Постанова

від 09.09.2021 по справі 640/4963/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 вересня 2021 року

м. Київ

справа № 640/4963/20

адміністративне провадження № К/9901/15784/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді -доповідача Білак М.В.,

суддів: Губської О.А., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у порядку письмового провадження справу

за касаційною скаргою Державної установи Відділення біотехнічних проблем діагностики Інституту проблем кріобіології і кріомедицини НАН України

на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2021 року (колегія суддів у складі головуючого судді Губської Л.В., суддів: Карпушової О.В., Степанюка А.Г.)

у справі №640/4963/20

за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві

до Державної установи Відділення біотехнічних проблем діагностики Інституту проблем кріобіології і кріомедицини НАН України

про застосування заходів реагування.

I. ПРОЦЕДУРА

1. Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві (далі - ГУ ДСНС України у місті Києві) звернулось до суду з позовом до Державної установи Відділення біотехнічних проблем діагностики Інституту проблем кріобіології і кріомедицини НАН України (далі - Державна установа), в якому просило суд застосувати заходи реагування у вигляді зупинення експлуатації приміщення Державної установи за адресою: проспект Науки 42/1, м. Київ, шляхом знеструмлення та накладання печаток на головний електрощит будівлі до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки.

2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 грудня 2020 року в задоволенні позову відмовлено.

3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2021 року рішення суду першої інстанції скасовано, ухвалено нову постанову, якою позов задоволено: застосовано заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві до Державної установи Відділення біотехнічних проблем діагностики інституту проблем кріобіології і кріомедицини НАН України , розташованого за адресою: просп. Науки, 42/1, м. Київ, до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки від 24 січня 2020 року №30, шляхом знеструмлення та накладення печаток на головний електрощит будівлі.

4. У поданій касаційній скарзі Державна установа із посиланням на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просила скасувати оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

5. Ухвалою Верховного Суду від 11 травня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами попередніх інстанцій установлено, що Головним управлінням ДСНС України у м. Києві видано наказ від 6 грудня 2019 року №1038 Про проведення планових перевірок .

7. На підставі вказаного наказу державним інспекторам у сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту видано посвідчення №603 від 8 січня 2020 року про проведення у період з 13 січня 2020 року по 24 січня 2020 року перевірки приміщення Державної установи, розташованого за адресою: просп. Науки, 42/1 в м. Києві, щодо додержання останнім вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.

8. За результатами перевірки складено акт від 24 січня 2020 року № 30, яким установлено низку порушень, а саме:

- не поновлено плани (схеми) евакуації людей на випадок пожежі - це порушення не дозволить оперативно зреагувати на виникнення надзвичайної ситуації, у зв`язку з незнанням правил пожежної безпеки;

- територія об`єкта, а також будинки, споруди, приміщення не в повній мірі забезпечені відповідними знаками безпеки. Знаки безпеки, їх кількість, а також місця їх встановлення повинні відповідати ДСТУ ISO 6309:2007 Протипожежний захист. Знаки безпеки. Форма та колір (180 6309:1987, ШТ) та ГОСТ 12.4.026-76 ССБТ. Цвета сигнальные и знаки безопасности - наявність цього порушення не дозволить оперативно зреагувати на пожежу;

- посадові особи та працівники не пройшли навчання та перевірку знань з питань пожежної безпеки у порядку, встановленому ПКМУ від 26.06.2013 року N444 - під час виникнення надзвичайної ситуації буде відсутня ефективна взаємодія між працівниками, що збільшить час проведення аварійно-рятувальних робіт та збільшить час для ефективного гасіння пожежі на початковій стадії;

- використання орендарями об`єктів нерухомості не розпочато на підставі поданої декларації відповідності матеріально-технічної бази суб`єкта господарювання вимогам законодавства з питань пожежної безпеки - відсутність інформації про стан пожежної та техногенної безпеки об`єкта на момент виникнення надзвичайної ситуації не дасть можливості пожежно-рятувальним підрозділам, які прибудуть для ліквідації пожежі, правильно визначити засоби для її ліквідації;

- двері електрощитової в підвальному приміщенні, а також складських (підсобних), лабораторних приміщень та серверної, не виконані протипожежними з межею вогнестійкості ЕІЗО - при невідповідності нормованій межі вогнестійкості дверей, можлива втрата цілісності та втрата теплоізолювальної спроможності цієї перешкода, що підвищує вплив небезпечних факторів пожежі, унеможливлює евакуацію людей з будівлі та послідуючим отруєнням чадним газом та продуктами горіння та створює загрозу життю та/або здоров 'ю людей;

- у будівлі дерев`яні елементи горищного покриття (крокви, лати) не оброблені засобами вогнезахисту, які забезпечують 1 групу вогнезахисної ефективності - може призвести до легкого займання, швидкого горіння, та збільшить площу для локалізації пожежі та створить загрозу життю та/або здоров`ю людей в приміщеннях;

