Постанова

від 06.10.2021 по справі 369/4091/15-а

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 жовтня 2021 року

м. Київ

справа № 369/4091/15-а

адміністративне провадження № К/9901/13002/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Бевзенка В.М., Єзерова А.А.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Києво-Святошинського районного суду Київської області від 17 серпня 2018 року (головуючий суддя: Пінкевич Н.С.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2019 року (головуючий суддя: Бужак Н.П., судді: Костюк Л.О., Мельничук В.П.) у справі № 369/4091/15-а за позовом ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_1 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 до Петрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, треті особи: Державне підприємство УКРНДПІЦИВІЛЬБУД , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 про скасування рішень та за позовом ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_5 , ОСОБА_1 , ОСОБА_6 , ОСОБА_4 , ОСОБА_12 до Петрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, треті особи: Державне підприємство УКРНДПІЦИВІЛЬБУД ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , релігійна громада парафії святих первоверхових апостолів Петра і Павла Київської єпархії Української православної церкви Київського патріархату, ОСОБА_13 , дошкільний навчальний заклад (ясла-садочок) Буратіно Петрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області про скасування рішень ,

В С Т А Н О В И В:

І. РУХ СПРАВИ

17 квітня 2015 року ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_1 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 звернулися до Києво-Святошинського районного суду Київської області з позовом до Петрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області про скасування:

рішення від 28 січня 2015 року № 3227 Про погодження ескізу генерального плану з детальними планами території окремих частин с. Петрівське ;

рішення від 28 січня 2015 року № 3228 Про погодження Проекту внесення змін в детальний план з розширенням нових територій вул. Б.Хмельницького, бульв. Л.України та бульв. Шевченка .

Постановою Києво-Святошинського районного суду Київської області від 24 червня 2015 року, яка залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2015 року, позов задоволено.

Визнано незаконним і скасовано рішення Петрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області LVI сесії VI скликання від 28 січня 2015 року № 3227 Про погодження Ескізу генерального плану, поєднаного з детальними планами території окремих частин с. Петрівське Києво-Святошинського району Київської області .

Визнано незаконним і скасовано рішення Петрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області LVI сесії VI скликання від 28 січня 2015 року № 3228 Про погодження Проекту внесення змін в детальний план території з добавленням (розширенням) нових територій, що прилягають до вул. Б. Хмельницького, бульв. Тараса Шевченка та бульв. Лесі Українки в с. Петрівське Києво-Святошинського району Київської області .

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 17 грудня 2015 року касаційну скаргу Петрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області задоволено частково.

Постанову Києво-Святошинського районного суду Київської області від 24 червня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2015 року скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвалою Києво-Святошинського районного суду Київської області від 28 грудня 2015 року суддею Пінкевич Н.С. справу прийнято до свого провадження.

28 вересня 2015 року ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_5 , ОСОБА_1 , ОСОБА_6 , ОСОБА_4 , ОСОБА_12 звернулися до Києво-Святошинського районного суду Київської області з позовом до Петрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, третя особа: Державне підприємство Укрндпіцивільбуд про скасування рішення від 18 серпня 2015 року № 3520 Про затвердження Генерального плану, поєднаного з детальними планами території окремих частин села Петрівське Києво - Святошинського району Київської області (справа № 369/10605/15-а).

Ухвалою Києво-Святошинського районного суду Київської області від 14 березня 2016 року адміністративні справи № 369/10605/15-а та № 369/4091/15-а об`єднано в одне провадження, присвоївши їм загальний номер - № 369/4091/15-а.

При розгляді справи, за клопотанням осіб, які беруть участь в справі, ухвалами суду у якості третіх осіб було залучено ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , релігійну громаду парафії святих первоверхових апостолів Петра і Павла Київської єпархії Української православної церкви Київського патріархату, ОСОБА_13 , дошкільний навчальний заклад (ясла-садочок) Буратіно Петрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області.

Постановою Верховної Ради України Про перейменування окремих населених пунктів та районів від 04 лютого2016 року село Петрівське Києво-Святошинського району Київської області перейменовано на село Святопетрівське.

Рішенням Києво-Святошинського районного суду Київської області від 17 серпня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2019 року, у задоволенні адміністративних позовів відмовлено.

