Постанова

від 08.09.2021 по справі 826/8917/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 вересня 2021 року

м. Київ

справа №826/8917/17

адміністративне провадження № К/9901/16593/19, К/9901/16729/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стрелець Т.Г.,

суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,

за участю:

секретаря судового засідання - Лупу Ю.Д.,

представника позивача ТОВ Бізнес Лігал Сервіс Груп поза межами приміщення суду за допомогою власних технічних засобів - Франскевич Ю.І.

в приміщенні Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду:

представника ФОП ОСОБА_1 , ФОП ОСОБА_2 - Осмоловського Д.Ю.

представника відповідача - Полець Д.М.

представників третіх осіб - Державної служби України з питань праці - Ільчука В.Л.

представника Державної регуляторної служби України - Корнейчука О.Л.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку відеоконференції у касаційній інстанції адміністративну справу 826/8917/17

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Бізнес Лігал Сервіс Груп", фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 , фізичної особи - підприємця ОСОБА_2 до Кабінету Міністрів України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивачів : Державна регуляторна служба України , треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача : Державна служба України з питань праці про визнання незаконною та нечинною постанови, провадження у якій відкрито

за касаційними скаргами Державної служби України з питань праці та Кабінету Міністрів України

на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року

(прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді Пилипенко О.Є., суддів: Беспалова О.О. та Бужак Н.П.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У провадженні Окружного адміністративного суду міста Києва перебувала справа № 826/5764/17 за позовом ФОП ОСОБА_2 , ФОП ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, третя особа - Державна регуляторна служба України про визнання протиправною та скасування постанови Кабінету Міністрів України № 295 від 26 квітня 2017 року Деякі питання реалізації статті 259 Кодекс законів про працю України та статті 34 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні .

2. У липні 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю Бізнес Лігал Сервіс Груп також звернулося до суду з позовом до Кабінету Міністрів України треті особи - Державна регуляторна служба України, Державна служба України з питань праці про визнання незаконною та нечинною постанови, в якому просило:

- визнати незаконною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2017 року № 295 Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні .

3. Позовні вимоги мотивовано тим, що прийнята 26 квітня 2017 року Кабінетом Міністрів України постанова № 295 Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , якою затверджено порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю та Порядок здійснення державного нагляду за додержанням законодавства про працю, рекомендовано міським радам міст обласного значення та сільським, селищним, міським радам об`єднанням територіальних громад під час здійснення повноважень, передбачених частиною третьою статті 34 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні - не погоджена Державною регуляторною службою України.

При цьому, оскаржувана постанова не відповідає вимогам частини першої статті 259 Кодексу законів про працю України щодо визначення сфери правового регулювання та не розмежовує коло суб`єктів з урахуванням особливостей, визначених міжнародними договорами, а саме Конвенцією Міжнародної організації праці № 81 та Конвенцією Міжнародної організації праці № 129.

Окрім того, наділення повноваженнями на здійснення державного нагляду (контролю) органів місцевого самоврядування є протиправним, адже законами їм таких повноважень не надано.

4.Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 жовтня 2017 року судом було об`єднано в одне провадження і вирішення адміністративні справи № 826/5764/17 і 826/8917/17 та присвоєно № 826/8917/17.

Короткий зміст рішення суду І інстанції

5. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 грудня 2018 року у справі №826/8917/17 було вирішено:

Відмовити у задоволенні позову Товариства з обмеженою відповідальністю Бізнес лігал Сервіс Груп , фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 , фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Державна служба України з питань праці, Державна регуляторна служби України про визнання незаконною та нечинною постанови Кабінету Міністрів України.

6. Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що недодержання правил, які регулюють порядок прийняття акта, у тому числі, стосовно його форми, строків прийняття тощо, може бути підставою для визнання такого акта недійсним (протиправним) лише у тому разі, коли відповідне порушення спричинило прийняття неправильного акту. Якщо ж акт в цілому узгоджується з вимогами чинного законодавства і прийнятий відповідно до обставин, що склалися і є вірним по суті, то окремі порушення встановленої процедури прийняття акта не можуть бути підставою для визнання його недійсним.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

7. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року у справі №826/8917/17 було вирішено:

Апеляційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю Бізнес Лігал Сервіс Груп , фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 - задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 грудня 2018 року - скасувати та прийняти нову постанову. Адміністративний позов Товариства з обмеженою відповідальністю Бізнес Лігал Сервіс Груп , фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 , фізичної особи - підприємця ОСОБА_2 - задовольнити.

Визнати нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2017 року № 295 Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні .

8. Суд апеляційної інстанції керувався тим, що проект оскарженої постанови Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні було затверджено постановою Кабінету Міністрів України з порушенням процедури підготовки та ухвалення нормативно-правового акту.

На думку суду відповідачем були порушені вимоги частин першої та другої статті 25 Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності , оскільки регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, в разі прийняття рішення про відмову в погодженні проекту регуляторного акта уповноваженим органом. Державною регуляторною службою України було тричі відмовлено у погодженні проекту оскарженого нормативно-правового акту.

Також судом апеляційної інстанції було проаналізовано зміст спірної постанови та виявлено суперечності її положень вимогам законодавства.

Так суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що Закон України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та Закон України Про місцеве самоврядування в Україні не передбачає жодних повноважень виконавчих органів міських рад міст обласного значення та об`єднаних територіальних громад на здійснення ними державного нагляду (контролю).

Проте, пункти 2 та 3 Порядку здійснення державного контролю передбачають повноваження виконавчих органів міських рад міст обласного значення та об`єднаних територіальних громад на здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, що суперечить положенням законодавства регулюючого правовідносини у цій сфері.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

9. 12 червня 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Державної служби України з питань праці.

У касаційній скарзі третя особа просить постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року у справі № 826/8917/17 скасувати та залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 грудня 2018 року.

Скаржник стверджує, що однією з особливостей, яка суттєво відрізняє заходи державного нагляду (контролю) за додержанням законодавства про працю від інших є те, що на законодавчому рівні визначено повноваження Кабінету Міністрів України затверджувати порядок нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю.

Щодо наділення повноваженням органів місцевого самоврядування здійснювати державний контроль за додержанням законодавства про працю, Державна служба України з питань праці зазначає, що відповідно до статті 259 КЗпП України та статті 52 Закону України Про зайнятість населення контроль за дотриманням законодавства про працю та зайнятість населення здійснює Держпраці. Згідно з частиною третьою статті 34 Закону України Про місцеве самоврядування в України такі повноваження також є у виконавчих органів міських рад міст обласного значення та об`єднаних територіальних громад.

У касаційній скарзі Державна служба України з питань праці акцентує увагу на порушенні судом апеляційної інстанції норм процесуального права, яке полягає у перегляді рішення Окружного адміністративного суду міста Києва без повідомлення про розгляд справи третьої особи на стороні відповідача - Громадської організації Соціальний рух про розгляд цієї справи, що є самостійною підставою для скасування оскарженого рішення суду.

Також зазначає, що судами не було надано правову оцінку зверненню позивачів ОСОБА_2 , ОСОБА_1 до суду до моменту офіційного оприлюднення оскарженої постанови, тобто до набрання неї чинності.

10. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12 червня 2019 року сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т. Г., суддів Рибачука А.І., Тацій Л.В.

11. Ухвалою Верховного Суду від 19 червня 2019 року було відкрито касаційне провадження за скаргою Державної служби України з питань праці на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року у справі № 826/8917/17 та відмовлено у задоволенні клопотання про зупинення виконання постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року у справі № 826/8917/17.

12. 13 червня 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Кабінету Міністрів України.

У касаційній скарзі відповідач просить постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року у справі № 826/8917/17 скасувати та залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26 грудня 2018 року.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення суду апеляційної інстанції винесене з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягає скасуванню.

