Постанова

від 06.12.2021 по справі 640/14870/21

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа № 640/14870/21 Суддя (судді) першої інстанції: Качур І.А.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 грудня 2021 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого: Бєлової Л.В.

суддів: Єгорової Н.М., Степанюка А.Г.

за участю секретаря судового засідання: Матвєєвої С.А.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Києві апеляційну скаргу Підприємства Федерації професійних спілок України Міжнародний центр культури і мистецтв профспілок України на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 липня 2021 року у справі за адміністративним позовом Підприємства Федерації професійних спілок України Міжнародний центр культури і мистецтв профспілок України до Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (КМДА), третя особа: Федерація професійних спілок України, про визнання протиправним рішення, -

В С Т А Н О В И В:

У травні 2021 року позивач, Підприємство Федерації професійних спілок України Міжнародний центр культури і мистецтв профспілок України , звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом, у якому просив:

- скасувати постанову Про накладення фінансових санкцій за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини №31-20 від 04.12.2020 року.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 липня 2021 року у відкритті провадження в адміністративній справі відмовлено.

Не погоджуючись з таким рішенням суду, позивачем подано апеляційну скаргу, у якій просить ухвалу суду першої інстанції скасувати та передати справу на розгляд до суду першої інстанції.

Апелянт наполягає, що жодна з передбачених КАС України підстав для відмови у відкритті провадження у справі не стосується справи, що розглядається, докази про це в матеріалах справи відсутні, а також вважає, що оскаржуваною ухвалою було порушено право позивача на доступ до суду.

Також, апелянт вказує, що все нерухоме майно по Алеї Героїв Небесної сотні, 1, перебуває на правовому титулі господарського відання у Палацу, отже, саме Палац на свій власний розсуд використовує все нерухоме майна за вказаною адресою, тому якщо оскаржувану постанову не буде визнано незаконною, це буде мати наслідок у вигляді покладення обов`язку на апелянта по відновленню становища до того, яке існувало раніше, а саме по демонтажу встановлених вікон, які насправді апелянт не замінював.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2021 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Підприємства Федерації професійних спілок України Міжнародний центр культури і мистецтв профспілок України на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 липня 2021 року у справі за адміністративним позовом Підприємства Федерації професійних спілок України Міжнародний центр культури і мистецтв профспілок України до Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (КМДА), третя особа: Федерація професійних спілок України, про визнання протиправним рішення та призначено справу до розгляду у порядку письмового провадження.

04 жовтня 2021 року до Шостого апеляційного адміністративного суду надійшов відзив Федерації професійних спілок України, в якому третя особа повністю підтримує правову позицію суду апелянта та вказує про наявність правових підстав для задоволення вимог апеляційної скарги.

05 жовтня 2021 року до Шостого апеляційного адміністративного суду надійшов відзив Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (КМДА), в якому відповідач підтримує позицію суду першої істанції та просить залишити апеляційну скаргу позивача без задоволення.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2021 року продовжено строк розгляду апеляційної скарги Підприємства Федерації професійних спілок України Міжнародний центр культури і мистецтв профспілок України на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 липня 2021 р. у справі за адміністративним позовом Підприємства Федерації професійних спілок України Міжнародний центр культури і мистецтв профспілок України до Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), третя особа: Федерація професійних спілок України про визнання протиправним рішення, зобов`язання вчинити дії на розумний строк, достатній для всебічного та повного розгляду справи.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2021 року призначено справу за адміністративним позовом Підприємства Федерації професійних спілок України Міжнародний центр культури і мистецтв профспілок України до Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (КМДА), третя особа: Федерація професійних спілок України, про визнання протиправним рішення до апеляційного розгляду у відкритому судовому засіданні та витребувано у Підприємства Федерації професійних спілок України Міжнародний центр культури і мистецтв профспілок України копію доказів, доданих позивачем до позовної заяви при зверненні з даним адміністративним позовом до суду першої інстанції.

24 листопада 2021 року до Шостого апеляційного адміністративного суду надійшла заява позивача на виконання вищевказаної ухвали, до якої додано копію адміністративного позову та доказів, доданих позивачем до позовної заяви при зверненні з даним адміністративним позовом до суду першої інстанції.

01 грудня 2021 року до Шостого апеляційного адміністративного суду надійшло клопотання третьої особи Федерації професійних спілок України про розгляд справи за відсутності її представника з врахуванням правової позиції, викладеної у відзиві.

У відкритому судовому засіданні суду апеляційної інстанції представник позивача доводи апеляційної скарги підтримав та просив суд вимоги останньої задовольнити повністю.

Інші учасники справи у відкрите судове засідання не з`явились, будучи належним чином повідомлені, про причини неявки суд не повідомили.

Заслухавши у відкритому судовому засіданні суддю доповідача, пояснення учасників процесу, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзивів на неї, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи, у травні 2020 року до Окружного адміністративного суду міста Києва надійшла позовна заява Підприємства Федерації професійних спілок України Міжнародний центр культури і мистецтв профспілок України до Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), третя особа: Федерація професійних спілок України про визнання протиправним рішення, зобов`язання вчинити дії.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 червня 2021 року позовну заяву Підприємства Федерації професійних спілок України Міжнародний центр культури і мистецтв профспілок України залишено без руху.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 липня 2021 року у відкритті провадження в адміністративній справі відмовлено.