- на вхідних дверях складських (підсобних) та лабораторних приміщень відсутні таблички із вказанням категорії щодо вибухопожежної та пожежної небезпеки приміщення, а також клас зони (Категорії за вибухопожежною та пожежною небезпекою визначаються керівниками (технологами) об`єктів, або проектувальними організаціями, або спеціалізованими науково-дослідними закладами) - наявність цього порушення створить перешкоди підрозділам ДСНС, які будуть здійснювати ліквідацію надзвичайної ситуації у зв`язку з неможливістю ідентифікувати небезпеку приміщень;

- на дверях горища, електрощитових та підвалів не вказано місце зберігання ключів -наявність цього порушення призведе до збільшення часу для ліквідації надзвичайної ситуації;

- приміщення електрощитової захаращено сторонніми предметами - наявність цих порушень унеможливить швидку та безпечну евакуацію людей та перешкоджає вільній евакуації людей з приміщень під час виникнення пожежі, що створює загрозу та життю людей;

- допускається зниження класу вагнесгійкості елементів заповнення прорізів у протипожежних перешкодах (влаштовано вікно між прибудовою гаражу та будівлею). Допускається замикати на замки, що важко відчиняються зсередини без ключа, двері зовнішніх евакуаційних виходів - наявність цього порушення перешкодить швидкій евакуації людей з приміщення, що може завдати шкоду життю та здоров`ю людей;

- допускається захаращувати шляхи евакуації меблями, обладнанням, різними матеріалами - це порушення унеможливить швидку та безпечну евакуацію людей під час виникнення пожежі, що створює загрозу їх життю та/або здоров`ю;

- допускається фіксувати самозакривні двері сходових клітин у відчиненому положенні - у разі виникнення надзвичайної ситуації може призвести до швидкого розповсюдження продуктів горіння по іншим приміщенням будівлі та перешкодить вільній евакуації людей з приміщення під час виникнення пожежі;

- допускається улаштування та експлуатація тимчасових електромереж - при використанні тимчасових електричних мереж призводить до аварійної експлуатації освітлювальної та силової електромережі та зниження її технічних характеристик, яке може призвести до виникнення пожежі та впливу небезпечних факторів пожежі (продуктів горіння, чадного газу та підвищених температур) на людей та створить загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- допускається застосування саморобних подовжувачів, які не відповідають вимогам ПУЕ, що пред`являються до переносних (пересувних) електропроводок (підвал) та експлуатація неізольованих проводів - наявність цього порушення призводить до аварійної експлуатації освітлювальної та силової електромережі та зниження її технічних характеристик, що може призведе до виникнення пожежі та впливу її небезпечних факторів (продуктів горіння, чадного газу та підвищених температур) на людей та створить загрозу їх життю та/або здоров`ю;

- допускається підвішування світильників безпосередньо на струмопровідні проводи (підвал) - при порушенні виконання монтажу світильників та їх не відповідність, тобто зменшення ступеня захисту світильника, призводить до аварійної експлуатації освітлювальної та силової електромережі та зниження її технічних характеристик, яке призводить до виникнення пожежі та створить загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- не проведений замір опору ізоляції і перевірка спрацювання приладів захисту електричних мереж та електроустановок від короткого замикання 1 раз на 2 роки - при непроведенні замірів опору ізоляції силової та освітлювальної електромережі унеможливлюється визначення можливості застосування освітлювальної та силової електромережі для безаварійної роботи або роботи в режимі короткого замкнення, яке призводить до виникнення пожежі та впливу небезпечних факторів пожежі (продуктів горіння, чадного газу та підвищених температур), що створює загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- не надано підтверджуючих матеріалів стосовно захисту будівель від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів - у випадку удару блискавки в будівельні конструкції виникає небезпечне іскріння, полум`я та електричний струм, що виник у результаті виносу високої напруги на струмопровідні частини конструкцій, апаратів, агрегатів, сприяє виникненню пожежі з її небезпечними факторами та розповсюдженням їх до шляхів евакуації та місць перебування людей, та створює загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- лінії живлення до кожного побутового кондиціонера, або групи кондиціонерів не забезпечені автономним пристроєм електричного захисту незалежно від наявності захисту на загальній лінії, яка живить групу кондиціонерів (приміщення аптеки) - наявність цього порушення може призвести до перевантаження електричних мереж, що може призвести до короткого замикання;

- наявна система автоматичної пожежної сигналізації не справна і не утримується в постійній готовності до виконання роботи - несвоєчасне виявлення, оповіщення про пожежу під час її виникнення та подальшого її розповсюдження, перешкоджає швидкій евакуації людей з приміщення та оперативного реагування пожежних підрозділів для її ліквідацію, що може призвести до загрози життю та здоров`ю людей;

