Постанова

від 23.11.2021 по справі 826/15338/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 листопада 2021 року

м. Київ

справа № 826/15338/18

адміністративне провадження № К/9901/20042/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Рибачука А.І.,

суддів: Мороз Л.Л., Стрелець Т.Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу 826/15338/18

за позовом заступника прокурора міста Києва в інтересах Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) до ОСОБА_1 про визнання протиправними дій, рішень, зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою заступника прокурора міста Києва на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.07.2020 у справі № 826/15338/18, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Чаку Є.В., суддів Файдюка В.В., Мєзєнцева Є.І.,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 19.09.2018 заступник прокурора м. Києва в інтересах Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) звернувся до суду з позовом, в якому просив: зобов`язати ОСОБА_1 за власний рахунок провести відповідно до вимог містобудівної документації перебудову збудованих на земельних ділянках з кадастровими номерами 8000000000:72:483-0031, 8000000000:72:483-0032, 8000000000:72:483-0033, 8000000000:72:483-0034 (знаходяться за адресою: вул. Нововокзальна, 69, 71, 73, 75 у Солом`янському районі м. Києва) об`єктів, шляхом їх приведення до поверховості, передбаченої для садибної забудови (не більше чотирьох поверхів).

В обґрунтування позовних вимог посилався на те, що відповідач здійснює будівництво з порушенням будівельних норм та правил, дозвільного документа та без урахування містобудівної документації.

2. Окружний адміністративний суд м. Києва рішенням від 26.11.2019 у задоволенні позовних вимог відмовив.

3. Постановою від 08.07.2020 Шостий апеляційний адміністративний суд рішення суду першої інстанції скасував, провадження у справі закрив.

4. 05.08.2020 заступник прокурора м. Києва подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій, посилаючись на наявність передбачених пунктами 1, 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) підстав, просить скасувати постанову апеляційного суду та направити справу до цього суду для продовження розгляду.

5. Верховний Суд ухвалою від 19.08.2020 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи з суду першої інстанції.

6. 07.09.2020 до Верховного Суду надійшли пояснення на касаційну скаргу від Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), який наводить доводи, аналогічні зазначеним у касаційній скарзі заступника прокурора міста Києва.

7. 18.09.2020 до суду касаційної інстанції надійшов відзив на вказану касаційну скаргу, в якому відповідач просить залишити останню без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Суди встановили, що Прокуратурою міста Києва виявлено факт порушення вимог містобудівного законодавства під час будівництва за адресою: вул. Нововокзальна, 69, 71, 73, 75 у Солом`янському районі м. Києва на земельних ділянках з кадастровими номерами 8000000000:72:483-0031, 8000000000:72:483-0032, 8000000000:72:483-0033, 8000000000:72:483-0034, що належать на праві власності ОСОБА_1 .

Вважаючи, що на зазначених земельних ділянках здійснюється будівництво, яке є самочинним та підлягає перебудові, позивач звернувся до суду з цим позовом в інтересах Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого органу Київської міської ради Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

9. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що відповідачем доведено законність здійснення будівництва за вказаними адресами та спростовано доводи заступника прокурора міста Києва щодо самочинного багатоповерхового будівництва на території садибної забудови, у зв`язку з чим відсутні підстави для зобов`язання відповідача провести відповідно до вимог містобудівної документації перебудову збудованих на земельних ділянках з кадастровими номерами 8000000000:72:483-0031, 8000000000:72:483-0032, 8000000000:72:483-0033, 8000000000:72:483-0034 за адресою: вул. Нововокзальна, 69, 71, 73, 75 у Солом`янському районі м. Києва об`єктів, оскільки дозвільна документація відповідає чинному законодавству.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі, апеляційний суд дійшов висновку про те, що спір у цій справі підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки не стосується захисту прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин, а пов`язаний з вирішенням питань щодо речових прав.

При цьому цей суд зауважив, що позивачем не вказано закон, який надає право суб`єкту владних повноважень звертатися до фізичної особи саме з адміністративним позовом про проведення відповідно до вимог містобудівної документації перебудови збудованих на земельних ділянках об`єктів, шляхом їх приведення до поверховості, передбаченої для садибної забудови (не більше чотирьох поверхів), тобто фактично знесення зайвих поверхів, а перелічені у пунктах 1-4 частини 4 статті 46 КАС України випадки, коли особа може бути відповідачем в адміністративній справі за позовом суб`єкта владних повноважень, до предмета спору у справі, що розглядається, не відносяться.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

10. У касаційній скарзі позивач посилається на неправильне застосування апеляційним судом норм матеріального права (статті 376 Цивільного кодексу України) та порушення норм процесуального права (статей 2, 4, 5, 19, 46 КАС України), а також неврахування цим судом висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

11. Верховний Суд, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм права в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, виходить із наступного.

