Постанова

від 11.11.2021 по справі 640/13941/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 листопада 2021 року

м. Київ

справа № 640/13941/20

адміністративне провадження № К/9901/6688/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Калашнікової О.В.,

суддів: Білак М.В., Губської О.А.,

розглянувши в письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №640/13941/20

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Навігаторспецбуд" до Головного управління Державної казначейської служби України у місті Києві, третя особа без самостійних вимог на предмет спору - Комунальне підприємство "Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Комунального підприємства "Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва" на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2021 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Сорочка Є.О., суддів: Єгорової Н.М., Коротких А.Ю.)

У С Т А Н О В И В :

І. Суть спору

1. У червня 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Навігаторспецбуд" (далі - Товариство) звернулося до суду з позовом до Головного управління Державної казначейської служби України у місті Києві (далі - ГУ ДКСУ у місті Києві), третя особа без самостійних вимог на предмет спору - Комунальне підприємство "Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва" виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - КП Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва ), в якому, з урахуванням заяв про збільшення позовних вимог, просило:

1.1. визнати бездіяльність ГУ ДКСУ у місті Києві протиправною;

1.2. зобов`язати КП Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) повторно подати до ГУ ДКСУ у місті Києві акти виконаних робіт за формою № КБ-2в та довідок за формою № КБ-3 на загальну суму 12 271 309,27 грн. у т.ч. ПДВ з метою підтвердження належного виконання зобов`язань по відпрацюванню авансів та їх закриття в рамках Договору генпідряду від 24.10.2017 №24/10-2017;

1.3. зобов`язати ГУ ДКСУ у місті Києві прийняти та зареєструвати надані КП Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) акти виконаних робіт за формою № КБ-2в та довідок за формою № КБ-3 на загальну суму 12 271 309,27 грн. у т.ч. ПДВ в рамках Договору генпідряду від 24.10.2017 №24/10-2017 та підтвердити факт належного виконання зобов`язання по відпрацюванню авансів та їх закриття в повному обсязі, отриманих 07.12.2018 у розмірі 12 091 400 грн. у т.ч. ПДВ.

1.4. визнати протиправним та скасувати розпорядження Головного управління Державної казначейської служби у місті Києві від 20.07.2020 № 4з/08 про призупинення операцій з бюджетними коштами по рахунку КП Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

2. 24 жовтня 2017 року між Товариством та КП Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) укладено Договір Генпідряду №24/10-2017 на виконання робіт за об`єктом: Реконструкція ІІІ черги Ново-Дарницького каналізаційного колектора .

2.1. У 2018 році постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2018 №853 внесені зміни до постанов Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 №1764 Про затвердження Порядку державного фінансування капітального будівництва та від 23.04.2014 №117 Про здійснення попередньої оплати товарів, робіт і послуг, що закуповуються за бюджетні кошти , відповідно до яких передбачено, що для виконання робіт з будівництва та реконструкції каналізаційних колекторів загальною кошторисною вартістю більше ніж 300 000 грн замовники можуть здійснювати попередню оплату у розмірі до 60% вартості робіт за договором (контрактом) на закупівлю матеріалів, конструкцій, виробів, необхідних для виконання робіт з будівництва та реконструкції каналізаційних колекторів на строк не більш як 18 місяців.

2.2. Сторонами Договору Генпідряду укладено Додаткову угоду №4 від 11.09.2018, якою внесено зміни до пункту 4.3 Договору: 4.3. Відповідно до належним чином оформленого рішення головного розпорядника бюджетних коштів Замовник може перерахувати Генпідряднику аванс (попередню оплату) у розмірі не більше 60% вартості робіт за Договором Генпідряду на придбання матеріалів, конструкцій, виробів, необхідних для виконання робіт з будівництва Об`єкту. Аванс може надаватися частинами по мірі надходження бюджетного фінансування відповідного призначення. Генпідрядник зобов`язується відпрацювати одержаний аванс (виконати роботи) в строк не більше 18 місяців з моменту одержання авансу. Підтвердження належного відпрацювання авансу та його закриття здійснюється Генпідрядником на підставі Актів виконаних робіт за формою №КБ-2в та Довідок за формою №КБ-3, наданих відповідно до вимог, викладених у Розділі 11 Договору. Якщо наданий аванс використано не повністю з вини Генпідрядника та/або своєчасно не надано документи, які підтверджують виконання робіт, невикористана сума протягом трьох календарних днів після закінчення строку, на який надавався аванс, повертається Генпідрядником шляхом перерахування грошових коштів на розрахунковий рахунок Замовника .