- не всі приміщення обладнано автоматичною пожежною сигналізацією (приміщення підвалу) відповідно до вимог ДБН В.2.5-56:2014 Системи протипожежного захисту - несвоєчасне виявлення, оповіщення про пожежу під час її виникнення та подальшого її розповсюдження, перешкоджає швидкій евакуації людей з приміщення та оперативного реагування пожежних підрозділів для її ліквідацію, що може призвести до загрози життю та здоров`ю людей;

- приміщення серверної не обладнано автоматичними установками пожежогасіння відповідно до вимог ДБН В.2.5-56:2014 Системи протипожежного захисту - наявність цього порушення не дозволить забезпечити оперативне та своєчасне гасіння полум`я, обмежити його розповсюдження на ранній стадії виникнення пожежі, у зв`язку з чим створюється загроза безпеці людей;

- приміщення будівлі не обладнані системою оповіщення про пожежу 3-го типу та гучномовним зв`язком відповідно до вимог ДБН В.2.5-56:2014 Системи протипожежного захисту' - система оповіщення дозволяє оповістити людей, які перебувають у приміщені про пожежу на самій ранній стадії її виникнення, що дозволяє мінімізувати ризики збитків і втрати від займання;

- пожежні кран-комплекти не рідше одного разу на рік не проходять технічне обслуговування і перевірку на працездатність шляхом пуску води з реєстрацією результатів перевірки у спеціальному журналі обліку технічного обслуговування -наявність цього порушення призводить до ускладнення гасіння пожежі, у зв`язку з тим відсутня інформація щодо працездатності цих вододжерел;

- пожежний кран-комплект у приміщенні аптеки захаращено торгівельним обладнанням та недоступний для використання - наявність цього порушення призведе до перешкоджання вільній та швидкій евакуації людей під час пожежі, що може призвести до загибелі людей;

- територія, будівлі та приміщення не забезпечені необхідною кількістю первинних засобів пожежогасіння (вогнегасників) відповідно до вимог Наказу МВС України від 15.01.2018 за № 25 Про затвердження Правил експлуатації та типових норм належності вогнегасників - відсутність первинних засобів пожежогасіння та невідповідність їхнього технічного стану у будинку, що зводиться, унеможливить гасіння пожежі на ранній стадії розвитку, що, в свою чергу, створює загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- для зазначення місцезнаходження первинних засобів пожежогасіння відсутні вказівні знаки згідно з ДСТУ 180 6309:2007 Протипожежний захист. Знаки безпеки. Форма та колір , ГОСТ 12.4.026-76 ССБТ. Цвета сигнальные и знаки безопасности . Знаки повинні бути розміщені на видимих місцях на висоті 2 - 2,5 м від рівня підлог як усередині, так і поза приміщеннями (за потреби) - наявність даного порушення унеможливлює швидку локалізацію та успішну ліквідацію надзвичайної ситуації з мінімальними наслідками на ранній стадії її виникнення;

- переносні вогнегасники не розміщені шляхом: установлювання в пожежні шафи поруч з пожежними кранами, у спеціальні тумби, підставки або на пожежні щити (стенди). Розміщення та експлуатація вогнегасників повинні здійснюватись відповідно до вимог Наказу МВС України від 15.01.2018 за №25 Про затвердження Правил експлуатації та типових норм належності вогнегасників - наявність цього порушення не дозволить оперативно зреагувати на пожежу, а саме вогнегасники знаходяться на підлозі або у важкодоступних місцях та не дають можливості вчасно скористатись ними для гасіння;

- відсутні пожежні щити (стенди) на території об`єкта площею більше 200 м2 з розрахунку один щит (стенд) на 5 000 м2 захищуваної площі. До комплекту засобів пожежогасіння, які розміщуються на пожежному щиті, входять: вогнегасники - 3 шт., ящик з піском - 1 шт., покривало з негорючого теплоізоляційного матеріалу або повсті розміром 2 х 2 м - 1 шт., гаки - 3 шт., лопати - 2 шт., ломи - 2 шт., сокири - 2 шт. - відсутність первинних засобів пожежогасіння та невідповідність їхнього технічного стану унеможливить гасіння пожежі на ранній стадії розвитку, сприяє беззахисності людини перед факторами пожежі та призводить до безперешкодного розповсюдження пожежі по будівельним конструкціям, їх руйнації, що в свою чергу створює загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- всі вогнегасники не пройшли технічне обслуговування - невідповідність технічного стану первинних засобів пожежогасіння (вогнегасників) унеможливить гасіння пожежі на ранній стадії розвитку, сприятиме беззахисності людини перед факторами пожежі та призводить до безперешкодного розповсюдження пожежі по будівельним конструкціям, їх руйнації, що в свою чергу створює загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- евакуаційні заходи щодо працівників та майна суб`єкта господарювання під час виникнення надзвичайних ситуацій не організовано та не здійснюються - під час виникнення надзвичайної ситуації буде відсутня ефективна взаємодія між працівниками, що збільшить час проведення аварійно-рятувальних робіт та збільшить час для ефективного гасіння пожежі на початковій стадії;

- навчання керівного складу, працівників з питань цивільного захисту, у тому числі правилам техногенної безпеки, не здійснено - під час виникнення надзвичайної ситуації буде відсутня ефективна взаємодія між працівниками, що збільшить час проведення аварійно-рятувальних робіт та збільшить час для ефективного гасіння пожежі на початковій стадії.