Відмовляючи у відкритті провадження, суд першої інстанції виходив з того, що позовні вимоги заявлено не належною особою, оскільки оскаржувана постанова №31-20 Про накладення фінансових санкцій за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини від 04.12.2020 р. саме на Федерацію професійних спілок України (код 00014479), а згідно з матеріалами справи Підприємство Федерації професійних спілок України Міжнародний центр культури і мистецтв профспілок України є окремою юридичною особою (код 02597114), на яку штраф постановою №31-20 Про накладення фінансових санкцій за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини від 04.12.2020 р. не накладався.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до частини першої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі Меньшакова проти України Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі Ашинґдейн проти Сполученого Королівства (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).

Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття порушене право , за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття охоронюваний законом інтерес . Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття охоронюваний законом інтерес означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

З матеріалів справи вбачається, що позивач - Підприємство Федерації професійних спілок України Міжнародний центр культури і мистецтв профспілок України (код ЄДРПОУ 02597114) оскаржує постанову Про накладення фінансових санкцій за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини №31-20 від 04.12.2020 року, якою накладено на Федерацію професійних спілок України (код ЄДРПОУ 00014479) фінансові санкції.

У своїй практиці ЄСПЛ неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі Перетяка та Шереметьєв проти України ).

За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності.

Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).

За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

З огляду на наведені вище положення КАС України та загальновідомі ознаки й властивості нормативно-правового та індивідуального актів, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувана постанова є актом індивідуальної дії.

За таких обставин, колегія суддів вважає правильним і обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.

Оскільки Підприємство Федерації професійних спілок України Міжнародний центр культури і мистецтв профспілок України не є учасником (суб`єктом) правовідносин з накладення фінансових санкцій Департаментом охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) на Федерацію професійних спілок України, то така постанова не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.

Аналогічний правовий висновок викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду, зокрема, від 18 вересня 2019 року у справі № 9901/284/19, від 14 березня 2018 року у справі № 9901/22/17, від 06 та 12 червня 2018 року у справах № 800/489/17 та № 800/587/17 відповідно, від 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18, від 09 квітня 2019 року у справі № 9901/611/18 та від 21 серпня 2019 року у справі № 9901/283/19.

Апеляційний суд вважає безпідставними доводи апелянта про те, що все нерухоме майно по Алеї Героїв Небесної сотні, 1, перебуває на правовому титулі господарського відання у Палацу, отже, саме Палац на свій власний розсуд використовує все нерухоме майна за вказаною адресою, тому якщо оскаржувану постанову не буде визнано незаконною, це буде мати наслідок у вигляді покладення обов`язку на апелянта по відновленню становища до того, яке існувало раніше, а саме по демонтажу встановлених вікон, які насправді апелянт не замінював, оскільки постанова, яку оскаржує позивач, не містить жодних зобов`язальних приписів щодо демонтажу тощо.

Оскаржувана постанова Про накладення фінансових санкцій за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини №31-20 від 04.12.2020 року містить лише рішення про накладення на Федерацію професійних спілок України фінансових санкцій на загальну суму 37 400 грн., яку має сплатити саме Федерація професійних спілок України, і жодним чином не позивач.

Оскаржувана постанова Про накладення фінансових санкцій за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини №31-20 від 04.12.2020 року взагалі не містить жодних ані приписів, ані зобов`язань по вчиненню дій, які б стосувались саме Підприємства Федерації професійних спілок України Міжнародний центр культури і мистецтв профспілок України та порушували саме його права, а не права Федерації професійних спілок України, яка безпосередньо і наділена правом звернення до суду з приводу оскарження акту індивідуальної дії (постанови про накладення на цю юридичну особу санкцій).

В контексті доводів позивача про те, що жодна з передбачених КАС України підстав для відмови у відкритті провадження у справі не стосується справи, що розглядається, апеляційний суд наголошує, що поняття спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, у зв`язку із чим не зазначається, до юрисдикції якого суду належить вирішення цієї справи.

З урахуванням наведеного колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції про відсутність підстав для відкриття провадження у справі за позовом Підприємства Федерації професійних спілок України Міжнародний центр культури і мистецтв профспілок України до Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (КМДА), третя особа: Федерація професійних спілок України, про визнання протиправним рішення.

Суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Враховуючи вищенаведене, колегія суддів апеляційного суду погоджується з висновками суду першої інстанції, не спростованими доводами апеляційної скарги, про наявність правових підстав для здійснення заміни позивача у справі його правонаступником.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права, а відтак не є підставою для скасування ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 липня 2021 року.

Враховуючи вищевикладене, з`ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України та судову практику, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність правових підстав для відкриття провадження в адміністративній справі за позовом Підприємства Федерації професійних спілок України Міжнародний центр культури і мистецтв профспілок України до Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (КМДА), третя особа: Федерація професійних спілок України, про визнання протиправним рішення.

Згідно з положеннями статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до вимог статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Суд апеляційної інстанції зазначає, що ухвала суду першої інстанції постановлена з додержанням норм матеріального і процесуального права, обставини справи встановлено повно та досліджено всебічно.

Заслухавши у судовому засіданні доповідь головуючого судді, пояснення учасників процесу, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзивів на неї, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

Керуючись ст. 243, 315, 316, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд

П О С Т АН О В И В:

Апеляційну скаргу Підприємства Федерації професійних спілок України Міжнародний центр культури і мистецтв профспілок України на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 липня 2021 року - залишити без задоволення.

Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 липня 2021 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена протягом 30 днів, з урахуванням положень ст. 329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Повний текст виготовлено 09 грудня 2021 року.

Головуючий суддя Л.В. Бєлова

Судді Н.М. Єгорова,

А.Г. Степанюк