2.3. ГУ ДКСУ у м. Києві за бюджетною програмою: Будівництво об`єктів житлово-комунального господарства (КПКВК 1217310), КЕНКВ 3210 Капітальні трансферти підприємствам (установам, організаціям) , по спеціальному реєстраційному рахунку платіжним дорученням №41 від 05 грудня 2018 року проведено 07 грудня 2018 року авансовий платіж на суму 12 091 400 грн на придбання матеріалів, конструкцій, виробів, необхідних для виконання робіт з будівництва Ново-Дарницького каналізаційного колектора у м. Києві відповідно до Договору Генпідряду від 24.10.2017 №24/10-2017, укладеного з ТОВ Навігаторспецбуд .

2.4. Позивачем 03 червня 2020 року надано КП Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Акти виконаних робіт за формою №КБ-2в та Довідки за формою №КБ-3 на загальну суму 12 271 309,27 грн. з урахуванням ПДВ., які були розглянуті та без жодних зауважень та доповнень підписані КП Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

2.5. В подальшому КП Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) направила отримані від позивача Акти та Довідки до ГУ ДФСУ у м. Києві для підтвердження належного виконання зобов`язань по відпрацюванню авансу та його закриття.

2.6. Проте, відповідачем не прийнято до погашення суму авансу у повному обсязі з причини можливості закриття лише на суму використаних матеріалів, конструкцій, виробів, необхідних для виконання робіт.

2.7. Позивачем 24 червня 2020 року отримано лист КП Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва № 31-1329 з вимогою повернути кошти, а відповідачем винесено розпорядження від 19.06.2020 №13/08 про призупинення операцій з бюджетними коштами по рахунку КП Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) IBAN: UA058201720344321001100042764.

2.8. Листом від 21 липня 2020 року КП Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) повідомила позивача, що відповідачем 20.07.2020 винесено нове розпорядження №4з/08 про зупинення операцій з бюджетними коштами по рахунку КП Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) IBAN: UA058201720344321001100042764.

2.9. Не погодившись з таким рішенням, вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

3. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 липня 2020 року закрито провадження у справі в частині позовних вимог про зобов`язання КП Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва повторно подати до ГУ ДКСУ у місті Києві акти виконаних робіт за формою № КБ-2в та довідок за формою № КБ-3 на загальну суму 12 271 309,27 грн. у т.ч. ПДВ з метою підтвердження належного виконання зобов`язань по відпрацюванню авансів та їх закриття в рамках Договору генпідряду від 24.10.2017 № 24/10-2017.

4. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 вересня 2020 року позов задоволено частково. Визнано протиправними дії Головного управління Державної казначейської служби України у місті Києві щодо прийняття та врахування складених ТОВ Навігаторспецбуд актів виконаних робіт за формою № КБ-2в та довідок за формою № КБ-3 на суму авансових коштів 3 781 196,30 (лише в частині придбання матеріалів), та погашення авансових коштів не у повному обсязі (12 091 400 грн) в рамках договору Генпідряду від 24.10.2017 №24/10-2017, укладеного між ТОВ Навігаторспецбуд та КП Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації). Визнано протиправним та скасовано розпорядження Головного управління Державної казначейської служби України у місті Києві від 20.07.2020 № 4з/08 про призупинення операцій з бюджетними коштами по рахунку КП Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

4.1. Задовольняючи частково позовні вимоги суд першої інстанції дійшов висновку, що КП Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) прийнято від позивача Акти та Довідки без зауважень та правок, що вказує на належність відпрацювання авансових коштів. Проте, відповідачем, який не є стороною та учасником Договору Генпідряду від 24.10.2017, фактично здійснено власну оцінку положень Договору стосовно відпрацювання авансових коштів, а також їх підтвердженість лише в окремій частині на суму 3 781 196,30 грн., та на власний розсуд трактуються положення постанов Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 №1764 Про затвердження Порядку державного фінансування капітального будівництва та від 23.04.2014 №117 Про здійснення попередньої оплати товарів, робіт і послуг, що закуповуються за бюджетні кошти .

5. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2021 року скасовано рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 вересня 2020 року та прийнято нову постанову, якою відмовлено в задоволенні позову.

5.1. Відмовляючи в задоволенні позову суд апеляційної інстанцій дійшов висновку, що у межах спірних правовідносин, жодних рішень, які б мали відношення до позивача відповідачем не приймалося, не вчинялося відповідачем також і будь-яких дій по відношенню до позивача. Оскаржувані позивачем рішення та дії (бездіяльність) стосуються виключно КП Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва .

5.2. Суд зазначив, що звертаючись до суду із позовом у даній справі, позивач фактично намагається змінити у певний спосіб правовідносини, які склалися між КП Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва та Головним управлінням Державної казначейської служби України, вирішивши при цьому спір між цими суб`єктами, який у цих правовідносинах між ними не виникав.