9. Вказаний акт перевірки від 24 січня 2020 року № 30 отримано та підписано молодшим науковим співробітником ОСОБА_1 .

10. У зв`язку з існуванням небезпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, та наявністю неусунених порушень норм пожежної і техногенної безпеки, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.

III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ.

11. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що на час розгляду справи усі порушення, що стосуються саме Державної установи були усунуті відповідачем, що підтверджено наказом останнього №2-заг від 5 лютого 2020 року, тобто відсутні підстави для застосування заходу реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень відповідача.

12. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов, виходив з того, що наведені порушення в акті перевірки від 24 січня 2020 року №30 не є формальними, а стосуються виключно відсутності у відповідача необхідної системи заходів для уникнення виникнення пожежі, її гасіння та швидкого реагування у разі її виникнення.

13. Наказ відповідача №2-заг від 5 лютого 2020 року та додатки до нього не є належними і достатніми доказами усунення порушень, які були встановлені під час перевірки, оскільки не містять інформацію щодо усунення виявлених під час перевірки порушень і у своїй сукупності не дають змогу дійти висновку про усунення усіх порушень.

14. Також суд апеляційної інстанції виходив з того, що матеріали справи не містять висновку позивача, що відповідач усунув зафіксовані в акті перевірки порушення, а тому суд першої інстанції дійшов помилкового висновку, що доводи відповідача про усунення порушень підтверджені належними доказами.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

15. Державна установа у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції та зазначає, зокрема, що оскаржувана постанова є необґрунтованою, та прийнятою судом з порушенням норм процесуального та матеріального права, на підставі недопустимих доказів та всупереч позиціям Верховного Суду в аналогічних справах.

16. Звертаючись до суду з касаційною скаргою з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, Державна установа посилається на постанови Верховного Суду:

- від 19 грудня 2019 року в справі №815/6465/17, де зроблено висновок, що статтею 70 КЦЗ України визначений вичерпний перелік заходів реагування, про застосування яких може просити контролюючий орган, і які можуть бути застосовані судом, а саме - повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів.

Зважаючи на це, позовна вимога щодо знеструмлення та накладання печаток на головний електрощит будівлі як спосіб застосування заходу реагування у вигляді зупинення експлуатації приміщення, є такою, що виходить за межі визначених законодавством виключних видів заходів реагування та позов в цій частині не міг бути задоволений, уважає позивач.

- 19 вересня 2019 року в справі №826/19328/16, де зроблено висновок, що акт повторної перевірки, є не єдиним доказом усунення виявлених порушень.

17. У контексті цього відповідач стверджує, що приміщення, щодо застосування заходів реагування у вигляді заборони експлуатації яких звернувся позивач, використовуються орендарями - суб`єктами господарювання, які є відмінними від відповідача. За таких умов розгляд цієї справи безпосередньо стосується прав та інтересів таких осіб, які натомість, не були залучені до участі у справі.

18. По-друге, позивачем не доведено наявність загрози життю та здоров`ю людей, що є обов`язковою умовою для застосування заходів реагування, оскільки саме наявність загрози саме безпосередньо життю та здоров`ю людей (а не загрози виникнення пожежі) є обов`язковою умовою для застосування заходів реагування, в той час як законодавством прямо не визначено конкретного переліку порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей.

19. Також у постанові від 21 серпня 2019 року №820/2667/16 Верховний Суд зазначив, що під час прийняття судового рішення мають бути враховані не лише обставини і підстави, які спонукали позивача як суб`єкта владних повноважень звернутися до суду з позовом про застосування заходів реагування, але і ті, які існують на час ухвалення судового рішення. В протилежному випадку застосування заходів реагування, як виключного заходу, в судовому порядку поширюватиметься на всіх суб`єктів господарювання, відносно яких проведено перевірку і встановлено порушення, які за оцінкою спеціально уповноваженого органу, створюють реальну загрозу життю та/або здоров`ю людей.

20. У контексті таких висновків відповідач уважає, що судом апеляційної інстанції не було надано належної правової оцінки порушенням, що були вказані в акті позивачем. Суд, що зобов`язаний був самостійно із посиланням на положення законодавства та на наявні у справі докази, встановити ступінь небезпеки виявлених порушень, фактично повністю зайняв позицію позивача.

21. У касаційній скарзі відповідач, серед іншого, наводить аргументи усунення виявлених порушень та надає відповідні докази.