07 травня 2019 року на адресу Верховного Суду від ОСОБА_1 надійшла касаційна скарга, в якій він просить рішення Києво - Святошинського районного суду Київської області від 17 серпня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2019 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвалою Верховного Суду від 03 червня 2019 року відкрито касаційне провадження. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

13 червня 2019 року від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить в задоволені касаційної скарги відмовити, рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.

В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у зв`язку зі звільненням судді ОСОБА_14 з посади судді у відставку, за результатами автоматизованого розподілу визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 29 вересня 2021 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.

II. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

В обґрунтування позовних вимог позивачі зазначили, що є мешканцями с. Петрівське та в безпосередній близькості до їхніх будинків розпочалось будівництво 9-ти поверхового житлового будинку з об`єктами соціальної інфраструктури на розі вул. Шевченка та вул. Петровського в с. Петрівське . Стверджують, що оскаржуване рішення від 18 серпня 2015 року № 3520 Про затвердження Генерального плану, поєднаного з детальними планами території окремих частин села Петрівське Києво - Святошинського району Київської області , прийняте Петрівською сільською радою, порушує права позивачів як мешканців с. Петрівське, є протиправним, оскільки прийнято з порушенням вимог чинного законодавства України.

Водночас позивачі вважають оскаржувані рішення № 3227 від 28 січня 2015 року Про погодження ескізу генерального плану з детальними планами території окремих частин с. Петрівське та № 3228 від 28 січня 2015 року Про погодження Проекту внесення змін в детальний план з розширенням нових територій вул. Б. Хмельницького, бульв. Л. Українки та бульв. Шевченка протиправними та такими, що підлягають скасуванню.

За позицією позивачів, Петрівська сільська рада не врахувала вимог позивачів, як членів громади при затвердженні Генерального плану, поєднаного з детальними планами території окремих частин села Петрівське, про будівництво нових об`єктів житлово-цивільного, виробничого призначення, систем транспортного та інженерного забезпечення, участь громадян, об`єднань громадян в обговоренні даної документації, проектів окремих об`єктів і внесення відповідних пропозицій до державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій.

Відповідач наполягав на прийнятті оскаржуваних рішень в межах наданих повноважень та з дотриманням встановленої процедури.

ІІI. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що на сторінці 15 газети Новий день № 50 (9164) від 6 грудня 2014 року, яка розповсюджується на території села Петрівське та копія із якої долучена до матеріалів справи, відповідачем розміщено повідомлення про розроблення проекту генерального плану, поєднаного з детальними планами території окремих частин с. Петрівське, що дозволить будівництво нових об`єктів житлово-цивільного і виробничого призначення, систем транспортного та інженерного забезпечення. Ескіз проекту виноситься на громадські слухання. Також щодо розроблення проекту внесення змін в детальний план території з добавленням (розширенням) нових територій, які прилягають до вул. Б.Хмельницького, бульв. Тараса Шевченка та бульв. Лесі Українки в с. Петрівське зазначено, що з графічними матеріалами та іншою інформацією стосовно цих проектів бажаючі можуть ознайомитись у приміщенні Петрівської сільської ради та на сайті ради - http://petrivske.org.ua/, а розгляд пропозицій та громадські слухання відбудуться 12 січня 2015 року об 11 год. 00 хв. по вул. Петровського, 123 (тираж газети склав 3605 примірників).

05 січня 2015 року ОСОБА_3 та ОСОБА_5 звернулись до Петрівського сільського голови Овсієнка А.М. із заявами, в яких містилося прохання перенести розгляд пропозицій та громадських слухань з 12 січня 2015 року на вихідний день, щоб громадяни мали можливість скористатися своїм правом на участь у місцевому самоврядуванні та вирішенні долі с. Петрівського.

05 січня 2015 року ОСОБА_3 подала Петрівському сільському голові Овсієнку А.М. пропозиції до генплану, в яких просила не переносити дорогу по вул. 40 років Перемоги в обхід земельної ділянки загальною площею 0,0526 га, яка надана в приватну власність з грубим порушенням законодавства в Генеральному плані с. Петрівського, а залишити її на тому ж місці, де вона повинна проходити, так як для цього немає законних підстав.

