Постанова

від 04.10.2021 по справі 640/9483/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 640/9483/20 Головуючий у І інстанції - Балась Т.П.

Суддя-доповідач - Губська Л.В.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 жовтня 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Губської Л.В.,

суддів: Епель О.В., Карпушової О.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної екологічної інспекції Центрального округу на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 травня 2021 року у справі за адміністративним позовом Приватного акціонерного товариства Природні ресурси до Державної екологічної інспекції Центрального округу про визнання протиправним та скасування припису,-

В С Т А Н О В И В:

Приватне акціонерну товариство Природні ресурси звернулось до суду з даним позовом, в якому просило визнати протиправним та скасувати припис Державної екологічної інспекції Центрального округу від 03.04.2020 № 10/2/4-23.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачем було протиправно складено акт від 27.03.2020 № 06-28/274 та припис від 03.04.2020 № 10/2/4-23, оскільки 17.03.2020 набув чинності Закон України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню короновірусної хвороби (СОVID-19) № 530-ІХ, п.п. 4 п. 2 розділу II якого регламентовано, що на період встановлення карантину забороняється проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 травня 2021 року адміністративний позов задоволено.

При цьому суд першої інстанції виходив з того, що оскільки весь період проведення спірної перевірки - з 16.03.2020 по 27.03.2020 був охоплений періодом карантину, відповідно до Постанови КМУ № 211 від 11.03.2020 Про запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19 , отже дії Державної екологічної інспекції Центрального округу щодо проведення такої планової перевірки є протиправними, а тому і спірний припис підлягає скасуванню.

Не погоджуючись з судовим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, вказуючи на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, просить рішення суду скасувати та прийняти нове рішення про відмову у задоволені позову.

Апеляційна скарга обґрунтована тим, що Закону України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню короновірусної хвороби (СОVID-19) ніяким чином не пом`якшує відповідальність позивача і відповідно не може поширювати свою дію на правовідносини, що виникли до набрання чинності цим Законом.

Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін та зазначає про безпідставність доводів, викладених в апеляційній скарзі.

Згідно п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України справу розглянуто в порядку письмового провадження.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи та обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Так, судом першої інстанції установлено і підтверджується матеріалами справи, що Приватне акціонерне товариство Природні ресурси зареєстроване як юридична особа 28.07.2004, номер запису: 10691020000000101, що підтверджується відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.

Види діяльності за КВЕД: 43.13 Розвідувальне буріння (основний); 06.10 Добування сирої нафти; 06.20 Добування природного газу; 09.10 Надання допоміжних послуг у сфері добування нафти та природного газу; 19.20 Виробництво продуктів нафтоперероблення; 35.22 Розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи.

20.01.2020 відповідачем було прийнято стосовно позивача повідомлення № 02/1-09/239 про проведення з 16.03.2020 по 27.03.2020 планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства.

17.03.2020 відповідачем надіслано позивачу лист № 02/4-17/1094 щодо необхідності забезпечення присутності уповноважених осіб підприємства та доступ до об`єктів ПАТ Природні ресурси на час проведення перевірки.

23.03.2020 позивач листом № 100/03-20 повідомив відповідача про відмову у допуску до об`єктів ПАТ Природні ресурси для проведення перевірки з посиланням на набрання 17.03.2020 чинності Закону України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню короновірусної хвороби (СОVID-19) № 530-ІХ.

27.03.2020 Державною екологічною інспекцією Центрального округу складено акт № 06-28/274 за результатами проведення планового заходу державного нагляду, яким зафіксовано не подання необхідних для перевірки документів.

На підставі Акта та за результатами виявлених, на думку відповідача порушень, останнім складено припис від 03.04.2020 № 10/2/4-23. На підставі припису позивачу встановлено ряд вимог.

Не погоджуючись з даним приписом, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Відповідно до ч.2 ст.2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з ч.ч.1,2 ст. 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач як суб`єкт владних повноважень не довів суду, що діяв правомірно, з чим погоджується і колегія суддів з огляду на наступне.