У касаційній скарзі відповідач стверджує, що судом апеляційної інстанції здійснене невірне тлумачення статті 24 Закону № 1160, оскільки Кабінет Міністрів України як вищий орган в системі органів державної виконавчої влади наділений самостійними та достатніми повноваженнями стосовно аналізу регуляторного впливу проекту регуляторного акту та прийняття такого регуляторного акту, і не обмежений доводами Державної регуляторної служби України щодо неможливості прийняття такого акту.

Звертає увагу, що окремі процедурні порушення при прийнятті завідомо правомірного акту не можуть бути підставою для визнання його недійсним.

Зазначає, що з метою забезпечення здійснення Держпраці та її територіальними органами, а також виконавчими органами міських рад міст обласного значення та об`єднаних територіальних громад визначених частиною третьою статті 34 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні делегованих повноважень Держпраці щодо здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення та накладення штрафів у разі виявлення його порушень, Урядом прийнято оскаржену постанову.

13. Разом з касаційною скаргою Кабінетом Міністрів України була подана заява про зупинення дії постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року у справі № 826/8917/17.

14. Ухвалою Верховного Суду від 19 червня 2019 року було відкрито касаційне провадження за скаргою Кабінету Міністрів України на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року у справі № 826/8917/17 та відмовлено у задоволенні клопотання про зупинення виконання постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року у справі № 826/8917/17.

15. 05 липня 2019 року до Верховного Суду надійшов відзив Товариства з обмеженою відповідальністю Бізнес Лігал Сервіс Груп на касаційну скаргу Кабінету Міністрів України, у якому просить суд відмовити в задоволенні касаційної скарги та залишити в силі постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року №826/8917/17.

16. 08 липня 2019 року до Верховного Суду надійшов відзив Державної регуляторної служби України на касаційну скаргу Державної служби України з питань праці, у якому просить суд відмовити в задоволенні касаційної скарги та залишити в силі постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року №826/8917/17.

17. 15 липня 2019 року до Верховного Суду надійшов відзив Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на касаційні скарги Державної служби України з питань праці та Кабінету Міністрів України, у якому просить суд відмовити в задоволенні касаційних скарг та залишити в силі постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року №826/8917/17.

18. Ухвалою Верховного Суду від 10 червня 2021 року було призначено справу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 30 червня 2021 року о 15:00 год.

19. Ухвалою Верховного Суду від 24 червня 2021 року було задоволено заяву представника Товариства з обмеженою відповідальністю Бізнес Лігал Сервіс Груп Франсевич Юлії Ігорівни про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції.

20. У ході розгляду цієї справи в касаційному порядку неодноразово оголошувалася перерва.

21. Ухвалою Верховного Суду від 26 серпня 2021 року було задоволено заяву представника Товариства з обмеженою відповідальністю Бізнес Лігал Сервіс Груп Франсевич Юлії Ігорівни про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції.

ІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

22. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

23. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Згідно змісту позовної заяви предметом оскарження в цій адміністративній справі є законність постанови Кабінету Міністрів України від 29 квітня 2017 року № 295 Про деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні .

У справі, що розглядається, одним з спірних питань було прийняття оскаржуваної постанови за відсутності погодження її проекту з Державною регуляторною службою.

Таким чином у відповідності до положень частини третьої статті 2 КАС України необхідно з`ясувати, чи прийнята спірна постанова Кабінету Міністрів України № 295 на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, обґрунтовано, добросовісно, пропорційно.

Відповідно до статті 1 Закону України Про Кабінет Міністрів України від 27 лютого 2014 року №794-VІІ (далі - Закон № 794-VІІ ), Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження. Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України (ч. 1 та 2 ст. 49 Закону № 794-VІІ).

Частиною другою цієї ж статті встановлено, що акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

При цьому, згідно з пунктом 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

У свою чергу статтею 1 Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності (далі - Закон № 1160-IV) визначено, що регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

З наведених вище правових норм слідує, що регуляторний акт характеризується наступним: 1) приймається уповноваженим регуляторним органом; 2) спрямований на регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторним органом та суб`єктом господарської діяльності; 3) має ознаки нормативно-правового акта, тобто розрахований на довгострокове та неодноразове застосування, прийнятий щодо невизначеного кола суб`єктів.