05 січня 2015 року позивачі ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 та інші мешканці с. Петрівського звернулись до Петрівського сільського голови Овсієнка А.М. з проханням включити в склад погоджувальної комісії щодо розгляду спірних питань, що виникають у процесі громадських слухань, конкретно визначених членів громадськості, які є мешканцями с. Петрівського.

За змістом протоколу громадських слухань в с. Петрівське Києво-Святошинського району Київської області містобудівної документації Ескізу генерального плану, поєднаного з детальними планами територій окремих частин, с. Петрівське, Києво-Святошинського району, Київської області та Проекту внесення змін в детальний план території з добавленням (розширенням) нових територій, що прилягають до вул. Б. Хмельницького бульвар Тараса Шевченка, бульвар Лесі Українки в с. Петрівське , 12 січня 2015 року проводились громадські слухання, на яких відбулось обговорення Ескізу генерального плану, поєднаного з детальними планами території окремих частин с. Петрівське, Києво-Святошинського району, Київської області , і Проекту внесення змін в детальний план території з добавленням (розширенням) нових територій, що прилягають до вул. Б.Хмельницького, бульв. Тараса Шевченка, бул. Лесі Українки в с. Петрівське, Києво-Святошинського району, Київської області . В протоколі зазначено, що учасниками громадських слухань є члени територіальної громади с. Петрівське з правом голосу в кількості 181 чоловік, і присутні з правом дорадчого голосу в кількості 41 чоловік.

В ході проведення зазначених громадських слухань серед пропозицій інших громадян також були розглянуті і пропозиції, надані позивачами, і вказані пропозиції більшістю представників громади, присутніх на громадських слуханнях, були відхилені, про що зазначено в протоколі громадських слухань від 12 січня 2015 року.

26 січня 2015 року позивачам ОСОБА_1 та ОСОБА_3 сільським головою Петрівської сільської ради було надано відповідь, що листи від 05 січня 2015 року були розглянуті на громадських слуханнях 12 січня 2015 року, та разом з протоколом громадських слухань передані розробнику генерального плану с. Петрівське-ДП УКНДПІЦИВІЛЬБУД .

28 січня 2015 року сесія Петрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області прийняла рішення № 3227 Про погодження Ескізу генерального плану, поєднаного з детальними планами території окремих частин с. Петрівське Києво-Святошинського району Київської області відповідно до якого вирішила:

погодити Ескіз генерального плану, поєднаного з детальними планами території окремих частин с. Петрівське Києво-Святошинського району Київської області , за умови врахування письмових пропозицій, які надійшли на адресу Петрівської сільської ради та були розглянуті на громадських слуханнях 12 січня 2015 року, відповідно до протоколу громадських слухань від 12 січня 2015 року та будівельних норм та правил;

передати оригінал протоколу громадських слухань в с. Петрівське від 12 січня 2015 року з копіями додатку № 1 та додатку № 2 до нього, разом з оригіналами письмових пропозицій, які надійшли на адресу Петрівської сільської ради та були розглянуті на громадських слуханнях, розробнику генерального плану с. Петрівське-ДП УКРНДПІЦИВІЛЬБУД ;

доручити ДП УКРНДПІЦИВІЛЬБУД врахувати пропозиції, які надійшли на адресу Петрівської сільської ради та були розглянуті на громадських слуханнях, відповідно до протоколу громадських слухань та згідно будівельних норм та правил, при подальшому розробленні проекту генерального плану, поєднаного з детальними планами території окремих частин с. Петрівське, Києво-Святошинського району, Київської області.

Також 28 січня 2015 року сесія Петрівської сільської ради прийняла рішення № 3228 Про погодження Проекту внесення змін в детальний план території з добавленням (розширенням) нових територій, що прилягають до вул. Б.Хмельницького, бульв. Тараса Шевченка та бульв. Лесі Українки в с. Петрівське Києво-Святошинського району Київської області , згідно якого вирішено:

погодити Проект внесення змін в детальний план території з добавленням (розширенням) нових територій, що прилягають до вул. Б. Хмельницького, бульв. Тараса Шевченка та бульв. Лесі Українки в с. Петрівське Києво-Святошинського району Київської області , за умови врахування письмових пропозицій, які надійшли на адресу Петрівської сільської ради та були розглянуті на громадських слуханнях від 12 січня 2015 року та будівельних норм і правил;