Згідно з ч.1 ст. 1 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності від 05.04.2007 №877-V (далі - Закон №877-V) діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Згідно з ч. 1 та 2 ст. 2 Закону № 877-V дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного нагляду, податкового контролю, митного контролю, державного експортного контролю (крім здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами космічної діяльності України приватної форми власності законодавства про космічну діяльність в Україні), контролю за дотриманням бюджетного законодавства, державного нагляду на ринках фінансових послуг, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення, державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг, державного ринкового нагляду та контролю нехарчової продукції, державного нагляду за дотриманням вимог безпеки використання ядерної енергії.

Правові, економічні та соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь визначаються Законом ВР УРСР Про охорону навколишнього природного середовища № 1264-XII від 25.06.1991 (далі - Закон № 1264-XII).

Відповідно до ст. 1 Закону № 1264-XII завданням законодавства про охорону навколишнього природного середовища є регулювання відносин у галузі охорони, використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки, запобігання і ліквідації негативного впливу господарської та іншої діяльності на навколишнє природне середовище, збереження природних ресурсів, генетичного фонду живої природи, ландшафтів та інших природних комплексів, унікальних територій та природних об`єктів, пов`язаних з історико-культурною спадщиною.

Водночас, спірним у даній справі є питання правомірності проведення відповідачем планової перевірки додержання та виконання вимог законодавства у сферах цивільного захисту, пожежної і техногенної безпеки в розрізі набрання з 17.03.2020 чинності Законом України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню короновірусної хвороби (СОVID-19) № 530-ІХ, п.п. 4 п. 2 розділу II якого регламентовано, що на період встановлення карантину забороняється проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Вирішуючи питання правомірності дій контролюючого органу щодо здійснення спірної планової перевірки, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до п. 1 постанови Кабінету Міністрів України від 11.03.2020 № 211 Про запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19 , яка набрала чинності 12.03.2020, з метою запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19 з 12.03.2020 по 03.04.2020 на всій території України було встановлено карантин.

17.03.2020 Верховною Радою України був прийнятий та набрав чинності Закон України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19) № 530-ІХ (далі - Закон № 530-ІХ).

Підпунктом 4 пункту 2 розділу ІІ Прикінцевих положень зазначеного Закону встановлено, що на період встановлення карантину або обмежувальних заходів, пов`язаних із поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19), забороняється проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Статтею 2 Закону № 877-V визначено, що його дія поширюється на відносини, пов`язані із здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Заходи контролю здійснюються органами Державної фіскальної служби (крім митного контролю на кордоні), державного нагляду за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки (крім здійснення державного нагляду за провадженням діяльності з джерелами іонізуючого випромінювання, діяльність з використання яких не підлягає ліцензуванню), державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду у сфері господарської діяльності з надання фінансових послуг (крім діяльності з переказу коштів, фінансових послуг з ринку цінних паперів, похідних цінних паперів (деривативів) та ринку банківських послуг), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України , нормативно - правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.

Перелік перевірок, на які не поширюється Закон № 877-V, визначено ч. 2 ст. 2, а саме, дія цього Закону не поширюється на відносини, що виникають під час здійснення заходів валютного нагляду, податкового контролю, митного контролю, державного експортного контролю (крім здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами космічної діяльності України приватної форми власності законодавства про космічну діяльність в Україні), контролю за дотриманням бюджетного законодавства, державного нагляду на ринках фінансових послуг, державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, державного нагляду (контролю) в галузі телебачення і радіомовлення, державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг, державного ринкового нагляду та контролю нехарчової продукції, державного нагляду за дотриманням вимог безпеки використання ядерної енергії.

Таким чином, оскільки перевірки Державною екологічною інспекцією Центрального округу здійснюються на підставі Закону України № 877-V, то на відповідача поширюється дія мораторію на проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності на період встановлення карантину або обмежувальних заходів, пов`язаних із поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19).

Зазначивши у Законі № 530-ІХ про заборону проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності на період встановлення карантину або обмежувальних заходів, пов`язаних із поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19), законодавець таким чином розповсюдив дію даного закону у зворотному напрямку, розпочавши дію заборони з дня встановлення карантину, тобто з 12.03.2020.