Особливу увагу при визначенні акта регуляторним слід звертати на відносини, які є предметом регулювання цього акта.

Так, сфера дії Закону № 1160-IV включає в себе господарські та адміністративні відносини , тобто відносини між іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.

Постановою Кабінету Міністрів України № 295 від 26 квітня 2017 року було затверджено:

- Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю;

- Порядок здійснення державного нагляду за додержанням законодавства про працю.

У відповідності до положень статті 259 КЗпП державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

З урахуванням наведених положень законодавства, колегія суддів КАС ВС дійшла висновку, що Кабінет Міністрів України є регуляторним органом відповідно до Закону № 1160-IV у процесі підготовки, прийняття, розгляду регуляторних актів у сфері трудових відносин, спрямованих на встановлення порядку реалізації центральним органом виконавчої влади державної політики у питаннях нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю.

Відповідно до частини четвертої статті 49 Закону № 794-VII акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності (далі-Закон № 1160-IV).

З таких підстав колегія суддів КАС ВС погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що Постанова Кабінету Міністрів України № 295 від 26 квітня 2017 року є нормативно-правовим актом, який спрямований на втілення державної політики з питань нагляду та контролю у сфері додержання законодавства про працю суб`єктами, які використовують у свої діяльності найману працю, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб, і прийнята регуляторним органом - Кабінетом Міністрів України, а отже, відноситься до регуляторних актів.

Так, статтею 4 Закону № 1160-IV визначені принципи державної регуляторної політики, серед яких прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, обов`язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

Згідно з частиною першою статті 7 Закону № 1160-IV регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом.

Планування діяльності з підготовки Кабінетом Міністрів України проектів регуляторних актів здійснюється в порядку, встановленому Регламентом Кабінету Міністрів України (далі - Регламент КМУ), з урахуванням вимог частин третьої та четвертої статті 7 цього Закону. Плани діяльності центральних органів виконавчої влади з підготовки проектів регуляторних актів формуються на основі затвердженого плану діяльності Кабінету Міністрів України з підготовки проектів регуляторних актів (стаття 19 Закону № 1160).

За такого правового регулювання, у підготовці проекту необхідним є затвердження регуляторним органом плану діяльності з підготовки ним проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року.

Як встановлено судом апеляційної інстанції та підтверджено матеріалами справи, розроблення проекту Постанови Кабінету Міністрів України № 295 від 26 квітня 2017 року не було включено до плану підготовки проектів регуляторних актів Кабінету Міністрів України на 2017 рік.

З огляду на це, колегія суддів КАС ВС вважає обґрунтованим висновок суду апеляційної інстанцій з приводу того, що в силу частини першої статті 7, статті 19 Закону № 1160-IV не включення спірної постанови до плану Кабінету Міністрів України з підготовки ним проектів регуляторних актів свідчить про недотримання принципу передбачуваності, послідовності регуляторної діяльності, відповідності її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб`єктам здійснювати планування їхньої діяльності.

Відповідно до частин 2, 3 статті 50 Закону України Про Кабінет Міністрів України (далі-Закон № 794-VІІ) , проекти актів Кабінету Міністрів України готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями. Проекти актів Кабінету Міністрів України вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України міністерствами, центральними органами виконавчої влади (крім тих, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного члена Кабінету Міністрів України), державними колегіальними органами, місцевими державними адміністраціями.

За приписами положень частини 1 статті 51 Закону № 794-VІІ , постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України приймаються на засіданнях Кабінету Міністрів України шляхом голосування більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону . Якщо проект рішення отримав підтримку рівно половини посадового складу Кабінету Міністрів України і за цей проект проголосував Прем`єр-міністр України, рішення вважається прийнятим.

Порядок та строки підготовки експертних висновків щодо регуляторного впливу проектів регуляторних актів, внесених на розгляд Кабінету Міністрів України, встановлюються Регламентом Кабінету Міністрів України.