передати оригінал протоколу громадських слухань в с. Петрівське від 12 січня 2015 року з копіями додатку № 1 та додатку № 2 до нього, разом з оригіналами письмових пропозицій, які надійшли на адресу Петрівської сільської ради та були розглянуті на громадських слуханнях розробнику генерального плану с. Петрівське-ДП УКНДПІЦИВІЛЬБУД ;

доручити ДП УКНДПІЦИВІЛЬБУД врахувати пропозиції, які надійшли на адресу Петрівської сільської ради , та були розглянуті на громадських слуханнях, відповідно до протоколу громадських слухань та згідно будівельних норм та правил, при подальшому розробленні Проекту внесення змін в детальний план території з добавленням (розширенням) нових територій. що прилягають до вул. Б. Хмельницького, бульв. Тараса Шевченка та бульв. Лесі Українки в с. Петрівське, Києво-Святошинського району, Київської області .

18 серпня 2015 року рішенням Петрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області № 3520 затверджено Генеральний план, поєднаного з детальними планами території окремих частин села Петрівське Києво-Святошинського району Київської області.

Оскаржувані рішення після їх прийняття були оприлюднені на сайті Петрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, що визнавалось сторонами при розгляді справи.

Вважаючи, що відповідачем не дотримано процедуру прийняття оскаржуваних рішень, позивачі звернулися до суду.

За клопотанням сторін було проведено судову експертизу та 31 травня 2018 року до суду надійшов висновок експерта за результатами проведеної судової будівельно-технічної експертизи № 5586/18-44 від 25 травня 2018 року.

Судами попередніх інстанцій було взято до уваги висновки експерта.

Так, необхідність розроблення нового Генерального плану села Петрівське Києво-Святошинського району Київської області, за наявності генерального плану затвердженого у 1992 році, як на момент прийняття рішення Петрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 26 грудня 2005 року про затвердження технічного завдання на розробку Генерального плану розвитку с. Петрівське так і на момент прийняття рішення Петрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 18 серпня 2015 року про затвердження Генерального плану, поєднаного з детальними планами території окремих частин села Петрівське Києво-Святошинського району Київської області існувала, оскільки наявний Генеральний план від 1992 року фактично вичерпав свій проектний строк та не відображав фактичної містобудівної ситуації та вимог розвитку с. Петрівське.

Генеральний план поєднаний з детальними планами території окремих частин села Петрівське Києво-Святошинського району Київської області: в частині складу в цілому відповідає вимогам нормативно-правових акті в галузі будівництва, за умови зазначення пояснень відповідно до вимог п.5.1, п.5.4, п.6.1.8, п.5.3.4.2, п.5.5.1 ДБН Б. 1.1-15:2012; в частині змісту відповідає вимогам нормативно-правових акті в галузі будівництва.

Пропозиції позивачів, надані на громадські слухання 12 січня 2015 року та 05 червня 2015 року не мають під собою нормативного підґрунтя в межах будівельних норм державних стандартів та правил, оскільки наявні пропозиції вказують на окремі обставини влаштування та розміщення окремих структурних елементів Генерального плану, які можуть враховуватись розробником Генерального плану, але не містять ультимативної форми зобов`язань в нормативній документації, а визначаються проектувальником з міркувань технічної можливості, доцільності та взаємозв`язку з іншими структурними елементами формування території, з урахуванням загальних вимог нормативних документів.

Зауваження архітектурно-містобудівної ради при департаменті містобудування та архітектури Київської обласної державної адміністрації викладені у протоколі № 10/15 від 17 липня 2015 року, з урахуванням листа ДП УКРНДІЦИВІЛЬБУД № 450 від 14 серпня 2015 року, були враховані в Генеральному плані поєднаному з детальними планами території окремих частин села Петрівське Києво-Святошинського району Київської області.

Розміщення у Генеральному плані поєднаному з детальними планами території окремих частин села Петрівське Києво-Святошинського району багатоквартирного житлового будинку с. Петрівське 1992 року в межах квартальної забудови з урахуванням зменшення його поверховості з 9-ти поверхів на 5-ти поверхів, відповідає будівельним нормам, державним стандартам та правилам.

