Постанова

від 02.11.2021 по справі 300/179/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 листопада 2021 року

м. Київ

справа № 300/179/20

адміністративне провадження № К/9901/17219/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Желєзного І.В.,

суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження

касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства Укрнафта

на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Хобор Р.Б., суддів: Сеника Р.П., Шевчук С.М. від 16.06.2020

у справі № 300/179/20

за позовом Публічного акціонерного товариства Укрнафта

до Долинської міської ради Івано-Франківської області

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У січні 2020 року Публічне акціонерне товариство Укрнафта (далі також - позивач, ПАТ Укрнафта ) звернулося до суду із позовом до Долинської міської ради Івано-Франківської області (далі також - відповідач), в якому просило: визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо неприйняття рішення відносно розгляду клопотання позивача № 01/01/11/07/01/01-01/02-1091 від 28.11.2019 про надання згоди на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки, площею 47,0733 га, кадастровий номер 2622010100:01:030:0013; зобов`язати Долинську міську раду Івано-Франківської області прийняти на пленарному засіданні рішення щодо розгляду клопотання ПАТ Укрнафта № 01/01/11/07/01/01-01/02-1091 від 28.11.2019 про надання згоди на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки, площею 47,0733 га, кадастровий номер 2622010100:01:030:0013.

2. Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 06.04.2020 позов задоволено: визнано протиправною бездіяльність Долинської міської ради Івано-Франківської області щодо неприйняття рішення за розглядом клопотання Публічного акціонерного товариства Укрнафта №01/01/11/07/01/01-01/02-1091 від 28.11.2019 про надання згоди на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки, площею 47,0733 га, кадастровий номер 2622010100:01:030:0013; зобов`язано Долинську міську раду Івано-Франківської області прийняти на пленарному засіданні рішення щодо клопотання Публічного акціонерного товариства Укрнафта №01/01/11/07/01/01-01/02-1091 від 28.11.2019 про надання чи відмову у наданні згоди на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки, площею 47,0733 га, кадастровий номер 2622010100:01:030:0013; стягнуто на користь позивача за рахунок бюджетних асигнувань відповідача 4204, 00 грн судових витрат по сплаті судового збору.

3. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16.06.2020 рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 06.04.2020 скасовано та ухвалено нове, яким у задоволенні позову відмовлено.

4. 13.07.2020 від позивача до Верховного Суду надійшла касаційна скарга на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16.06.2020, в якій просить її скасувати та залишити в силі рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 06.04.2020.

5. Ухвалою Верховного Суду від 13.08.2020 відкрито касаційне провадження у справі.

6. 10.09.2020 від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 28.11.2019 Публічне акціонерне товариство Укрнафта звернулося до Долинської міської ради Івано-Франківської області з клопотанням № 01/01/11/07/01/01-01/02-1091 від 28.11.2019 про надання згоди на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки, площею 47,0733 га, кадастровий номер 2622010100:01:030:0013.

8. До вказаного клопотання позивач долучив графічний матеріал, на якому зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки; договір оренди № 2/3-3/69-ОР/961/05-ОР від 14.07.2005; додаткову угоду № 1 від 15.07.2015; протокол розбіжностей до додаткової угоди № 1; витяг про реєстрацію додаткової угоди № 1; витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку, кадастровий номер 2622010100:01:030:0013.

9. Постійною комісією з питань землекористування та земельних відносин Долинської міської ради Івано-Франківської області рекомендовано не підтримати на сесії міської ради клопотання позивача, що підтверджується протоколом від 04.12.2019 № 6.

10. Проєкт рішення Долинської міської ради Івано-Франківської області Про розгляд клопотання ПАТ Укрнафта про надання згоди на поділ земельної ділянки площею 47,0733 га кадастровий номер 2622010100:01:030:0013 винесений на розгляд сесії ради 24.12.2019.

11. За вказане рішення шляхом поіменного голосування проголосувало: за - 4, проти - 9, утрималися - 10, відсутні - 12. Проєкт рішення не набрав необхідної кількості голосів, рішення відхилене.

12. Листом від 26.12.2019 № 178018 Долинська міська рада Івано-Франківської області повідомила ПАТ Укрнафта про те, що питання про надання згоди на поділ земельної ділянки, площею 47,0733 га, для обслуговування свердловин винесені на розгляд одинадцятої сесії міської ради 24.12.2019, однак під час голосування рішення не отримало необхідної кількості голосів депутатів, а тому було відхилене.