5.3. У свою чергу, у межах даної справи адміністративний суд не вправі надавати оцінку господарським правовідносинам, які склалися між позивачем та КП Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва щодо виконання умов договору в частині належного підтвердження обсягу виконаних робіт та використаних коштів. Обраний позивачем спосіб захисту не вирішує питань, які виникли при виконанні господарського договору, що укладений із КП Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва .

IV. Касаційне оскарження

6. Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанцій, КП Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва подало до Верховного Суду касаційну скаргу.

6.1. Посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування постанов Кабінету Міністрів України від 27 грудня 2001 року №1764 "Про затвердження Порядку державного фінансування капітального будівництва" та від 23 квітня 2014 року №117 "Про здійснення попередньої оплати товарів, робіт і послуг, що закуповуються за бюджетні кошти".

6.2. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що КП Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва прийнято від позивача Акти виконаних робіт та Довідки без зауважень та поправок, що вказує на належність відпрацювання авансових платежів.

6.3. Скаржник також наголошує на тому, що оскаржуваним розпорядженням Головного управління Державної казначейської служби у місті Києві від 20.07.2020 № 4з/08 було прямо порушено інтереси не тільки КП Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва , а також її контрагента, що прямо вплинуло на графік виконання робіт, фінансування і в подальшому під загрозу виконання плану здачі Об`єкта в цілому. Таким чином, актом казначейства створено передумови та перепони виконання господарських зобов`язань між сторонами.

6.4. У зв`язку із наведеним КП Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва просить скасувати оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

7. У відзиві на касаційну скаргу, відповідач посилається на те, що оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, прийнятим з дотриманням норм процесуального права, а тому не підлягає скасуванню.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

8. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

9. Завданням адміністративного судочинства згідно із частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

10. Відповідно до статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

11. Частиною першою статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

12. За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

13. За приписами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

VI. Позиція Верховного Суду

14. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

15. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

16. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.

17. В контексті завдань адміністративного судочинства звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому особа повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.

18. Завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав, свобод чи інтересів особи, що звернулася до суду з позовом, у публічно-правових відносинах.

19. При цьому порушення вимог Закону рішенням чи діями суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх судом протиправними, оскільки обов`язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушення його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями чи рішенням з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

20. Відповідно до висновку, що сформований у постанові Верховного Суду України від 15 листопада 2016 року у справі № 800/301/16, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб твердження про порушення прав було обґрунтованим. Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

21. Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

22. Аналогічний висновок, сформований у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2018 року у справі № 802/2474/17-а.

23. З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

24. З цього слідує, що під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав та інтересів позивача, адже без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав чи інтересів, то навіть у разі, якщо дії суб`єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає.

25. Звернення до суду є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

26. Відсутність у заявника прав чи обов`язків у зв`язку із вчиненням оскаржуваних дій не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.

27. Колегія суддів зазначає, що таке порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи -позивача з боку відповідача, яка стверджує про їх порушення.

28. Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

29. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 12 червня 2018 року у справі № 826/4406/16, від 15 серпня 2019 року у справі № 1340/4630/18, від 23 грудня 2019 року у справі № 712/3842/17, від 27 лютого 2020 року у справі № 500/477/15-а.

30. Як встановлено судом апеляційної інстанції, у межах спірних правовідносин, жодних рішень, які б мали відношення до позивача відповідачем не приймалося, не вчинялося відповідачем також і будь-яких дій по відношенню до позивача. Оскаржувані позивачем рішення та дії (бездіяльність) стосуються виключно КП Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва .

31. Оскаржуване позивачем розпорядження Головного управління Державної казначейської служби у місті Києві від 20.07.2020 № 4з/08 про призупинення операцій з бюджетними коштами є актом індивідуальної дії, адресоване виключно КП Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва та, відповідно, створює правові наслідки виключно для цього підприємства. Питання, пов`язані із особливостями здійснення господарської діяльності КП Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва та повноваженнями відповідача як розпорядника бюджетних коштів, стосуються виключно цих суб`єктів та не є такими, що безпосередньо впливають на права чи обов`язки позивача.

32. Зокрема, відмова відповідача у підтвердженні КП Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва певних витрат, не створює для позивача будь-яких прав чи обов`язків. Така відмова сама по собі не зобов`язує позивача вчиняти будь-які дії, у тому числі і у відносинах з КП Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва .

33. За встановлених обставин у справі, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для задоволення позову, оскільки відповідачем у межах спірних правовідносин права позивача порушені не були.

34. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення.

35. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

VIІ. Судові витрати

36. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду,-

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу Комунального підприємства "Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва" - залишити без задоволення.

2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2021 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіО.В. Калашнікова М.В. Білак О.А. Губська