22. Підсумовуючи, стверджує, що судом апеляційної інстанції взагалі не було досліджено матеріали справи та не встановлювалося, які порушення є усуненими відповідачем на момент розгляду справи, а які ні, та чи дійсно такі порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

23. У відзиві на касаційну скаргу відповідача позивач не погоджується з касаційною скаргою, вважає її необґрунтованою, тому просить відмовити в її задоволенні, оскаржуване рішення просить залишити без змін.

24. Позивач погоджується з мотивами оскаржуваного рішення суду апеляційної інстанції в цій справі.

25. Також автор відзиву на касаційну скаргу вважає, що встановити, чи дійсно усувались відповідачем порушення, зазначені в акті планової перевірки є можливим тільки після проведення позапланової перевірки посадовими особами органу державного нагляду (контролю). Водночас до ГУ ДСНС України у місті Києві з 24 січня 2020 року та з моменту відкриття провадження в цій справі від відповідача не надходили звернення про проведення позапланової перевірки приміщень та території за адресою: проспект Науки, 42/1 у Голосіївському районі міста Києва, а також повідомлення про усунення порушень на об`єкті.

26. З приводу тверджень відповідача, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано частину другу статті 68 КЦЗ України, оскільки вжито до відповідача заходи реагування, які не передбачені КЦЗ України, позивач зазначає, що зупинення експлуатації об`єкта - це захід реагування, а відімкнення джерел електроенергії - це спосіб виконання рішення суду.

27. Крім того, позивач звертає увагу, що на момент прийняття рішення судами попередніх інстанцій відповідач визнавав факт наявності окремих неусунених порушень, тобто підтвердив функціонування (експлуатацію) приміщень з порушеннями протипожежного законодавства.

28. Насамкінець позивач стверджує, що відповідач не підтверджує факт усунення порушень у повному обсязі, виявлені в акті №30 від 24 січня 2020 року, а надає їм свою правову оцінку, незважаючи на те, що дискреційними повноваженнями щодо встановлення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки наділено саме ГУ ДСНС України у місті Києві.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

29. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.

30. Касаційне провадження у справі, що розглядається, відкрито з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідно до якого підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках: якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.

31. Спірні правовідносини між сторонами склались з приводу наявності/відсутності підстав вжиття заходів реагування у вигляді зупинення експлуатації приміщення Державної установи за адресою: проспект Науки 42/1, м. Київ, шляхом знеструмлення та накладання печаток на головний електрощит будівлі.

32. Оскаржуючи рішення суду апеляційної інстанції з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідач стверджує, що цим судом залишено поза увагою низка правових позицій Верховного Суду.

33. Так, у справі №815/6465/17 Верховний Суд погодився з висновком суду апеляційної інстанції про те, що статтею 70 КЦЗ України визначений вичерпний перелік заходів реагування, про застосування яких може просити контролюючий орган, і які можуть бути застосовані судом, а саме - повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів.

34. На думку автора касаційної скарги позовна вимога щодо знеструмлення та накладання печаток на головний електрощит будівлі як спосіб застосування заходу реагування у вигляді зупинення експлуатації приміщення, є такою, що виходить за межі визначених законодавством виключних видів заходів реагування.

35. За змістом статті 70 КЦЗ України за рішенням адміністративного суду здійснюється повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг.

36. У справі, що розглядається, орган державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки звернувся до суду з позовом, у якому просив суд застосувати заходи реагування у вигляді зупинення експлуатації приміщення Державної установи за адресою: проспект Науки 42/1, м. Київ, шляхом знеструмлення та накладання печаток на головний електрощит будівлі до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки.

37. Запропонований позивачем вид заходу реагування (зупинення експлуатації приміщення) цілком узгоджується з наведеними законодавчими приписами. Водночас шляхом знеструмлення та накладання печаток на головний електрощит будівлі - це спосіб застосування обраного заходу реагування, який по суті є способом виконання судового рішення, про що слушно зауважив автор відзиву на касаційну скаргу.

38. Таким чином, відсутні підстави стверджувати, що обраний позивачем та застосований судом апеляційної інстанції захід реагування виходить за межі визначених законодавством виключних видів заходів реагування, тому оскаржуване рішення не суперечить висновку Верховного Суду, про який йшлось у пункті 33 цієї постанови.

39. У справі №826/19328/16, на яку посилається відповідач, як і в інших справах за схожих фактичних обставин (№580/32/19 (постанова від 31 жовтня 2019 року), №826/13895/16 (постанова від 4 червня 2020 року)), Верховний Суд, відхиляючи доводи органу державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки про те, що належним доказом усунення порушення є лише акт перевірки, який би зафіксував відсутність порушень правил та норм пожежної і техногенної безпеки, зазначив, зокрема, таке.

40. Положеннями частини другої статті 70 КЦЗ України визначено, що повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

41. Це означає, що виключно суд приймає рішення про зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг.