12. За змістом пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

13. Згідно з частиною четвертою статті 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

14. Положеннями пункту 5 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

15. Відповідно до частини другої статті 46 КАС України позивачем в адміністративній справі може бути, зокрема, суб`єкт владних повноважень.

16. Пунктом 5 частини четвертої цієї статті визначено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

17. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

18. При цьому визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

19. Відповідно до частини першої статті 10 Закону України від 20.05.1999 № 687-XIV Про архітектурну діяльність для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об`єктів архітектури додержання суб`єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.

20. У частині третій статті 6 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI Про регулювання містобудівної діяльності зазначено, що органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Примірне положення про органи державного архітектурно-будівельного контролю затверджується Кабінетом Міністрів України.

21. Статтею 13 Закону України Про архітектурну діяльність визначено, що до уповноважених органів містобудування та архітектури належать, зокрема, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері архітектури, та центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері архітектури.

22. Постановою Кабінету Міністрів України від 09.07.2014 № 294 (чинною на час виникнення спірних правовідносин) затверджено Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, відповідно до пункту 1 якого (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) Державна архітектурно-будівельна інспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем`єр-міністра України - міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

23. За змістом статті 41 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставою для проведення позапланової перевірки є, зокрема, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

24. Відповідно до частини першої статті 38 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису. У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.

25. Звертаючись до суду з позовом про знесення об`єкта самочинного будівництва (приведення поверховості до вимог містобудівної документації) і мотивуючи такий позов порушеннями архітектурних, містобудівних, пожежних, санітарних або інших подібних норм і правил, суб`єкт владних повноважень діє з метою захисту не своїх приватних прав та інтересів, а прав та інтересів громади або невизначеного кола осіб від можливих порушень їхніх прав, а також з метою запобігти можливим суспільно значимим несприятливим наслідкам порушення відповідних норм і правил.

26. Зважаючи на викладене, колегія суддів дійшла висновку про те, що спір, який є предметом цього розгляду, є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб`єкта владних повноважень, який реалізовує у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення факту будівництва з порушенням містобудівної документації та усунення порушень шляхом перебудови збудованого об`єкта містобудування (приведення до відповідної поверховості), і підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

27. Правова позиція у подібних правовідносинах щодо юрисдикції спорів у сфері державного архітектурно-будівельного контролю неодноразово була висловлена Великою Палатою Верховного Суду, зокрема у постанові від 11.04.2019 у справі № 161/14920/16-а сформовано правовий висновок у контексті спірних правовідносин подібних до спірних у цій справі, згідно з яким спір за зверненням органу державного архітектурно-будівельного контролю про знесення самочинного будівництва, не пов`язаний з вирішенням питання щодо речового права, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб`єкта владних повноважень, який реалізовував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення факту самочинного будівництва та усунення порушень шляхом знесення самочинно збудованих об`єктів містобудування. Справа за позовом такого суб`єкта належить до компетенції адміністративних судів.

28. Аналогічний висновок щодо застосування норм права у подібних відносинах викладено також в постановах Великої Палати Верховного Суду від 10.04.2018 у справі № 1519/2-787/11, від 16.10.2018 року у справі № 826/12543/16, від 12.12.2018 у справі № 826/7203/17.

29. Ураховуючи наведене, викладені в касаційній скарзі доводи щодо помилковості висновків суду апеляційної інстанції про наявність підстав для закриття провадження у цій справі підтвердилися.

30. Окрім того, є непоґрунтованим висновок апеляційного суду про незазначення позивачем закону, який надає йому право звертатися до суду з позовом, оскільки, звертаючись із цим позовом, заступник прокурора міста Києва керувався, зокрема статтею 38 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності .

31. Водночас під час нового апеляційного розгляду суду апеляційної інстанції необхідно перевірити чи дотримано передбачену статтею 38 Закону України Про регулювання містобудівної діяльності процедуру подання позову заступником прокурора м. Києва в інтересах Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), а також проаналізували можливість дотримання такої процедури у випадку подання позову органами прокуратури в інтересах органу державного архітектурно-будівельного контролю.

32. Відповідно до частин першої, другої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

33. Наведеним вимогам постанова суду апеляційної інстанції у цій справі не відповідає.

34. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

35. За правилами частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

36. Ураховуючи наведене, касаційна скарга позивача підлягає задоволенню, а оскаржувана постанова апеляційного суду - скасуванню з направленням справи до цього суду для продовження розгляду.

Керуючись статтями 341, 345, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника прокурора міста Києва задовольнити.

Скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08.07.2020 у справі № 826/15338/18, справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач А.І. Рибачук

Судді: Л.Л. Мороз

Т.Г. Стрелець