Постанова

від 25.10.2021 по справі 640/27698/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 640/27698/20 Суддя (судді) першої інстанції: Іщук І.О.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 жовтня 2021 року м. Київ

Колегія Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача Кузьменка В.В.,

суддів: Василенка Я.М., Ганечко О.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження у м. Києві справу за адміністративним позовом Благодійної організації "Благодійний фонд "Українська благодійна мережа" до Кабінету Міністрів України, третя особа - Міністерство соціальної політики України про визнання протиправною та нечинною постанови Кабінету Міністрів України від 01.06.2020 в частині, зобов`язання вчинити дії, за апеляційною скаргою Благодійної організації "Благодійний фонд "Українська благодійна мережа" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 липня 2021 року,

В С Т А Н О В И Л А:

Благодійна організація "Благодійний фонд" "Українська благодійницька мережа" звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Кабінету Міністрів України, третя особа Міністерство соціальної політики України, в якій просила:

- визнати протиправною (такою, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили - Закону України "Про публічні закупівлі") та нечинною постанову Кабінету Міністрів України "Деякі питання надання соціальних послуг шляхом соціального замовлення" від 01.06.2020 №450 в частині застосування Порядку надання соціальних послуг шляхом соціального замовлення та компенсації надавачам вартості соціальних послуг, затвердженого зазначеною постановою, до правовідносин щодо здійснення соціального замовлення (закупівлі соціальних послуг), вартість яких перевищує розмір, визначений пунктом 1 частини першої статті 3 Закону України "Про публічні закупівлі";

- зобов`язати Кабінет Міністрів України прийняти постанову, якою привести Порядок надання соціальних послуг шляхом соціального замовлення та компенсації надавачам вартості соціальних послуг, затверджений постановою Кабінету Міністрів України "Деякі питання надання соціальних послуг шляхом соціального замовлення" від 01.06.2020 №450 у відповідність до Закону України "Про публічні закупівлі".

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 липня 2021 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, Благодійна організація "Благодійний фонд" "Українська благодійницька мережа" подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати спірне рішення суду та задовольнити позовні вимоги.

Доводи апелянта аналогічні викладеним у позовній заяві та стосуються того, що постанова Кабінету Міністрів України "Деякі питання надання соціальних послуг шляхом соціального замовлення" від 01.06.2020 №450 в частині застосування Порядку надання соціальних послуг шляхом соціального замовлення та компенсації надавачам вартості соціальних послуг, яка набрала чинності з 06.06.2020, є такою, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, оскільки останньою не передбачено здійснення соціального замовлення відповідно до Закону України "Про публічні закупівлі" у разі, коли вартість закупівлі соціальних послуг дорівнює або перевищує розмір, установлений частиною першою статті 3 Закону України "Про публічні закупівлі", як було визначено абзацом 2 пункту 1 Порядку здійснення соціального замовлення за рахунок бюджетних коштів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29.04.2013 №324 (в редакції, чинній у період з 16.05.2017 до 06.06.2020).

На думку апелянта, за таких обставин з 06.06.2020 уповноважені органи системи надання соціальних послуг (органи державної влади або органи місцевого самоврядування) не мають належних правових підстав (тобто з відсутністю суперечності між законом та підзаконним нормативно-правовим актом) для проведення закупівлі соціальних послуг, вартість яких дорівнює або перевищує 200 тис. грн. відповідно до Закону № 922-VIII.

Сторони, будучи належним чином повідомленими про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, в судове засідання не з`явилися. Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення питання, а особиста участь сторін в судовому засіданні - не обов`язкова, колегія суддів у відповідності до п. 1 ч. 2 ст. 311 КАС України визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи у порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, сторони, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Як вірно встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, постановою Кабінету Міністрів України від 29.04.2013 №324, яка втратила чиність 06.06.2020, було затверджено Порядок здійснення соціального замовлення за рахунок бюджетних коштів, що додається.

Пунктом 1 вказаного Порядку передбачено, що цей Порядок визначає відповідно до Закону України "Про соціальні послуги" механізм формування, виконання і фінансування соціального замовлення соціальних послуг, що надаються недержавними суб`єктами, за рахунок бюджетних коштів, а також організації та проведення конкурсів із залучення таких коштів.

У разі коли вартість закупівлі соціальних послуг дорівнює або перевищує розмір, установлений частиною першою статті 2 Закону України "Про публічні закупівлі", соціальне замовлення здійснюється відповідно до зазначеного Закону.

