Постанова

від 31.08.2021 по справі 160/5323/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 серпня 2021 року

м. Київ

справа № 160/5323/20

адміністративне провадження № К/9901/16031/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді -доповідача Білак М.В.,

суддів Губської О.А., Мартинюк Н.М.,

розглянув у порядку письмового провадження справу

за касаційною скаргою Східного офісу Держаудитслужби

на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2021 року (колегія суддів у складі головуючого судді Іванова С.М., суддів: Панченко О.М., Чередниченка В.Є.)

у справі №160/5323/20

за позовом Управління комунального господарства та будівництва Павлоградської міської ради

до Східного офісу Держаудитслужби,

треті особи : Товариство з обмеженою відповідальністю "ПСУ-417 Л.П.Е.", Товариство з обмеженою відповідальністю "Променергомаш", Товариство з обмеженою відповідальністю "Буделектромонтаж-2015",

про скасування вимоги.

I. ПРОЦЕДУРА

1. Управління комунального господарства та будівництва Павлоградської міської ради звернулось до суду з позовом до Східного офісу Держаудитслужби, в якому, з урахуванням уточнень позовних вимог, просило суд: скасувати вимогу від 30 квітня 2020 року за №04-06-15/3212, яку видав Східний офіс Держаудитслужби в частині пунктів 1, 4, 5, 6 повністю, пункт 2 - в частині, що стосується підприємств ТОВ Променергомаш , ТОВ Буделектромонтаж-2015 , ТОВ ПСУ-417 Л.П.Е. .

2. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17 листопада 2020 року в задоволенні позову відмовлено.

3. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2021 року рішення суду першої інстанції скасовано в частині відмови в задоволенні позовних вимог про скасування вимоги від 30 квітня 2020 року за №04-06-15/3212, яку видав Східний офіс Держаудитслужби, в частині пункту 1 та в цій частині позовні вимоги задоволено; визнано протиправною та скасовано вимогу від 30 квітня 2020 року за №04-06-15/3212, яку видав Східний офіс Держаудитслужби в частині пункту 1. В іншій частині рішення суду першої інстанції залишено без змін.

4. У поданій касаційній скарзі Східний офіс Держаудитслужби із посиланням на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просив скасувати оскаржуване судове рішення в частині задоволених позовних вимог про скасування вимоги від 30 квітня 2020 року за №04-06-15/3212, яку видав Східний офіс Держаудитслужби, в частині пункту 1 та залишити в силі рішення суду першої інстанції в цій частині.

5. Ухвалою Верховного Суду від 16 червня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами попередніх інстанцій установлено, що відповідно до п. 1.2.4.2 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на І квартал 2020 року відповідачем проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності позивача за період з 1 січня 2016 року по 31 грудня 2019 року.

7. Результати ревізії зафіксовано в акті від 14 квітня 2020 року №04.06-20/02.

8. Ураховуючи, що вжитими в період ревізії заходами не було забезпечено повне усунення виявлених порушень, відповідачем на підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону №2939, пунктів 46, 49, 50, 52 Порядку №550 було пред`явлено позивачу обов`язкову до виконання вимогу щодо усунення порушень законодавства від 30 квітня 2020 року №04-06-15/3212.

9. Відповідно до вказаної вимоги, від позивача вимагалось:

1) розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників управління, винних у допущених порушеннях;

2) відповідно до норм статей 193, 199, 216-229 ГК України та статей 22, 611, 629 ЦК України забезпечити відшкодування шкоди (збитків) заподіяних міському бюджету на загальну суму 676865,90 грн внаслідок прийняття від ТОВ компанія "Променергомаш", ТОВ "Буделектромонтаж - 2015", ТОВ "ПСУ - 417 Л.П.Е.", ТОВ "Світовіт -ЛТД", ФОП ОСОБА_1 , ФОП ОСОБА_2 та оплати завищеної вартості проектно-вишукувальних робіт та вартості робіт з проведення експертизи, виконання підрядних робіт по об`єктах реконструкції, капітальних та поточних ремонтів комунального майна. У випадку неможливості забезпечення відшкодування збитків у вищезгаданому порядку, розглянути питання щодо відшкодування шкоди (збитків) з винної особи відповідно до норм статей 130-136 КЗпПУ;