Станом на момент проведення експертизи планування нових автомобільних доріг та проїздів Генерального плану поєднаного з детальними планами території окремих частин села Петрівське Києво-Святошинського району: в частині складу в цілому відповідає вимогам нормативно-правових акті в галузі будівництва, за умови внесення пояснень відповідно до вимог п.5.3.4.2 ДБНБ. 1.1-15:2012; в частині змісту відповідає вимогам нормативно-правових акті в галузі будівництва.

Встановити чи затверджений рішенням Петрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області № 3520 від 18 серпня 2015 року доопрацьований та виправлений за зауваженнями, наданими на засіданні архітектурно-містобудівної ради при департаменті містобудування та архітектури Київської обласної державної адміністрації від 17 липня 2015 року, проект Генерального плану, поєднаного з детальними планами території окремих частин села Петрівське Києво-Святошинського району Київської області не вбачається за можливе.

Проект Генерального плану, поєднаного з детальними планами території окремих частин села Петрівське Києво-Святошинського району Київської області, затверджений рішенням Петрівської сільської ради Києво- Святошинського району Київської області № 3520 від 18 серпня 2015 року, не відповідає проекту Генерального плану, поєднаного з детальними планами території окремих частин села Петрівське Києво-Святошинського району Київської області, що був обговорений на громадських слуханнях 05 червня 2015 року об 11.00 год. у приміщенні Петрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, оскільки в період з 17 липня 2015 року до 18 серпня 2015 року були внесені зміни, які враховували зауваження архітектурно-містобудівної ради при департаменті містобудування та архітектури Київської облдержадміністрації від 17 липня 2015 року.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій з урахуванням поданих сторонами доказів та висновків експерта, дійшли висновку, що при прийнятті оскаржуваних рішень сільською радою було дотримано вимоги чинного на той час законодавства, враховані всі істотні обставини, що мають значення при затвердженні Генерального плану села. Всі пропозиції позивачів можуть бути визначені проектувальником з міркувань технічної можливості, доцільності та взаємозв`язку з іншими структурними елементами формування території, з урахуванням загальних вимог нормативних документів.

За позицією судів попередніх інстанцій, у даному випадку, позивачами, крім загальних посилань, не надано жодних належних доказів, в розумінні КАС України, порушення особистих прав у спірних правовідносинах, як і не наведено обґрунтованих мотивів, яким чином оскаржувані рішення відповідача породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки позивачів у сфері публічно-правових відносин.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

В обґрунтування вимог касаційної скарги зазначено про порушення відповідачем процедури затвердження генерального плану, а саме: неврахування громадських інтересів та нестворення погоджувальної комісії, що, за позицією скаржника, є підставою для скасування оскаржуваних рішень.

Водночас скаржник звертає увагу, що на момент набрання законної сили рішенням відповідача від 18 серпня 2015 року № 3520 (оприлюднення у газеті), існувала судова заборона щодо затвердження генерального плану, встановлена ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 19 серпня 2015 року.

Додатково скаржник зазначає, що на засіданні архітектурно-містобудівної ради при департаменті містобудування та архітектури Київської облдержадміністрації від 17 липня 2015 року було надано ряд зауважень щодо розроблення генерального плану, проте такі зауваження не були враховані при прийнятті оскаржуваного рішення від 18 серпня 2015 року.

Скаржник не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про недоведеність мотивів, яким чином оскаржувані рішення відповідача породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки позивачів у сфері публічно-правових відносин, оскільки будівництво багатоквартирних будівників порушує права та законні інтереси позивачів, як мешканців с. Петрівське, які як члени територіальної громади мають невід`ємне право на збереження зелених насаджень цього населеного пункту, забезпечення захисту довкілля та екологічної безпеки, забезпечені установами соціально-культурного обслуговування (дитячими садками, школами. Лікарнями, басейнами) та мають конституційне право на безпечне для життя і здоров`я довкілля.

Водночас за позицією скаржника, поставлені на вирішення судової експертизи питання лежать в площині надання правової оцінки безпосередньо містобудівної документації, проте наявність чи відсутність порушень містобудівної документації не є предметом розгляду у справі №369/4091/15-а, а тому висновки експерта щодо таких питань не мають значення для вирішення справи по суті.