42. Ухваленню судового рішення передує розгляд справи відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України, в ході якого суд, зокрема, оцінює, аналізує докази, вирішує питання про належність, допустимість, достатність того чи іншого доказу, на підставі чого і робить висновки, які в свою чергу стають основою судового рішення, його мотивувальної частини, зокрема.

43. Вирішуючи в судовому рішенні питання зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв тощо, суд, в першу чергу, з`ясовує чи є передбачені для цього законом підстави, а отже оцінює надані позивачем та відповідачем докази, встановлює на підставі них факти, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи.

44. Таким чином, суд оцінює як акт позивача, що складений за результатами контрольного заходу і в якому зафіксовано відсутність або наявність порушень правил та норм пожежної і техногенної безпеки, так й інші докази, надані відповідачем, які, в свою чергу, підтверджують відсутність або усунення виявлених порушень - акти виконаних робіт на встановлення певного обладнання, на приведення споруд, обладнання до чинних вимог, правил, інструкцій тощо; первинні документи, що свідчать про купівлю необхідного обладнання; різного роду договори про надання певних послуг, наявність яких є обов`язковою, тощо.

45. В контексті спірних правовідносин, що склались між сторонами, необхідно вказати, що саме суд вирішує питання чи усунув відповідач виявлені порушення чи ні, а отже чи є підстави для задоволення позову чи такі відсутні.

46. Отже, в разі якщо правовідносини між суб`єктом господарювання та органом державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки, стали спірними та перейшли в площину судового спору, то акт перевірки органу державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки, що складений за результатами контрольного заходу, в тому числі повторного, є лише одним із доказів, оцінку якому дає виключно суд поряд з іншими доказами.

47. В протилежному випадку (якщо би виключно акт органу нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки свідчив про виконання чи невиконання відповідачем вимог правил, інструкцій, ДБН тощо) функція суду була би нівельована, оскільки останній не здійснював би судочинство, а фактично затверджував би акт органу нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки своїм рішенням.

48. За таких обставин, висновок про те, що належним доказом усунення порушення є тільки акт перевірки, який би зафіксував відсутність порушень правил та норм пожежної і техногенної безпеки, є помилковим, оскільки такий доказ є одним із доказів, який може підтверджувати обставину усунення підприємством виявлених порушень.

49. Також у постанові від 18 лютого 2021 року (справа №640/24347/19) Верховний Суд зауважив, що абзацом другим частини п`ятої статті 4 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності передбачено, що відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.

50. Варто зауважити, що отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень вимагається тільки у разі попереднього зупинення виробництва (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання виключно за рішенням суду, як про це зазначено в абзаці першому частини п`ятої статті 4 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності .

51. Також підставою для здійснення позапланових заходів є, зокрема, перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю) відповідно до абзацу п`ятого частини першої статті 6 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності .

52. Наведена правова позиція, а також аналіз цитованих норм дають підстави для висновку, що необхідним доказом усунення виявлених органом державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки порушень є повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх установлених судом порушень та/або акт зазначеного органу, складений за результатами повторного заходу, тільки у випадку зупинення виробництва (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання за рішенням суду.

53. У розглядуваній справі суд апеляційної інстанції зазначив, зокрема, що матеріали справи не містять висновку позивача, що відповідач усунув зафіксовані в акті перевірки порушення, а тому суд першої інстанції дійшов помилкового висновку, що доводи відповідача про усунення порушень підтверджені належними доказами.

54. Таким чином, наведеним правовим позиціям оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції не відповідає, про що слушно зазначено відповідачем.

55. Щодо суті розглядуваного спору, необхідно зазначити таке.

56. Відповідно до статті 66 КЦЗ України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

57. Частиною другою статті 68 КЦЗ України передбачено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

58. Аналогічні положення передбачені частиною сьомою статті 7 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , за змістом якої, на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду.

59. Наведені положення законодавства кореспондують з пунктом 12 частини першої статті 67 КЦЗ України, згідно з яким, до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

60. Пунктом 1 частини першої статті 70 КЦЗ України передбачено, що підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, нормами і правилами.

61. Підставою для звернення позивача до суду з цим позовом, як убачається зі змісту позовної заяви, стало невиконання вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту, що зазначені в акті №30.

62. Суд апеляційної інстанції погодився з доводами позивача про допущення відповідачем порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей. В оскаржуваній постанові цей суд констатував, що більшість з виявлених порушень не були усунуті, а лише вказана дата до якої ці недоліки можуть бути усунутими.