3) відповідно до норм статей 193, 199, 216-229 ГК України та статей 22, 611, 629 ЦК України забезпечити відшкодування шкоди (збитків) заподіяних міському бюджету на загальну суму 4962,99 грн унаслідок прийняття від ФОП ОСОБА_3 , ФОП ОСОБА_4 та оплати завищеної вартості послуг з технічного нагляду за об`єктами реконструкції та капітального ремонту, за якими виявлено завищення вартості виконаних робіт. У випадку неможливості забезпечення відшкодування збитків у вищезгаданому порядку, розглянути питання щодо відшкодування шкоди (збитків) з винної особи відповідно до норм статей 130-136 КЗпПУ;

4) відповідно до норм статей 130-136 КЗпПУ забезпечити відшкодування з винних осіб шкоди (збитків) заподіяних міському бюджету на загальну суму 90488,50 грн унаслідок незаконного нарахування та виплати заробітної плати працівникам Управління, які не набули статусу посадових осіб органів місцевого самоврядування. При цьому, ви не позбавлені можливості забезпечення відшкодування зайво виплачених коштів особами, яким їх виплачено, за добровільною згодою;

5) забезпечити відшкодування зайво перерахованого єдиного внеску на загальнообов`язкове державне пенсійне страхування на суму 19907,56 грн відповідно до частини тринадцятої статті 9 Закону України "Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування" та Порядку зарахування в рахунок майбутніх платежів єдиного внеску або повернення надміру та/або помилково сплачених коштів, який затверджений наказом Міністерства фінансів України від 16.01.2016 р. № 6;

6) не допускати у подальшому порушення норм Закону України "Про публічні закупівлі".

10. Позивач, уважаючи незаконною вимогу позивача в частині оскаржуваних пунктів, звернувся до суду з цим адміністративним позовом.

III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ.

11. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що предметом спору є вимоги, які безпосередньо стосуються відшкодування збитків. Ураховуючи те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю і правильність їх обчислення та обґрунтованість вимог перевіряє суд, який розглядає цей позов, то заявлена позивачем позовна вимога в оскаржуваній частині, є передчасною, а тому задоволенню не підлягає.

12. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції в оскаржуваній частині, виходив з того, що зміст пункту 1 спірної вимоги є індивідуально-правовим, спрямований на коригування роботи відповідача, оскільки полягає в тому, щоб притягнути до відповідальності у порядку встановленому законодавством винних у допущених порушеннях осіб, і є обов`язковим до виконання та породжує для останнього, як позивача, права і обов`язки.

13. Водночас пункт 1 спірної вимоги є обов`язковим до виконання підконтрольною установою, винесений з порушенням вимог закону щодо його змісту, оскільки є неконкретизованим. Зазначене у світлі обов`язкового характеру спірної вимоги в частині коригування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії. Тому оскаржувана вимога в частині пункту 1 не відповідає критеріям, які встановлені частиною другою статті 2 КАС України, що є самостійною та достатньою підставою для задоволення позовних вимог про скасування наведеного пункту вимоги.

14. В іншій частині суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

15. Східний офіс Держаудитслужби у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, вважає його рішення таким, що прийняте з неправильним застосуванням судом норм матеріального права та порушенням норм процесуального права в оскаржуваній частині.

16. Зазначає, що судом апеляційної інстанції при прийнятті рішення не було враховано правову позицію Верховного Суду, викладену, зокрема, у постанові від 5 березня 2020 року в справі №810/465/16, відповідно до якої, така обставина як відсутність у вимозі конкретного способу її виконання не свідчить про її протиправність та не може бути підставою для скасування. Більше того, якщо існує декілька способів усунення виявлених у ході ревізії порушень, правом вибору певного конкретного способу відповідно до приписів статті 65 ГК України наділений саме керівник підприємства. Разом з тим вказана обставина не позбавляє підконтрольного об`єкта права звернутися до контролюючого органу з метою отримання певних роз`яснень.