Відповідач наполягає на дотриманні процедури прийняття оскаржуваних рішень.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"; далі - Закон № 460-IX) Верховний Суд зазначає таке.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Так, скаржник вважає, що відповідачем не дотримано процедуру прийняття наступних рішень:

від 28 січня 2015 року № 3227 Про погодження ескізу генерального плану з детальними планами території окремих частин с. Петрівське ;

від 28 січня 2015 року № 3228 Про погодження Проекту внесення змін в детальний план з розширенням нових територій вул. Б. Хмельницького, бульв. Л. України та бульв. Шевченка ;

від 18 серпня 2015 року № 3520 Про затвердження Генерального плану, поєднаного з детальними планами території окремих частин села Петрівське Києво - Святошинського району Київської області .

Згідно статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Відповідно до частини першої статті 59 Закону України 21 травня 1997 року № 280/97-ВР Про місцеве самоврядування в Україні (далі - Закон № 280/97-ВР) місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

У статті 4 КАС України у чинній редакції визначено терміни "нормативно-правовий акт" та "індивідуальний акт":

нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

В Законі України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі також Закон № 3038-VI) визначено:

генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (пункт 2 частини першої статті 1);

містобудівна документація - затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій (пункт 7 частини першої статті 1).

Відповідно до положень статті 17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.

Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником.

Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.

Зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися не частіше, ніж один раз на п`ять років.

Такі зміни вносяться органом місцевого самоврядування, який затверджував генеральний план населеного пункту. Питання про дострокове внесення змін до генерального плану населеного пункту може порушуватися за результатами містобудівного моніторингу перед відповідною сільською, селищною, міською радою відповідною місцевою державною адміністрацією.

У разі виникнення державної необхідності рішення щодо доцільності внесення змін до генерального плану населеного пункту приймається Кабінетом Міністрів України.

Генеральні плани населених пунктів та зміни до них розглядаються і затверджуються відповідними сільськими, селищними, міськими радами на чергових сесіях протягом трьох місяців з дня їх подання.

Матеріали генерального плану населеного пункту не можуть містити інформацію з обмеженим доступом та бути обмеженими в доступі. Загальна доступність матеріалів генерального плану населеного пункту забезпечується відповідно до вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації" шляхом надання їх за запитом на інформацію, оприлюднення на веб-сайті органу місцевого самоврядування, у тому числі у формі відкритих даних, на єдиному державному веб-порталі відкритих даних, у місцевих періодичних друкованих засобах масової інформації, у загальнодоступному місці у приміщенні органу місцевого самоврядування.

Аналіз положень статті 17 Закону № 3038-VI дозволяє стверджувати, що генеральний план населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово.

Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію щодо внесення змін до генерального плану населеного пункту місцева рада формує обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

Визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості суб`єктів впливу - є їх коло. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляюются права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11 грудня 2019 року у справі № 369/7296/16-а, від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-а, від 27 квітня 2021 року у справі № 260/1336/18.

Необхідно вказати на таку особливість нормативного акта як його спрямованість на врегулювання відносин множинної кількості суб`єктів відповідних правовідносин - двох чи більше учасників певного виду відносин. Тобто об`єктом правового регулювання є встановлення загальних правил поведінки між декількома суб`єктами, що беруть на себе права чи обов`язки, що призводить до виникнення, зміни чи припинення відповідних правовідносин. Адресата юридичних приписів нормативного акта неможливо чітко ідентифікувати, оскільки ним потенційно може бути кожна особа, що зацікавлена у реалізації свого суб`єктивного права або охоронюваного законом інтересу.

Тим часом ненормативні акти мають своїм предметом вплив на чітко визначеного суб`єкта права, якому надаються певні права або на якого покладається певні обов`язки. І об`єктом правового регулювання тут виступає потреба закріплення певної суб`єктивної волі щодо конкретної особи, що зумовлює виникнення певних змін у правовому статусі цієї особи. Тож адресат юридичних приписів ненормативного акта завжди чітко визначений, і залежно від обставин, ініціатором його видання може бути як адресат, так і видавник відповідного акта.

Ще однією важливою ознакою нормативно-правового акта є неодноразовість його застосування.