13. Уважаючи протиправною бездіяльність відповідача щодо неприйняття рішення відносно розгляду клопотання позивача № 01/01/11/07/01/01-01/02-1091 від 28.11.2019 про надання згоди на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки, площею 47,0733 га, кадастровий номер 2622010100:01:030:0013, ПАТ Укрнафта звернулося із цим позовом до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

14. Позивач в обґрунтування позовних вимог посилався на те, що відповідач допустив протиправну бездіяльність, не прийнявши відповідно до вимог Земельного кодексу України рішення про надання чи відмову у наданні позивачу згоди на розробку технічної документації із землеустрою про поділ земельної ділянки. Така бездіяльність відповідача призвела до юридичної невизначеності позивача в питанні поділу земельної ділянки, площею 47,0733 га, кадастровий номер 2622010100:01:030:0013, яка порушує право позивача на користування земельною ділянкою.

15. Представник відповідача заперечував щодо задоволення позову, посилаючись на те, що відповідно до вимог Земельного кодексу України та Закону України Про місцеве самоврядування розглянув вказане клопотання, однак рішення про його задоволення не було прийняте у зв`язку із відсутністю необхідної кількості голосів. Таким чином, клопотання позивача № 01/01/11/07/01/01-01/02-1091 від 28.11.2019 було відхилено.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16. Суд першої інстанції, ухвалюючи рішення про задоволення позову, виходив із того, що 24.12.2019 відповідачем на одинадцятій сесії сьомого скликання відносно розгляду проекту рішення про надання згоди позивачу на поділ земельної ділянки, кадастровий номер 2622010100:01:030:0013, не прийнято ні рішення про надання згоди на розробку проекту землеустрою щодо поділу земельної ділянки, ні про відмову в наданні згоди заявнику. За вказаних обставин суд дійшов висновку, що відповідач діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України та Законом України Про місцеве самоврядування в Україні , що свідчить про допущення ним як суб`єктом владних повноважень протиправної бездіяльності.

17. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове про відмову у задоволенні позову, виходив із того, що повноваження відповідача щодо надання згоди на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки є дискреційним, оскільки в цьому випадку у відповідача є два варіанти поведінки, а саме надати згоду або відмовити у її наданні, при цьому у даному випадку відмова у наданні згоди згідно з Регламентом може бути висловлена шляхом відхилення проекту рішення про надання згоди. Долинська міська рада Івано-Франківської області розглянула клопотання позивача в порядку, який визначений її Регламентом, однак рішення про задоволення клопотання позивача не знайшло підтримки необхідної кількості голосів депутатів і було відхилене. Таким чином, Долинська міська рада Івано-Франківської області діяла в межах повноважень та у порядку, які визначені Земельним кодексом України, Законом України Про місцеве самоврядування в Україні та Регламентом Долинської міської ради Івано-Франківської області, а тому протиправної бездіяльності не допустила.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ НА НЕЇ

18. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на те, що під час його ухвалення суд не врахував, що чинним законодавством не передбачено права органу місцевого самоврядування за результатами розгляду клопотання про надання згоди на поділ земельної ділянки не прийняти ні рішення про надання згоди на розробку проєкту землеустрою щодо поділу земельної ділянки, ні про відмову в наданні згоди заявнику. Суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення частини першої статті 123 Земельного кодексу України та частин першої і другої статті 59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні , а також помилково врахував положення Регламенту Долинської міської ради Івано-Франківської області, затвердженого рішенням Долинської міської ради Івано-Франківської області № 16-2/2019 від 31.07.2019. Під час ухвалення оскаржуваного рішення судом апеляційної інстанції не враховано висновків Верховного Суду, викладених у постановах Верховного Суду від 19.06.2018 у справі № 607/14165/17 та від 15.08.2019 у справі № 0440/5781/18. Крім цього, судом апеляційної інстанції порушено положення частини першої статті 304 та частини першої статті 9 КАС України, оскільки суд розглянув справу до закінчення встановленого ним строку на подання позивачем відзиву на апеляційну скаргу.

19. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу заперечує щодо задоволення такої, посилаючись на те, що оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції є законним та ухваленим з правильним застосуванням норм матеріального права і дотриманням норм процесуального права.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

20. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.

21. Надаючи оцінку доводам позивача, викладеним у касаційній скарзі про порушення судом апеляційної інстанції положень частини першої статті 304 та частини першої статті 9 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

22. Згідно з частиною третьою статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

23. Частинами першою-четвертою статті 242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

24. Відповідно до частини першої статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

25. Згідно з положеннями статті 129 Конституції України одними із основних засад судочинства є рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом, змагальність сторін та свобода в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

26. Відповідно до частини першої статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

27. Частиною першою статті 306 КАС України передбачено, що суддя-доповідач в порядку підготовки справи до апеляційного розгляду:

1) з`ясовує склад учасників судового процесу. У разі встановлення, що рішення суду першої інстанції може вплинути на права та обов`язки особи, яка не брала участі у справі, залучає таку особу до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору;

2) з`ясовує обставини, на які посилаються учасники справи як на підставу своїх вимог і заперечень;

3) з`ясовує, які обставини визнаються та які заперечуються учасниками справи;

4) пропонує учасникам справи подати нові докази, на які вони посилаються, або витребовує їх за клопотанням особи, яка подала апеляційну скаргу, або з власної ініціативи;

5) вирішує питання щодо поважності причин неподання доказів до суду першої інстанції;

6) за клопотанням учасників справи вирішує питання про виклик свідків, призначення експертизи, судових доручень щодо збирання доказів, залучення до участі у справі спеціаліста, перекладача; вирішує інші письмово заявлені клопотання учасників справи;

7) вирішує питання про можливість письмового провадження за наявними у справі матеріалами у суді апеляційної інстанції;

8) вирішує інші питання, необхідні для апеляційного розгляду справи.

28. Статтею 301 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції надсилає копії апеляційної скарги та доданих до неї матеріалів учасникам справи разом з ухвалою про відкриття апеляційного провадження.

29. Відповідно до частини першої статті 304 КАС України учасники справи мають право подати до суду апеляційної інстанції відзив на апеляційну скаргу в письмовій формі протягом строку, встановленого судом апеляційної інстанції в ухвалі про відкриття апеляційного провадження.

30. Ухвалою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.06.2020 відкрито апеляційне провадження у цій справі за апеляційною скаргою Долинської міської ради Івано-Франківської області на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 06.04.2020. Постановлено, що учасники справи мають право подати до суду апеляційної інстанції відзив на апеляційну скаргу в письмовій формі протягом п`ятиденного строку з моменту вручення копії цієї ухвали.

31. Як вбачається із матеріалів справи, супровідним листом від 05.06.2020 № 300/179/20-17/24087/20 позивачу надіслано копію ухвали про відкриття апеляційного провадження у цій справі, копію апеляційної скарги та доданих до неї матеріалів.

32. Ухвалою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.06.2020 справу № 300/179/20 призначено до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження. Також у цій ухвалі зазначено, що суддею-доповідачем проведено необхідні підготовчі дії, визначені КАС України, а тому справу необхідно призначити до апеляційного розгляду. Враховуючи те, що апеляційну скаргу подано на рішення суду першої інстанції, ухвалене в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, суд вважає за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

33. Однак колегія суддів зауважує, що у матеріалах справи відсутні докази отримання позивачем копії ухвали Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.06.2020 про відкриття апеляційного провадження та копії апеляційної скарги з додатками до неї.

34. Натомість позивачем до касаційної скарги долучено витяг з офіційного веб-сайту Укрпошта щодо поштового відправлення № 7900729274840, сформований 08.07.2020, та копію конверта, адресантом якого є Восьмий апеляційний адміністративний суд, адресатом - ПАТ Укрнафта , із зазначенням такого ж номера поштового відправлення, на підставі аналізу яких вбачається, що відправлення (ухвала про відкриття апеляційного провадження, копія апеляційної скарги з додатками до неї) вручена за довіреністю позивачу 15.06.2020.

35. Водночас оскаржуване у цій справі рішення суду апеляційної інстанції ухвалене вже на наступний день після отримання цих документів позивачем, а саме 16.06.2020, у порядку письмового провадження, тобто до закінчення п`ятиденного строку з моменту вручення позивачу ухвали про відкриття апеляційного провадження, встановленого ухвалою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05.06.2020.