17. Зазначена правова позиція, звертає увагу відповідач, знайшла своє відображення і в низці інших рішень Верховного Суду, зокрема, від 2 липня 2020 року в справі №826/1508/17, від 28 квітня 2020 року в справі №826/8741/16, від 2 квітня 2020 року в справі №820/3534/16, від 12 березня 2020 в справі №640/3186/19, від 31 березня 2021 року в справі №826/11931/18.

18. Також автор касаційної скарги наголошує на помилковості врахування судом апеляційної інстанції висновку Верховного Суду, викладеному в постанові від 14 грудня 2020 року в справі №200/7584/19-а. Зокрема, у цій справі Верховний Суд установив, що усунення виявленого порушення, саме таким чином як визначив відповідач, не узгоджується із нормами діючого законодавства, з огляду на неможливість поновлення видатків загального фонду установами за межами бюджетного періоду, в якому сталось порушення з огляду на специфіку бюджетного законодавства. За таких обставин, суд дійшов висновку, що вказана вимога не містить визначених конкретних дій у межах закону, обов`язкових до виконання позивачем для усунення виявлених порушень, які зазначені у вимозі. Отже, на думку відповідача, зазначена справа стосувалася інших обставин, що були встановлені судами.

19. У відзивах на касаційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби ТОВ Буделектромонтаж-2015 , ТОВ ПСУ-417 Л.П.Е. зазначають, що пункт 1 вимоги Східного офісу Держаудитслужби від 30 квітня 2020 року за №04-06-15/3212 не зачіпає їх прав та охоронюваних законом інтересів, однак в іншій, неоскаржуваній частині, треті особи погоджуються з висновками суду апеляційної інстанції, тому просять залишити його без змін.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

20. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.

21. Касаційне провадження у справі, що розглядається, відкрито з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

22. Відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.

23. Спірні правовідносини між сторонами склались з приводу правомірності та обґрунтованості вимоги органу державного фінансового контролю. На стадії касаційного провадження спірним є пункт 1 вимоги Східного офісу Держаудитслужби від 30 квітня 2020 року за №04-06-15/3212.

24. Оскаржуючи рішення суду апеляційної інстанцій з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідач посилається на постанови Верховного Суду від 5 березня 2020 року в справі №810/465/16, 2 липня 2020 року в справі №826/1508/17, від 28 квітня 2020 року в справі №826/8741/16, від 2 квітня 2020 року в справі №820/3534/16, від 12 березня 2020 в справі №640/3186/19, від 31 березня 2021 року в справі №826/11931/18 і зазначає, що судом апеляційної інстанції не враховано висновки (пункт 16 цієї постанови), зроблені Верховним Судом у вказаних справах.

25. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні .

26. За змістом пунктів 1, 7, 10, 15 статті 10 цього Закону органу державного фінансового контролю надається право: перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.

27. Частиною другою статті 15 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

28. Цим законодавчим приписам кореспондує пункт 50 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. №550, за змістом якого, за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю.

29. Наведені законодавчі норми неодноразово аналізувались Верховним Судом України, Верховним Судом, в тому числі його Великою Палатою (зокрема, постанова від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16), які вказали, що орган державного фінансового контролю наділений повноваженнями здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень; при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов`язковою до виконання; що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу фінансового контролю до суду з відповідним позовом.

30. Отже, в органу фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків.

31. Спірна вимога органу державного фінансового контролю (пункт 1), як з неї вбачається та встановлено судами, є індивідуально-правовим актом, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якій вона адресована, а тому породжує для останньої певні обов`язки.

32. У справі №810/465/16, що перебувала на розгляді Верховного Суду та на яку посилався відповідач у своїй касаційній скарзі, підконтрольне підприємство звернулось до суду з позовом до органу державного фінансового контролю, в якому оскаржило вимогу, в якій Державна фінансова інспекція України вимагала від позивача опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку і розглянути питання про притягнення працівників підприємства, винних у зазначених в акті порушеннях, до встановленої законом відповідальності.