Пунктом 1 параграфу 32 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 950 від 18 липня 2007 р . (у редакції постанови Кабінету Міністрів України № 1156 від 9 листопада 2011 р .) (далі - Регламент ) встановлено, що проекти актів Кабінету Міністрів готуються на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів, доручень Прем`єр-міністра, а також за ініціативою членів Кабінету Міністрів, центральних органів виконавчої влади, державних колегіальних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій з дотриманням вимог цього Регламенту. Розроблення проекту акта починається невідкладно після отримання відповідного завдання та триває виходячи з необхідності врахування у загальному часі підготовки проекту акта вимог, встановлених цим Регламентом щодо часу, достатнього для погодження проекту акта заінтересованими органами, та часу, достатнього для проведення Мін`юстом правової експертизи.

Пунктами 1, 2, 4, 5 § 33 глави 2 розділу 4 Регламенту зазначено, що головним розробником проекту акта Кабінету Міністрів є орган, який вносить проект акта до Кабінету Міністрів України.

Розробниками проектів актів Кабінету Міністрів України є міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, державні колегіальні органи, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації відповідно до своєї компетенції.

Якщо питання, що потребує врегулювання, належить до компетенції кількох органів виконавчої влади, розробником проекту акта Кабінету Міністрів є орган, компетенція якого у відповідній сфері правового регулювання є домінуючою. Інші органи виконавчої влади, що відповідно до компетенції беруть участь у розробленні проекту акта або його погодженні, є: заінтересованими органами.

Проект акта Кабінету Міністрів України підлягає погодженню усіма заінтересованими органами, зокрема, Міністерством фінансів України, Міністерством економічного розвитку і торгівлі України, Національним агентством України з питань державної служби, Міністерством юстиції України.

Опрацювання проектів актів Кабінету Міністрів України у Секретаріаті Кабінету Міністрів України та розгляд проектів актів Кабінету Міністрів України унормовано відповідно главами 26, 27 Регламенту Кабінету Міністрів України.

Врегулювання розбіжностей у позиціях органів виконавчої влади, координація їх дії з метою пошуку взаємоузгоджених рішень, забезпечення узгодження з усіма заінтересованими органами та доопрацювання проектів актів здійснюється Урядовим комітетом відповідно до пункту 2 частини другої § 28-1 розділу 3-1 Регламенту Кабінету Міністрів України.

Наслідки невідповідності проекту акта законодавству передбачено у §27 Регламенту Кабінету Міністрів України, відповідно до якого, у разі, коли за висновком Міністерства юстиції України проект акта Кабінету Міністрів України не відповідає Конституції та законам України, актам Президента України, рішення щодо такого проекту акта приймається на засіданні Кабінету Міністрів.

У відповідності до частини першої статті 21 Закону № 1160-IV проекти регуляторних актів, які розробляються центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, підлягають погодженню із уповноваженим органом.

Згідно з пунктом 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою КМУ від 24 грудня 2014 року № 724, Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності.

Частиною першою статті 25 Закону № 1160-IV передбачено, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо проект регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом або щодо проекту регуляторного акта уповноваженим органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні.

У контексті цієї справи необхідно зазначити, що прийняттю регуляторного акта передує відповідна законодавчо визначена процедура, яка включає в себе, з-поміж іншого, погодження проекту такого регуляторного акта з уповноваженим органом, яким і є Державна регуляторна служба.

Предметом оцінки Державної регуляторної служби, враховуючи приписи статей 4, 5, 8 і 9 Закону № 1160-IV, є відповідність проектів регуляторних актів та аналізів регуляторного впливу принципам державної регуляторної політики (стаття 4); перевірка їх відповідності вимогам щодо забезпечення здійснення державної регуляторної політики (стаття 5); оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій (стаття 9); щодо підготовки аналізу регуляторного впливу (стаття 8).

