цільовим призначенням та за свій рахунок приводити її у попередній стан у разі незаконної зміни її рельєфу, за винятком випадків незаконної зміни рельєфу не власником такої земельної ділянки.

Так, у оскаржуваному приписі від 26 липня 2018 року встановлено, що ДП НПП Великий Луг земельну ділянку загальною площею 24,0000 га за кадастровими номерами 2320986600:02:004:0020 та земельну ділянку за кадастровим номером 2320986600:02:053:0002 не використовує за цільовим призначенням, що є порушенням статті 96 ЗК України.

Верховний Суд не погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що всупереч статті 10 Закону № 963-IV оскаржуваний припис не містить обов`язкової для виконання вказівки з питань використання та охорони земель чи дотримання вимог законодавства України, оскільки за змістом припису відповідачем зазначено про виявлене порушення з посиланням на відповідну норму ЗК України та встановлено строк на усунення виявленого порушення.

Водночас Верховний Суд зазначає, що будь-які процедурні порушення, пов`язані із самим процесом оформлення результатів діяльності суб`єктів владних повноважень по фіксації недотримання суб`єктом приватного права вимог законодавства оцінюється судом з урахуванням всіх обставин справи та необхідністю досягненням балансу між інтересами особи правопорушника та публічними інтересами. Зазначене, особливо стосується фіксації порушень з боку суб`єктів приватного права у публічній сфері, зокрема, питань охорони земель, безпеки довкілля, благоустрою населених пунктів, розпорядження комунальною та державною власністю, запобігання виникнення техногенних катастроф тощо. Такі формальні неточності не можуть бути, за загальним правилом, самостійною підставою для скасування по суті правомірних рішень суб`єктів владних повноважень, спрямованих на забезпечення законності та захист публічних інтересів.

Аналогічна правова позиція була висловлена Верховним Судом у постанові від 25 січня 2019 року у справі №826/382/18 та від 13 березня 2019 року у справі №826/11708/17.

Колегія суддів критично оцінює посилання судів попередніх інстанцій на практику Верховного Суду у постанові від 31 жовтня 2018 року в справі №820/595/18, оскільки правовідносини виникли за різних обставин та зміст оскарженого рішення суб`єкта владних повноважень є відміннім.

Також в даному випадку мала місце перевірка в порядку Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", а отже доводи позивача про порушення вимог Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", яким визначено правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності є безпідставним, оскільки спеціальним законом у спірних правовідносинах є Закон України "Про державний контроль за використанням та охороною земель".

Такий висновок міститься у постанові Верховного Суду від 13 березня 2019 року у справі № 826/11708/17.

За такого правового регулювання та встановлених обставин , Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржуваний припис прийнято, зокрема, у межах повноважень та відповідно до закону.

Водночас Верховний Суд критично оцінює доводи скаржника про те, що оскаржуваний припис, як акт індивідуальної дії, через тридцять днів після його винесення вичерпав свою дію, і відповідно задоволення позову не призводить до відновлення порушених прав позивача.

Так, рішенням Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 визначено, що ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. Ненормативні правові акти є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені після їх виконання.

Отже, оскаржуваний припис вичерпують свою дію фактом виконання, а не спливом зазначеного у ньому строку виконання.

Відповідно до статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

За таких обставин, коли суди повно і правильно встановили обставини справи в обсязі достатньому для оцінки рішення суб`єкта владних повноважень, проте неправильно тлумачили закон, який підлягав застосуванню, судові рішення підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення у справі.

Керуючись статтями 345, 349, 351, 355, 356 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області задовольнити.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року у справі № 0840/3368/18 скасувати, ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду С.М. Чиркін

В.М. Бевзенко

А.А. Єзеров