Постанова

від 26.08.2021 по справі 260/1120/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 серпня 2021 року

м. Київ

справа № 260/1120/18

адміністративне провадження № К/9901/10104/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стеценка С.Г.,

суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №260/1120/18

за позовом ОСОБА_1

до Коритнянської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області

треті особи ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5

про визнання протиправними та скасування рішень

за касаційною скаргою Коритнянської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 25.07.2019 (головуючий суддя Плеханової З.Б.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.01.2020 (колегія у складі: головуючого судді Макарика В.Я., суддів Бруновської Н.В., Матковської З.М.),-

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У жовтні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Коритнянської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області за участю третіх осіб: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати Рішення сесії Коритнянської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області № 259 Про скасування рішення сесії від 11.08.2015 №544, рішення сесії від 29.05.2017 №256 та розроблення нового Генерального плану населеного пункту села Кінчеш від 17.07.2017;

- визнати протиправним та скасувати Рішення сесії Коритнянської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області № 503 Про затвердження Генерального плану сільського населеного пункту села Кінчеш, Ужгородського району .

2. Позовні вимоги обґрунтовувала тим, що ОСОБА_1 є власником комплексу нежитлових будівель за адресою АДРЕСА_1 . Для обслуговування даного комплексу будівель призначена земельна ділянка, загальною площею 1,4 га, на яку ще у 2015 році позивачем розроблено детальний план території, що пройшов громадські слухання та отримав всі погодження для затвердження. З метою отримання відповідної земельної ділянки 30.07.2018 позивач звернувся до Коритнянської сільської ради із заявою про отримання дозволу на виготовлення проекту землеустрою для відведення земельної ділянки у власність. Проте, вказана заява так і не була розглянута відповідачем. В той же час, відповідач прийняв Рішення № 259 Про скасування рішення сесії від 11.08.2015 № 544, рішення сесії від 29.05.2017 № 256 та розроблення нового Генерального плану населеного пункту села Кінчеш , яким була передбачена земельна ділянка позивача для обслуговування комплексу будівель, площею 1,4 га, а 30.08.2018 прийняв Рішення № 503 Про затвердження Генерального плану сільського населеного пункту села Кінчеш, Ужгородського району , яким безпідставно розмір даної земельної ділянки зменшено до 0,9га. Зазначав, що оскаржувані рішення порушують права позивача на отримання земельної ділянки під його будівлями. А відтак, оскаржувані рішення вважає протиправними, незаконними та такими, що прийняті органом місцевого самоврядування поза межами своїх повноважень.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 25.07.2019 адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено. .Визнано протиправним та скасовано Рішення десятої сесії сьомого скликання Коритнянської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області № 259 Про скасування рішення сесії від 11.08.2015 № 544, рішення сесії від 29.05.2017 № 256 та розроблення нового Генерального плану населеного пункту села Кінчеш від 17.07.2017. Визнано протиправним та скасовано Рішення двадцять першої сесії сьомого скликання Коритнянської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області від 30.08.2018 № 503 Про затвердження Генерального плану сільського населеного пункту села Кінчеш, Ужгородського району .

4. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.01.2020 рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 25.07.2019 залишено без змін.

5. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що рішення про затвердження генерального плану та рішення про внесення змін до генерального плану є нормативно-правовими актами, оскільки фактично такі рішення визначають територіальні межі населеного пункту та, відповідно, зачіпають інтереси усієї територіальної громади, мають тривалу дію та не є актами одноразового застосування, у зв`язку з чим прийняте відповідачем рішення від 17.07.2017 № 259 "Про скасування рішення сесії від 11.08.2015 № 544, рішення сесії від 29.05.2017 № 256 та розроблення нового Генерального плану населеного пункту села Кінчеш" є протиправним. Що стосується законності рішення відповідача від 30.08.2018 №503 Про затвердження Генерального плану сільського населеного пункту села Кінчеш, Ужгородського району , суди дійшли висновку щодо порушення відповідачем порядку підготовки, замовлення та затвердження Генерального плану селі Кінчеш, що свідчить про протиправність зазначеного оскаржуваного рішення відповідача.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись з указаними судовими рішеннями, відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 25.07.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.01.2020 у справі № 260/1120/18, в якій просив скасувати вказані рішення та ухвалити нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

7. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій безпідставно встановили порушення прийнятими та оскаржуваними рішеннями відповідача - прав та законних інтересів позивача, що абсолютно не відповідає фактичним обставинам справи та нормам права. Позивачем не доведено факту порушень його законного права та інтересу, як позивача по справі та особи, яка має право на звернення з даним адміністративним позовом до суду. Також скаржник наголошує, що приймаючи оскаржувані рішення відповідач в повній мірі дотримувався процедури прийняття таких рішень, а тому висновки судів попередніх інстанцій щодо порушення порядку підготовки, замовлення та затвердження Генерального плану селі Кінчеш, є безпідставними.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. 07.04.2020 у автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована вказана касаційна скарга.

9. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16.09.2019, визначено склад колегії суддів: Головуючий суддя (суддя-доповідач) Стеценко С.Г., судді Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.

10. Ухвалою Верховного Суду від 14.04.2020 касаційну скаргу залишено без руху та надано скаржнику строк для усунення недоліків шляхом уточнення підстав касаційного оскарження згідно ст. 328 КАС України та належного обґрунтування наявності підстав для поновлення строку на касаційне оскарження.

11. Скаржником вимоги ухвали Верховного Суду від 14.04.2020 виконано в повній мірі.

12. Ухвалою Верховного Суду від 14.05.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Коритнянської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 25.07.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.01.2020 у справі №260/1120/18 за позовом ОСОБА_1 до Коритнянської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області, за участю третіх осіб: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 про визнання протиправними та скасування рішень.

13. Ухвалою Верховного Суду від 25.08.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 26.08.2021.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14. Як встановлено судами попередніх інстанцій, 03.01.2013 Коритнянською сільською радою було прийнято рішення "Про розроблення генерального плану населеного пункту с. Кінчеш"( т. 2 а.с. 120)

15. 28.05.2015 сільським головою Коритнянської сільської ради Марією Манді було затверджено "Завдання на розроблення генерального плану села Кінчеш", погоджене начальником відділу містобудування та архітектури Ужгородської районної державної адміністрації ( т. 2 а.с. 121-123)

16. 11.08.2015 рішенням Коритнянської сільської ради № 544 було затверджено Генеральний план населеного пункту с. Кінчеш.

17. 29.05.2017 Коритнянською сільською радою було прийнято рішення № 256 "Про надання дозволу на розроблення проекту містобудівної документації внесення змін до Генерального плану с. Кінчеш".

18. 13.07.2017 відповідач прийняв рішення Про скасування рішення сесії від 11.08.2015 року № 544, рішення сесії від 29.05.2017 року № 256 та розроблення нового Генерального плану населеного пункту села Кінчеш , яким була передбачена земельна ділянка позивача для обслуговування комплексу будівель, площею 1,4 га (т. 1 а.с.245).

19. 30.08.2018 Коритнянська сільська рада Ужгородського району Закарпатської області прийняла рішення № 503 Про затвердження Генерального плану сільського населеного пункту села Кінчеш, Ужгородського району , яким розмір земельної ділянки позивача зменшено з 1,4654 до 0,9га (т. 1 а.с.246).

20. Не погоджуючись з рішеннями відповідача від 13.07.2017 № 259 та від 30.08.2018 № 503, позивач звернувся до суду з цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

21. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.

22. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

23. Відповідно до частини першої статті 59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

24. Відповідно до статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

25. Юридична наука визначає, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.

26. Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

27. Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні такі ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

28. Цей висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься у постановах Верховного Суду від 21.10.2019 у справі № 522/22780/16-а, від 26.11.2019 у справах № 826/4630/18 та № 183/6195/17, від 11.12.2019 у справі № 369/7296/16-а, від 21.12.2019 у справі № 826/14366/15, від 04.03.2020 № 450/1236/17.

29. Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27.12.2001 №20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22.07.1991 (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23.06.1997 № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), від 16.04.2009 №7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

30. В пунктах 2 та 7 статті 1 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності (тут і далі також - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що:

- генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;

- містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

31. Відповідно до положень статті 17 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану. Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником. Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради. Зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися не частіше, ніж один раз на п`ять років. Такі зміни вносяться органом місцевого самоврядування, який затверджував генеральний план населеного пункту. Питання про дострокове внесення змін до генерального плану населеного пункту може порушуватися за результатами містобудівного моніторингу перед відповідною сільською, селищною, міською радою відповідною місцевою державною адміністрацією. У разі виникнення державної необхідності рішення щодо доцільності внесення змін до генерального плану населеного пункту приймається Кабінетом Міністрів України. Генеральні плани населених пунктів та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами на чергових сесіях протягом трьох місяців з дня їх подання. Матеріали генерального плану населеного пункту не можуть містити інформацію з обмеженим доступом та бути обмеженими в доступі. Загальна доступність матеріалів генерального плану населеного пункту забезпечується відповідно до вимог Закону України Про доступ до публічної інформації шляхом надання їх за запитом на інформацію, оприлюднення на веб-сайті органу місцевого самоврядування, у тому числі у формі відкритих даних, на єдиному державному веб-порталі відкритих даних, у місцевих періодичних друкованих засобах масової інформації, у загальнодоступному місці у приміщенні органу місцевого самоврядування.

32. Аналіз положень статті 17 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності дає змогу дійти висновку, що генеральний план населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово.

33. Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію щодо внесення змін до генерального плану населеного пункту місцева рада формує обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

34. Зважаючи на викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що рішення відповідача від 13.07.2017 № 259 Про скасування рішення сесії від 11.08.2015 №544, рішення сесії від 29.05.2017 №256 та розроблення нового Генерального плану населеного пункту села Кінчеш та рішення від30.08.2018 №503 Про затвердження Генерального плану сільського населеного пункту села Кінчеш, Ужгородського району є нормативно-правовими актами органу місцевого самоврядування, оскільки містять правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Затверджуючи своїми рішеннями містобудівну документацію, а саме - генеральний план населеного пункту, сільська рада формує обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

35. Даний висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11.12.2019 у справі № 369/7296/16-а, від 20.12.2019 у справі № 520/14995/16-а, від 27.04.2021 у справі №260/1336/18, від 25.05.2021 у справі №520/1176/19.

36. При цьому, колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на наступне.

37. Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень врегульовано статтею 264 КАС України.

38. Відповідно до частини третьої статті 264 КАС України встановлено, що нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

39. Згідно з положеннями частин четвертої-десятої цієї статті у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи. Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом. Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду. Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження. Суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині. Якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта суд виявить, що інші нормативно-правові акти, прийняті відповідачем, чи їх окремі положення, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, безпосередньо впливають на прийняття рішення у справі і без визнання таких нормативно-правових актів протиправними неможливий ефективний захист прав позивача, суд визнає такі акти чи їх окремі положення протиправними в порядку, визначеному цією статтею.

40. Відповідно до частин першої та другої статті 265 КАС України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили. Нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

41. Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів зауважує, що для оскарження нормативно-правових актів місцевого органу виконавчої влади передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії. Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений з урахуванням правил Указів Президента України Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності від 10.06.1997 № 503/97, Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетені Офіційний вісник України від 13.12.1996 № 1207/96.

42. Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, яке впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.

43. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 11.12.2019 у справі №369/7296/16-а, від 04.03.2020 у справі №450/1236/17 та від 06.10.2020 у справі № 504/2797/16-а.

44. У справі, яка розглядається, суд першої інстанції не дотримався встановленої статтею 264 КАС України особливої процедури розгляду справи щодо оскарження нормативно-правового акта органу місцевого самоврядування, зокрема, не зобов`язував відповідача опублікувати оголошення про відкриття провадження у справі у виданні, у якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений, унаслідок чого таке оголошення фактично опубліковане не було.

45. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

46. З огляду на те, що допущене судом першої інстанції порушення норм процесуального права, а саме - недотримання спеціального порядку розгляду спорів про оскарження нормативно-правового акта, яке не було враховано судом апеляційної інстанції, унеможливлює встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, й не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції, колегія суддів дійшла висновку про необхідність скасування оскаржуваних судових рішень судів попередніх інстанцій та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції, якому під час нового розгляду справи необхідно взяти до уваги викладене у цій постанові.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Коритнянської сільської ради Ужгородського району Закарпатської області задовольнити частково.

Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 25.07.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.01.2020 скасувати, а справу №260/1120/18 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

СуддіС.Г. Стеценко Т.Г. Стрелець Л.В. Тацій