63. У постанові від 28 травня 2019 року (справа №819/1850/17), як і в справі №820/2667/16, на яку посилається автор касаційної скарги, Верховний Суд сформулював такий правовий висновок. Під час прийняття судового рішення мають бути враховані не лише обставини і підстави, які спонукали позивача як суб`єкта владних повноважень звернутися до суду з позовом про застосування заходів реагування, але і ті, які існують на час ухвалення судового рішення. В протилежному випадку застосування заходів реагування, як виключного заходу, в судовому порядку поширюватиметься на всіх суб`єктів господарювання, відносно яких проведено перевірку і встановлено порушення, які за оцінкою спеціально уповноваженого органу, створюють реальну загрозу життю та/або здоров`ю людей. Втім, за своїм змістом і суттю застосування такого заходу, він застосовується до усунення виявлених порушень та існування реальної загрози життю та/або здоров`ю людей (частина п`ята статті 4 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності , у зв`язку з чим його застосування після усунення виявлених порушень втрачає той сенс, який законодавством покладений як основа і правова підстава його застосування.

64. Продовжуючи наведену правову позицію, варто наголосити, що КЦЗ України пов`язує застосування заходів реагування з виявленням порушень, які створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

65. Отже, для правильного вирішення цього спору обов`язковому встановленню підлягають обставини щодо вчинення підприємством порушень, які, в свою чергу, створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

66. Зміст оскаржуваного рішення суду апеляційної інстанції, зокрема, наведене ним мотивування (пункти 53, 62 цієї постанови), свідчить про те, що цим судом не проаналізовано кожне з виявлених органом державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки порушень на предмет їх існування на час ухвалення судом першої інстанції рішення по суті спору, а також на предмет створення цими порушеннями загрози життю та/або здоров`ю людей.

67. Задоволення позову, констатувавши лише факт, що відповідачем не усунуто всі виявлені порушення, не є належним розглядом справи та, відповідно, не є достатньою правовою підставою для задоволення позову.

68. При цьому, варто зауважити, що у матеріалах справи є низка документів (договори, накази, кошториси тощо), фото, які можуть свідчити про усунення/часткове усунення Державною установою виявлених порушень. Водночас зазначені докази залишились поза увагою суду апеляційної інстанції.

69. Верховний Суд відповідно до приписів статті 341 КАС України не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

70. Таким чином, постанова суду апеляційної інстанції не є законною та обґрунтованою, як того вимагає стаття 242 КАС України, а тому підлягає скасуванню.

71. Також не можуть залишитись поза увагою Верховного Суду аргументи автора касаційної скарги про те, що приміщення, щодо застосування заходів реагування у вигляді заборони експлуатації яких звернувся позивач, використовуються орендарями - суб`єктами господарювання, які є відмінними від відповідача, і що розгляд цієї справи безпосередньо стосується прав та інтересів таких осіб, які, натомість, не були залучені до участі у справі.

72. Так в матеріалах справи (а.с. 94-102, том 1) міститься копія, принаймні, одного договору оренди майна, що належить до майнового комплексу НАН України, за яким орендодавець (Державна установа) передає, а орендар (ТОВ Екологічна ініціатива) приймає в строкове платне користування нежитлове приміщення другого поверху №14-17 нежитлової будівлі за адресою: 03028, місто Київ, проспект Науки 42/1.

73. Судами попередніх інстанцій ні вказаний документ, ні будь-які інші документи, які мають відношення до орендних відносин відповідача з іншими суб`єктами господарювання щодо приміщень по просп. Науки, 42/1 у місті Києві, не досліджувались та не оцінювались. Верховний Суд, як зазначалось, в силу повноважень, визначених статтею 341 КАС України, позбавлений процесуальної можливості дослідити в тому числі зазначені документи, перевірити їх чинність тощо, а отже встановити, чи дійсно зазначені приміщення орендуються іншими суб`єктами господарювання.

74. В той же час наявність копії, принаймні, одного договору в матеріалах справи в поєднанні з аргументами відповідача про те, що суд ухвалив рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі, а також ухвалення в цій справі рішення, яким задоволено позов та зупинено експлуатацію приміщень Державної установи, розташованих за адресою: просп. Науки, 42/1, не може залишитись поза увагою Верховного Суду, оскільки в разі підтвердження цих обставин, ухвалене судом рішення про зупинення експлуатації належного Державній установі об`єкта, матиме безпосередній вплив на права, свободи, інтереси та (або) обов`язки контрагентів (орендарів) Державної установи, які не були залучені до участі у справі, та які ведуть господарську діяльність на цьому об`єкті.

75. Відповідно до пункту 4 частини третьої статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

76. Згідно з частиною третьою статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

77. Оскільки судом виявлено порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, передбачене пунктом 4 частини третьої статті 353 КАС, а Верховний Суд, внаслідок того, що судами не досліджено зібрані у справі докази, не має процесуальної можливості самостійно досліджувати докази, оскаржувані в справі рішення підлягають скасуванню з направлення справи на новий розгляд саме до суду першої інстанції для встановлення обставин, про які йшлося в попередніх пунктах цієї постанови, та залучення до участі в справі осіб, на права, свободи, інтереси та (або) обов`язки яких може вплинути рішення суду в цій справі.

78. У контексті наведеного варто також надати оцінку аргументам позивача про те, що забезпечення пожежної безпеки суб`єкта господарювання покладається на власників та керівників суб`єктів господарювання.