Отже співвідношення між нормативними актами та ненормативними визначається, зважаючи на мету їхнього видання: ненормативний акт є актом реалізації норм права, який видається тільки за для розв`язання певної ситуації за індивідуально-визначених обставин та умов, тоді як нормативні акти містять приписи права, що стосуються прав та інтересів невизначеного кола суб`єктів, і яке реалізуються без темпоральних обмежень.

Аналогічна права позиція викладена, зокрема, у постанові Верховного Суду від 24 липня 2019 року у справі № 182/2428/16-а (2-а/0182/102/2016).

Рішення Петрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 18 серпня 2015 року № 3520 Про затвердження Генерального плану, поєднаного з детальними планами території окремих частин села Петрівське Києво - Святошинського району Київської області стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, мешканців відповідної територіальної громади, суб`єктів господарювання. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб - є ознакою нормативності. Крім того, оскаржуване рішення має необмежений термін дії, зумовлює настання правових наслідків для необмеженого кола осіб.

У зв`язку із наведеним Верховний Суд доходить до висновку, що оскаржуване рішення є нормативно-правовим актом.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11 грудня 2019 року у справі № 369/7296/16-а, від 20 грудня 2019 року у справі № 520/14995/16-а.

У статті 171 КАС України (у редакції, чинній на час звернення позивачів до суду з цим позовом) передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.

Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до судового розгляду.

Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі таких осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.

Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується протягом розумного строку, але не пізніше одного місяця після відкриття провадження у справі. У виняткових випадках з урахуванням особливостей розгляду справи суд ухвалою може продовжити строк розгляду справи, але не більш як на один місяць.

Суд може визнати нормативно-правовий акт незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині.

Якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта виявлено незаконність або невідповідність правовому акту вищої юридичної сили інших правових актів чи їх окремих положень, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, які впливають на прийняття постанови у справі, суд визнає такі акти чи їх окремі положення незаконними або такими, що не відповідають правовому акту вищої юридичної сили.

Постанова суду у справах щодо оскарження нормативно-правових актів оскаржується у загальному порядку.

Резолютивна частина постанови суду про визнання нормативно-правового акта незаконним або таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, і про визнання його нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання постановою законної сили.

Також на час розгляду справи особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень передбачена статею 264 КАС України.

Отже, для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.

Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.

Здійснюючи розгляд цієї адміністративної справи в частині позовних вимог про скасування рішення Петрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 18 серпня 2015 року № 3520 Про затвердження Генерального плану, поєднаного з детальними планами території окремих частин села Петрівське Києво - Святошинського району Київської області , судами попередніх інстанцій взагалі не надано правової оцінки вказаного рішення як нормативно-правового акта, зокрема, не досліджено дотримання відповідачем передбаченої законодавством процедури прийняття вказаного рішення, наявності правових підстав для його прийняття.

Без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій в цій частині позовних вимог не можна вважати законними та обґрунтованими.

Водночас рішення від 28 січня 2015 року № 3227 Про погодження ескізу генерального плану з детальними планами території окремих частин с. Петрівське та рішення від 28 січня 2015 року № 3228 Про погодження Проекту внесення змін в детальний план з розширенням нових територій вул. Б. Хмельницького, бульв. Л.України та бульв. Шевченка є складовими етапами в процедурі прийняття остаточного оскаржуваного рішення Петрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області від 18 серпня 2015 року № 3520 Про затвердження Генерального плану, поєднаного з детальними планами території окремих частин села Петрівське Києво - Святошинського району Київської області та взаємопов`язані між собою.

Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року №16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об`єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

Відповідно до частини першої статті 36 Закону України Про судоустрій і статус суддів Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

Суд не оцінює доводи касаційної скарги, оскільки без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими, що відповідно до статті 353 КАС України є достатньою підставою для їх скасування та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Згідно статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

За таких обставин, Верховний Суд дійшов до висновку про те, що касаційна скарга ОСОБА_1 підлягає задоволенню, а рішення судів попередніх інстанцій скасуванню з направленням справи на новий розгляд.

Оскільки колегія суддів направляє справу на новий розгляд до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Рішення Києво-Святошинського районного суду Київської області від 17 серпня 2018 року (головуючий суддя: Пінкевич Н.С.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2019 року (головуючий суддя: Бужак Н.П., судді: Костюк Л.О., Мельничук В.П.) у справі № 369/4091/15-а скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

В.М. Бевзенко

А.А. Єзеров