33. У зазначеній справі Верховний Суд погодився з висновком суду апеляційної інстанції про те, що така обставина як відсутність у вимозі конкретного способу її виконання не свідчить про її протиправність та не може бути підставою для скасування. Більше того, якщо існує декілька способів усунення виявлених у ході ревізії порушень, правом вибору певного конкретного способу відповідно до приписів статті 65 ГК України наділений саме керівник підприємства. Разом з тим, вказана обставина не позбавляє підконтрольного об`єкта права звернутися до контролюючого органу з метою отримання певних роз`яснень.

34. Порівнюючи спірні правовідносини в справі №810/465/16 та у справі, що розглядається, у тому числі й зміст спірних вимог, варто констатувати, що вони є подібними, а отже висновки Верховного Суду, зроблені в справі №810/465/16, є застосовними до розглядуваного спору.

35. Також Верховний Суд не може залишити поза увагою й ту обставину, що в справі, що розглядається, позивачем у його позовній заяві не зазначались такі підстави позову як неконкретизованість чи незрозумілість спірного пункту 1 висновку Східного офісу Держаудитслужби від 30 квітня 2020 року за №04-06-15/3212. Не наведено такого роду аргументів позивачем і в його апеляційній скарзі в суді апеляційної інстанції.

36. Тобто позивач в ході розгляду цієї справи не доводив невідповідність спірного пункту вимоги будь-якому із критеріїв, які ставляться до його форми та змісту, як і не зазначав взагалі, в якій частині спірний пункт вимоги контролюючого органу викликає незрозумілість щодо його виконання.

37. Наведене свідчить, що у суду апеляційної інстанції були відсутні підстави для визнання протиправною та скасування вимоги від 30 квітня 2020 року за №04-06-15/3212, яку видав Східний офіс Держаудитслужби, в частині пункту 1.

38. При цьому, варто зауважити, що суд апеляційної інстанції помилково застосував до спірних правовідносин правову позицію Верховного Суду, викладену в його постанові від 14 грудня 2020 року в справі №200/7584/19-а, оскільки правовідносини у вказаній справі та в справі, що розглядається, є різними, про що слушно зауважує відповідач.

39. Так, у справі №200/7584/19-а орган державного фінансового контролю вимагав усунути виявлені порушення в установленому законодавством порядку, в тому числі забезпечити відновлення витрат державного бюджету з утримання працівників лабораторії, діяльність яких пов`язана з наданням платних послуг та яка підлягала виплаті за рахунок спеціального фонду, здійснених лабораторією за рахунок коштів загального фонду. Верховний Суд зробив висновок, що вимога органу державного фінансового контролю не відповідає вимогам закону щодо її змісту та є неконкретизованою. Такий висновок суду зроблений у контексті того, що шлях усунення виявленого порушення, саме таким чином як визначив відповідач, не узгоджується із нормами діючого законодавства, з огляду на неможливість поновлення видатків загального фонду установами за межами бюджетного періоду, в якому сталось порушення з огляду на специфіку бюджетного законодавства. Фінансові порушення, визначені відповідачем не в установленому законодавством порядку, а на власний розсуд, та не підтверджені належними фінансовими документами. Таким чином, суд зробив висновок, що вказана вимога не містить визначених конкретних дій у межах закону, обов`язкових до виконання позивачем для усунення виявлених порушень, які зазначені у вимозі.

40. Посилання відповідача на інші рішення Верховного Суду, наведені ним у касаційній скарзі, не потребує перевірки, оскільки це не вплине на результат розгляду справи.

41. За таких обставин, Верховний Суд погоджується з висновками суду першої інстанції в оскаржуваній частині. Рішення суду першої інстанції відповідає закону і скасовано судом апеляційної інстанції помилково.

42. Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

43. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 352, 356 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби задовольнити , постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2021 року у справі №160/5323/20 скасувати в частині визнання протиправним та скасування вимоги від 30 квітня 2020 року за №04-06-15/3212, яку видав Східний офіс Держаудитслужби, в частині пункту 1, рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17 листопада 2020 року в цій частині залишити в силі .

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

СуддіМ.В. Білак О.А. Губська Н.М. Мартинюк