79. Так, у справі №826/1024/18 (постанова від 20 листопада 2018 року) за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві до ТОВ Глуско Рітейл про застосування заходів реагування, відхиляючи аргументи відповідача щодо недослідження судами попередніх інстанцій питання про особу, якій належать приміщення, та якою збудовано і введено в експлуатацію відповідні об`єкти, Верховний Суд зробив висновок, що забезпечення виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки покладено на суб`єкта господарювання незалежно від того чи є він власником або користувачем об`єкта підвищеної небезпеки.

80. З наведеного висновку випливає, що забезпечення виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки покладено як на власника, так і на користувача об`єкта підвищеної небезпеки, що узгоджується з положеннями пункту 6 Правил пожежної безпеки України, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України 30.12.2014 №1417 (далі - ППБУ).

81. ППБУ встановлюють загальні вимоги з пожежної безпеки до будівель, споруд різного призначення та прилеглих до них територій, іншого нерухомого майна, обладнання, устаткування, що експлуатуються, будівельних майданчиків, а також під час проведення робіт з будівництва, реконструкції, реставрації, капітального ремонту, технічного переоснащення будівель та споруд (далі - об`єкт). Ці Правила є обов`язковими для виконання суб`єктами господарювання, органами державної влади, органами місцевого самоврядування (далі - підприємства), громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах (пункти 1, 2 ППБУ).

82. Положеннями зазначеного пункту 6 ППБУ передбачено, що у разі передачі в оренду цілісного майнового комплексу або окремих його частин, приміщень, інших об`єктів за домовленістю сторін цивільно-правового договору визначаються права та обов`язки орендаря та орендодавця щодо забезпечення пожежної безпеки та відповідальності за порушення вимог пожежної безпеки на об`єкті оренди.

83. Згідно з частиною третьою статті 55 КЦЗ України (у редакції на час виникнення спірних правовідносин) забезпечення пожежної безпеки суб`єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб`єктів господарювання.

84. За такого правового регулювання, а також обставин щодо можливої передачі Державною установою приміщень, що знаходяться за адресою: місто Київ, просп. Науки, 42/1, іншим суб`єктам господарювання в оренду, для правильного розгляду цієї справи необхідним є дослідження змісту цих договорів.

85. Це пояснюється тим, що договір (договори) оренди приміщень, про які йшлося в попередньому пункті цієї постанови, можуть містити положення (домовленості сторін) між орендарями та орендодавцем щодо забезпечення пожежної безпеки та відповідальності за порушення вимог пожежної безпеки на об`єкті оренди. Оскільки вказаний договір (договори) не досліджувались судами попередніх інстанцій, то відсутні підстави стверджувати, що встановлені в акті перевірки від 24 січня 2020 року №30 порушення допущені лише Державною установою.

86. Аналогічні висновки зроблені Верховним Судом за схожих фактичних обставин у справі №640/24347/19 (постанова від 18 лютого 2021 року) і підстав уважати інакше немає.

87. Це, водночас, не виключає існування інших договірних відносин між Державною установою та орендарями щодо розподілу прав та обов`язків з питань забезпечення пожежної безпеки та відповідальності за порушення вимог пожежної безпеки на об`єкті, що знаходяться за адресою: м. Київ, просп. Науки, 42/1.

88. Відповідно до статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

89. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

90. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

91. Верховний Суд зазначає, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій не відповідають вимогам щодо їх обґрунтованості, оскільки вони ухвалені на підставі обставин, які не підтверджені доказами та без повного і всебічного з`ясування всіх обставин, що мають значення для вирішення цього спору, а також з порушенням норм процесуального права.

92. За змістом статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

93. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

94. З огляду на викладене, Верховний Суд дійшов висновку про порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права та недотримання норм процесуального права, зокрема, щодо повного і всебічного з`ясування обставин в адміністративній справі та, як наслідок, висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

95. При новому розгляді спору суду необхідно: встановити коло осіб, права, свободи, інтереси та (або) обов`язки яких зачіпає оскаржуване рішення суду першої інстанції у цій справі, з метою їх залучення до участі в справі, проаналізувати неусунуту відповідачем частину виявлених порушень на предмет того, чи створюють вони загрозу життю та/або здоров`ю людей та чи повинен саме відповідач нести відповідальність за їх неусунення, надати оцінку всім твердженням та аргументам сторін (у тому числі, вчинити передбачені процесуальним законом дії з метою витребування доказів, необхідних для правильного вирішення спору); на підставі додатково встановлених обставин прийняти законне та обґрунтоване рішення.

96. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 353, 356 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної установи Відділення біотехнічних проблем діагностики Інституту проблем кріобіології і кріомедицини НАН України задовольнити частково .

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21 грудня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31 березня 2021 року скасувати, справу №640/4963/20 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

СуддіМ.В. Білак О.А. Губська Ж.М. Мельник-Томенко