Постановою Кабінету Міністрів України від 01.06.2020 №450 "Деякі питання надання соціальних послуг шляхом соціального замовлення" відповідно до частини п`ятої статті 26 Закону України "Про соціальні послуги" затверджено Порядок надання соціальних послуг шляхом соціального замовлення та компенсації надавачам вартості соціальних послуг, що додається.

Відповідно до пункту 1 Порядку надання соціальних послуг шляхом соціального замовлення та компенсації надавачам вартості соціальних послуг, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.06.2020 №450 цей Порядок визначає механізм залучення на договірній основі надавачів соціальних послуг для задоволення потреб осіб/сімей у соціальних послугах за рахунок бюджетних коштів та компенсації надавачам вартості соціальних послуг.

Як зазначив позивач, вказаним Порядком не передбачено здійснення соціального замовлення відповідно до Закону України "Про публічні закупівлі" у разі, коли вартість закупівлі соціальних послуг дорівнює або перевищує розмір, установлений частиною першою статті 3 вказаного Закону.

Так, позивач вважаючи протиправною постанову Кабінету Міністрів України "Деякі питання надання соціальних послуг шляхом соціального замовлення" від 01.06.2020 №450 в частині застосування Порядку надання соціальних послуг шляхом соціального замовлення та компенсації надавачам вартості соціальних послуг, звернувся до суду з даним позовом.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем при зверненні з даним позовом до суду не наведено та не надано належних і достатніх доказів на підтвердження обставин допущення дійсного порушення його реальних прав, свобод або інтересів прийнятою Кабінетом Міністрів України постановою від 01.06.2020 №450 "Деякі питання надання соціальних послуг шляхом соціального замовлення" в частині застосування Порядку надання соціальних послуг шляхом соціального замовлення та компенсації надавачам вартості соціальних послуг. В свою чергу, відсутність порушених прав та інтересів є самостійною підставою для відмови в задоволенні позову.

Аналізуючи обставини справи, доводи апелянта та норми чинного законодавства, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про необґрунтованість позовних вимог та відсутність правових підстав для їх задоволення, з огляду на таке.

Згідно з частинами першою-другою статті 1 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.

Відповідно до частини першої статті 19 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.

Разом з тим, у відповідності до пункту 17 статті 1 Закону України "Про соціальні послуги" соціальні послуги - дії, спрямовані на профілактику складних життєвих обставин, подолання таких обставин або мінімізацію їх негативних наслідків для осіб/сімей, які в них перебувають. Особі/сім`ї можуть надаватися одна або одночасно декілька соціальних послуг. Порядок організації надання соціальних послуг затверджується Кабінетом Міністрів України.

Згідно з частиною п`ятою статті 26 Закону України "Про соціальні послуги" порядок надання соціальних послуг шляхом соціального замовлення та компенсації надавачам вартості соціальних послуг затверджується Кабінетом Міністрів України. Форми відповідних документів та інструкція з їх заповнення затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері соціального захисту населення.

Отже, відповідно до норм вищевказаних законів Кабінет Міністрів України наділений повноваженнями формувати порядок надання соціальних послуг шляхом соціального замовлення та компенсації надавачам вартості соціальних послуг.

Згідно з частиною першою-другою статті 49 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 01.06.2020 №450 "Деякі питання надання соціальних послуг шляхом соціального замовлення" затверджено порядок надання соціальних послуг шляхом соціального замовлення та компенсації надавачам вартості соціальних послуг, що додається та який визначає механізм залучення на договірній основі надавачів соціальних послуг для задоволення потреб осіб/сімей у соціальних послугах за рахунок бюджетних коштів та компенсації надавачам вартості соціальних послуг.

Відповідно до пояснювальної записки до проекту постанови №450 Законом України "Про соціальні послуги", який введено в дію 01.01.2020, змінено механізм соціального замовлення і визначено, що забезпечення надання соціальних послуг шляхом соціального замовлення здійснюється шляхом компенсації надавачам соціальних послуг вартості наданих ними послуг.

Проект постанови від 01.06.2020 №450 підготовлено без зауважень Міністерством розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, Державною регуляторною службою України, Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини, із зауваженнями, які враховано Міністерством фінансів України, Міністерством юстиції України, зокрема, стосовно дотримання вимог нормопроектувальної техніки.

Необхідно зауважити, що незгода позивача з такою постановою відповідача не може свідчити про її необґрунтованість чи протиправність.

Пунктом 4 частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Згідно з частиною другою статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Разом з тим, суд першої інстанції вірно вказав, що доводи позовної заяви та додані до неї матеріали не містять обґрунтування порушення оскаржуваною постановою реальних прав, свобод чи інтересів позивача.

Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини 2 статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина 2 статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист (абзац перший пункту 4.1 Рішення).

Відповідно до пункту 18 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

На відміну від нормативно-правових актів, індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією.

У рішенні Конституційного суду України (справа про охоронюваний законом інтерес) №18-рп/2004 від 01.12.2004 визначено поняття "охоронюваний законом інтерес", що вживається в частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям "права", яке треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально-правовим засадам.

Конституційний суд України у вказаному рішенні зазначає, що види і зміст охоронюваних законом інтересів, що перебувають у логічно-смисловому зв`язку з поняттям "права" як правило не визначаються у статтях закону, а тому фактично є правоохоронюваними. Охоронюваний законом інтерес перебуває під захистом не тільки закону, а й об`єктивного права в цілому, що панує у суспільстві, зокрема, справедливості, оскільки інтерес у вузькому розумінні зумовлюється загальним змістом такого права та є його складовою.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 15.04.2021 у справі № 260/319/20.

Колегія суддів при розгляді апеляційної скарги вказує на імперативні приписи ч. 5 ст. 242 КАС України, якими передбачено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Позивачем в доводах апеляційної скарги належно не обґрунтовано наявність підстав для відступу від вищевказаної правової позиції Верховного Суду, яка під час розгляду справи була правомірно врахована судом першої інстанції на виконання ч. 5 ст. 242 КАС України.

Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи - суб`єкти правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Тобто, особа (позивач) повинна довести факт застосування до неї оскаржуваного нормативно-правового акта або те, що вона є суб`єктом відповідних відносин, на які поширюється дія цього акта.

Приписи зазначеної частини можуть бути підставою для відмови в задоволенні позовних вимог, якщо суд встановить, що оскаржуваний акт до особи не застосовувався і вона не перебуває у відносинах, до яких цей акт може бути застосовано. У такому разі суд не проводить перевірку нормативно-правового акта на предмет його протиправності (законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили).

Обов`язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушення саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку саме цього відповідача, зокрема наявність у особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов. Аналогічна правова позиція також викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 31.10.2019 у справі № 826/4802/17, від 07.11.2019 у справі №826/1647/16.

Поряд з наведеним, колегія суддів зазначає, що позивач, оскаржуючи вказану постанову, не конкретизує та не підтверджує будь-якими доказами відповідне порушення суб`єктом владних повноважень його прав, свобод або інтересів особи на момент звернення до суду.

В апеляційній скарзі зазначено про те, що позивач є суб`єктом спірних правовідносин, позаяк з 12.07.2019 і по теперішній час останнім надається соціальна послуга підтриманого проживання, яка фінансується за механізмом соціального замовлення, замовником якої Департамент соціальної політики Івано-Франківської ОДА, та яким 17.04.2020 розпочато переговорну процедуру, за підсумками якої укладено договір про надання соціальної послуги.

Натомість, жодних доказів, які б відповідали вимогам ст.ст. 73 - 76 КАС України, та підтверджували відповідні твердження позивача останнім до апеляційної скарги не надано.

Відтак, Благодійна організація "Благодійний фонд" "Українська благодійницька мережа" не наведено доводів, які б спростовували зазначені вище мотиви або підтверджували наявність підстав для задоволення позову.

Враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для скасування оскаржуваної постанови Кабінету Міністрів України від 01.06.2020 №450 "Деякі питання надання соціальних послуг шляхом соціального замовлення".

Інші доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Згідно п. 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі Серявін та інші проти України від 10 лютого 2010 року, заява 4909/04, відповідно до п.58 якого суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п.29).

Перевіривши мотивування судового рішення та доводи апеляційної скарги, відповідно до вимог ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо справедливого судового розгляду, врахувавши ст. 6 КАС України, відповідно до якої суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, судова колегія вважає, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку за наслідками розгляду даної справи.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України,

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Благодійної організації "Благодійний фонд "Українська благодійна мережа" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 липня 2021 року у справі за адміністративним позовом Благодійної організації "Благодійний фонд "Українська благодійна мережа" до Кабінету Міністрів України, третя особа - Міністерство соціальної політики України про визнання протиправною та нечинною постанови Кабінету Міністрів України від 01.06.2020 в частині, зобов`язання вчинити дії - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 липня 2021 року - залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня проголошення.

Суддя-доповідач В. В. Кузьменко

Судді: Я. М. Василенко

О. М. Ганечко