Тобто, погодження з Державною регуляторною службою не є суто формальною вимогою, оскільки на цьому етапі здійснюється перевірка відповідності проекту регуляторного акта вимогам статей 4, 5, 8 і 9 Закону № 1160-IV.

Подібний правовий висновок було сформовано у постанові Верховного Суду від 29 липня 2020 у справі № 640/7583/19.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що проект постанови Кабінету Міністрів України № 295 відповідно до Регламенту Кабінету Міністрів України надсилався на розгляд зацікавленим центральним органам виконавчої влади та соціальним партнерам.

У той же час, Державною регуляторною службою, за результатами розгляду проекту постанови Кабінету Міністрів України № 295 неодноразово приймалися рішення про відмову в погодженні регуляторного акта.

Проте, Державною службою України з питань праці не було враховано численні принципові зауваження Державної регуляторної служби, викладені у вказаних рішеннях про відмову у погодженні проекту постанови Кабінету Міністрів України.

Якщо розробник не погоджується з рішенням про відмову в погодженні проекту регуляторного акта, він може звернутися відповідно до уповноваженого органу з ініціативою щодо утворення погоджувальної групи для проведення консультацій з метою усунення суперечностей. До складу погоджувальної групи входять представники розробника проекту регуляторного акта та уповноваженого органу (частина сьома статті 21 Закону № 1160-IV).

Виходячи із тлумачення положень частин четвертої - сьомої статті 21 Закону № 1160 - IV, повторне погодження проекту регуляторного акта з Державною регуляторною службою законодавчо передбачено лише у випадку прийняття цим органом рішення про відмову у погодженні такого проекту та після врахування розробником зауважень та пропозицій, які стали підставою для такої відмови.

Судами встановлено, що за відсутності рішення Державної регуляторної служби про погодження проекту постанови Кабінету Міністрів України № 295, Держпраці подала його на розгляд Уряду, що не заперечується сторонами у справі. При цьому варто зазначити, що погоджувальна група для проведення консультацій з метою усунення суперечностей, виявлених Державною регуляторною службою, не утворювалась.

У свою чергу Державна регуляторна служба, реалізовуючи власні повноваження, листом від 25 квітня 2017 року № 2782/1/20-17 звернулась до Кабінету Міністрів України з проханням не допускати розгляд та схвалення проекту постанови Кабінету Міністрів України, прийнятої з порушенням вимог Закону №1160 - IV, проте ці застереження враховані не були.

За таких обставин, колегія суддів КАС ВС погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що порушення вимог Законів України Про Кабінет Міністрів України , Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності , а також Регламенту Кабінету Міністрів України, зокрема, недотримання принципів державної регуляторної політики (передбачуваності, плановості, обґрунтованості), непогодження проекту нормативно-правового акта з Державною регуляторною службою України, свідчить про недотримання процедури прийняття регуляторного акта - Постанови Кабінету Міністрів України № 295 від 26 квітня 2017 року, що у свою чергу є самостійною підставою для її скасування.

Щодо доводів касатора в частині відповідності оскарженої Постанови КМУ № 295 вимогам Кодексу законів про працю України та Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності на предмет можливості делегування Державною службою України з питань праці функції державного нагляду (контролю) іншим суб`єктам владних повноважень у межах цієї постанови, то на ці доводи суд апеляційної інстанції надав обґрунтовану та вичерпну відповідь, підстав для її спростування колегія суддів КАС ВС не вбачає.

Також колегія суддів КАС ВС погоджується з правовими висновками суду апеляційної інстанції в частині виявлення невідповідності оскарженої Постанови КМУ № 295 положенням Конвенції міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості і торгівлі, Конвенції Міжнародної організації праці №129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві № 129, Кодексу законів про працю України та Закону України, з огляду на ту обставину, що Кабінетом Міністрів України у положеннях Постанови № 295 не було виокремлено функції державного нагляду та контролю з урахуванням кола суб`єктів, на яких ці функції розповсюджуються.