36. Таким чином, суд апеляційної інстанції, розглянувши апеляційну скаргу відповідача, не перевірив, чи була вона вручена позивачу та чи закінчився строк, визначений ухвалою суду для подання відзиву на неї, внаслідок чого позбавив останнього можливості до ухвалення оскаржуваного судового рішення надати до суду відзив на апеляційну скаргу, подану у справі, що передусім унеможливило виконання судом апеляційної інстанції свого обов`язку щодо надання оцінки доводам й обґрунтуванням, викладеним у відзиві на апеляційну скаргу.

37. Підсумовуючи викладене, а також враховуючи наявність передбаченої законодавцем процесуальної можливості встановлення судом апеляційної інстанції строку для ознайомлення позивача з доводами апеляційної скарги та надання йому часу для подання відзиву на вказану скаргу, Верховний Суд вважає, що допущене апеляційним судом порушення є серйозним і піддає сумніву справедливість судового розгляду, оскільки це є порушенням статті 129 Конституції України та статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, зокрема в частині невиконання судом апеляційної інстанції свого обов`язку щодо дотримання принципу рівності сторін.

38. Подібного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 16.04.2020 у справі № 280/1067/19.

39. Європейський суд з прав людини (далі також - ЄСПЛ) неодноразово посилався на принцип рівності перед законом і судом у своїх рішеннях. Засади рівності і змагальності у судовому процесі виведені ним із принципу верховенства права.

40. У рішенні у справі Харченко проти України (заява № 37666/13, пункт 74), розглянувши скаргу заявника, ЄСПЛ зазначив, що принцип рівності сторін вимагає надання кожній стороні розумної можливості представляти свою справу за таких умов, які не ставлять її у явно гірше становище порівняно з протилежною стороною. Крім цього, кожній стороні має бути забезпечена можливість ознайомитись із зауваженнями або доказами, наданими іншою стороною, у тому числі з апеляційною скаргою іншої сторони, та надати власні зауваження з цього приводу.

41. Європейський суд дійшов висновку, що національний суд, розглянувши подану у справі заявника апеляційну скаргу та не вживши спроб установити, чи була вона вручена заявнику або чи був він повідомлений про апеляційну скаргу будь-яким іншим чином, позбавив його можливості надати зауваження щодо поданої у його справі апеляційної скарги та не виконав свого зобов`язання щодо дотримання закріпленого у статті 6 Конвенції принципу рівності сторін. Отже, було порушено пункт 1 статті 6 Конвенції.

42. У пункті 24 рішення ЄСПЛ у справі Надточій проти України (заява № 7460/03) та пункті 23 рішення ЄСПЛ у справі Гурепка проти України № 2 (заява № 38789/04) наголошується, що принцип рівності сторін, як один зі складників справедливого судового розгляду, передбачає, що кожна сторона повинна мати розумну можливість відстоювати свою позицію у справі в умовах, які не ставлять її в суттєво менш сприятливе становище в порівнянні з опонентом.

43. Відповідно до пункту 3 частини третьої статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо справу розглянуто адміністративними судами за відсутності будь-якого учасника справи, не повідомленого належним чином про дату, час і місце судового засідання, якщо такий учасник справи обґрунтовує свою касаційну скаргу такою підставою.

44. Частиною четвертою статті 353 КАС України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

45. За таких обставин Верховний Суд констатує, що судом апеляційної інстанції порушено вимоги процесуального права, а тому оскаржуване судове рішення підлягає скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

46. У зв`язку із цим суд касаційної інстанції не надає оцінку іншим доводам касаційної скарги, а також не перевіряє правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права під час ухвалення оскаржуваного рішення.

47. Під час нового розгляду цієї справи суду апеляційної інстанції необхідно забезпечити рівні права учасників процесу у наданні ними доказів для всебічного, повного дослідження та вивчення усіх обставин справи, необхідних для прийняття законного та обґрунтованого судового рішення.

48. Оскільки колегія суддів направляє справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають розподілу.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства Укрнафта задовольнити частково.

2. Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16.06.2020 скасувати, а справу № 300/179/20 направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І.В. Желєзний

Судді Я.О. Берназюк

Н.В. Коваленко