Відповідно до ч. 1 ст. 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.

Конституційний Суд України у Рішенні № 1-рп/99 від 09.02.1999 у справі про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів зазначив: У регулюванні суспільних відносин застосовуються різні способи дії в часі нормативно-правових актів. Перехід від однієї форми регулювання суспільних відносин до іншої може здійснюватися, зокрема, негайно (безпосередня дія), шляхом перехідного періоду (ультраактивна форма) і шляхом зворотної дії (ретроактивна форма) . Три варіанти дії нормативних актів у часі забезпечують стабільність і необхідну гнучкість правового регулювання в часі - минулому, теперішньому та майбутньому. Як негайна, так і зворотна дія юридичної норми пов`язана з можливістю застосування нової норми щодо відносин, які виникли в минулому. Водночас негайна дія є усталеною практикою, а зворотна дія - виняток, який порушує конституційний принцип закон не має зворотної сили (lex ad praeterian non valet).

Суть зворотної дії у часі законів та інших нормативно-правових актів полягає в тому, що їхні приписи поширюються на правовідносини, які виникли до набрання ними чинності, за умови, якщо вони скасовують або пом`якшують відповідальність особи (Рішення Конституційного Суду України № 6-рп від 19.04.2000 у справі про зворотну дію кримінального закону у часі).

Для відносин, які мають тривалий характер, зворотна дія означає неможливість застосування норми нового нормативно-правового акта щодо відносин, які виникли до набуття ним чинності, але продовжують існувати. У такий спосіб відбувається змішування зворотної та безпосередньої дії нормативно-правового акта в часі, чим заперечується можливість негайного застосування норми права.

Іншим можливим правомірним проявом ретроактивного застосування юридичних норм є забезпечення недопустимості повороту до гіршого. Принцип ретроактивності нерозривно пов`язаний зі створенням умов для недопущення повороту до гіршого під час регулювання суспільних відносин. У такий спосіб підтримується баланс між нагальністю оновлення нормативних актів чи заповнення прогалин у праві, з одного боку, і стабільністю та наступництвом правової системи, з іншого.

Правозастосовні орієнтири щодо реалізації принципів верховенства права, юридичної визначеності, res judicata та ретроактивності, а також правила недопустимості повороту до гіршого підлягають застосуванню згідно з рішеннями Європейського суду з прав людини у справах Брумареску проти Румунії (заява № 28342/95, § 61), Пономарьов проти України (заява № 3236/03, §§ 47, 52) та іншими.

Матеріали справи свідчать про те, що весь період проведення спірної перевірки - з 16.03.2020-27.03.2020 охоплений періодом карантину відповідно до Постанови КМУ № 211 від 11.03.2020 Про запобігання поширенню на території України коронавірусу COVID-19 . День, в який було складено припис від 03.04.2020 №10/2/4-23припав на період, коли вже набрав чинності Закон №530-ІХ, яким встановлено заборону проведення органами державного нагляду (контролю) планових заходів із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності на період встановлення карантину або обмежувальних заходів, пов`язаних із поширенням коронавірусної хвороби (COVID-19).

Окрім вищенаведеного колегія суддів уважає за необхідне звернути увагу на те, що з огляду на усталену практику Європейського суду з прав людини (рішення у справах Пономарьов проти України, Рябих проти Росії, Нєлюбін проти Росії ), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.

Також Європейський суд з прав людини в рішенні у справі Серявін та інші проти України зазначив, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях, зокрема, судів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення.

Отже, враховуючи вищенаведене у сукупності, беручи до уваги при цьому кожен аргумент, викладений учасниками справи, рішення суду першої інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив питання у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, судом повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі, та колегія суддів не вбачає підстав для скасування оскарженого рішення суду.

Згідно з ч. 1 ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 238, 242, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Державної екологічної інспекції Центрального округу - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 травня 2021 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги до Верховного Суду.

Головуючий-суддя: Л.В. Губська

Судді: О.В. Епель

О.В. Карпушова