З приводу доводів скаржників про передчасність позовних вимог фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 , фізичної особи - підприємця ОСОБА_2 , оскільки їх звернення до суду було вчинене до моменту набрання спірною постановою своєї чинності, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

Постанова Кабінету Міністрів України № 295 Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні була прийнята 26 квітня 2017 року.

16 травня 2017 року оскаржувана постанова набрала чинності (публікація в Урядовому кур`єрі від 16 травня 2017 року № 88 та в Офіційному віснику України від 16 травня 2017 року № 38, сторінка 100, стаття 1205, код 85876/2017).

Позовна заява ФО-П ОСОБА_2 та ФО-П ОСОБА_1 була подана до суду 28 квітня 2017 року, тобто до набрання чинності оскаржуваної постанови.

В ході розгляду цієї адміністративної справи позовні заяви ФО-П ОСОБА_2 , ФО-П ОСОБА_1 , ТОВ Бізнес Лігал Сервіс Груп були об`єднані в одне провадження, а тому підстав для відмови у позові не було.

Також Верховний Суд вважає необґрунтованими посилання скаржника у касаційній скарзі на відсутність в оскарженій постанові суду апеляційної інстанції будь-якого мотивування щодо визнання нечинною Постанови КМУ № 295 у повному об`ємі, в той час як позивачі наводили мотиви щодо оскарження лише її окремих положень, а саме в частині встановленого порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю. Оскільки в ході розгляду справи було встановлено порушення порядку прийняття оскарженого нормативно-правового акта, що у свою чергу зумовлює визнання його нечинним з моменту його прийняття в цілому, аналіз усього змісту його тексту в розрізі чинного на момент його прийняття законодавства за таких обставин не є доцільним.

Щодо тверджень скаржників про ненадання судом апеляційної інстанції правової оцінки відсутності порушених прав позивачів при зверненні до суду з визначеним предметом позову, Верховний Суд зазначає наступне.

Главою 11 Кодексу адміністративного судочинства України визначено особливості позовного провадження в окремих категоріях.

У статті 264 КАС України унормовано особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень

У частині 2 статті 264 КАС України зазначено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

З огляду на сферу дії оскарженого позивачами нормативно-правового акта та діяльність позивачів, на яку цей акт розповсюджує своє застосування як на осіб, котрі використовують у своїй діяльності найману працю, враховуючи особливість позовного провадження в окресленій категорії справ, колегія суддів КАС ВС вважає, що позивачами було доведено їх право на звернення до суду з цим позовом.

З приводу доводів скаржників щодо розгляду судом апеляційної інстанції справи без повідомлення третьої особи Громадської організації Соціальний рух , як підстави для скасування рішення суду, колегія суддів вважає за необхідне вказати на наступне.

У відповідності до частини 3 пункту 3 статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо справу розглянуто адміністративними судами за відсутності будь-якого учасника справи, не повідомленого належним чином про дату, час і місце судового засідання, якщо такий учасник справи обґрунтовує свою касаційну скаргу такою підставою.

Отже застосування цих процесуальних положень безпосередньо пов`язане з особою, щодо якої було допущено це порушення і таке право може бути реалізоване лише цією особою шляхом подання касаційної скарги з відповідним аргументуванням.

З огляду на ту обставину, що доводи касаційної скарги з цього приводу були заявлені Державною службою України з питань праці та Кабінетом Міністрів України, колегія суддів КАС ВС дійшла висновку про їх безпідставність з огляду на положення статті 353 КАС України.

Оцінюючи наведені сторонами аргументи, Верховний Суд вважає, що всі доводи скаржників, наведені в касаційних скаргах, були ретельно перевірені та проаналізовані судом апеляційної інстанції, їм була надана належна правова оцінка. Жодних нових аргументів, які б доводили неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права, у касаційних скаргах не зазначено.

24. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене, висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.

25. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341,344, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1.Касаційні скарги Державної служби України з питань праці та Кабінету Міністрів України - залишити без задоволення.

2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 травня 2019 року у справі № 826/8917/17 - залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Т. Г. Стрелець

Судді А.І. Рибачук

Л.В. Тацій