Рішення

від 21.12.2021 по справі 640/6692/21

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД МІСТА КИЄВА

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1 Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

22 грудня 2021 року м. Київ № 640/6692/21

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Пащенка К.С., суддів: Гарника К.Ю., Іщука І.О., за участю секретаря судового засідання Бокатової Я.А., розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до:Кабінету Міністрів України, Міністерства освіти і науки Українипровизнання протиправним та скасування розпорядженняпредставники сторін:позивач - ОСОБА_1 ; відповідача-1 - Лісовенко О.О.; відповідача-2 - Кравець А.О.

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (адреса: АДРЕСА_1 , ідентифікаційний номер - НОМЕР_1 , ел. пошта: ІНФОРМАЦІЯ_1 ) (далі - позивач, ОСОБА_1 ) подано на розгляд Окружному адміністративному суду міста Києва позов до Кабінету Міністрів України (адреса місцезнаходження: 01601, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2, ел. адреса: prshmygal@kmu.gov.ua) (далі - відповідач-1, КМ України, КМУ) та Міністерства освіти і науки України (адреса: 01135, м. Київ, просп. Перемоги, 10, ідентифікаційний код - 38621185, ел. адреса: mon@mon.gov.ua) (по тексту - відповідач-2, МОН України, Міністерство), у якому позивач просить суд визнати противоправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 24 лютого 2021 року № 147-р «Деякі питання реорганізації закладів освіти».

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.03.2021 (суддя Пащенко К.С.) відмовлено у задоволені заяви б/н від 06.03.2021 «Про забезпечення позову» ОСОБА_1 .

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.03.2021 (суддя Пащенко К.С.) залишено без руху позовну заяву ОСОБА_1 .

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.04.2021 відкрито провадження у адміністративній справі № 640/6692/21, призначено справу до розгляду за правилами загального позовного провадження в підготовчому судовому засіданні на 03.06.2021.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.06.2021 заяву б/н від 28.05.2021 «Про збільшення розміру позовних вимог», в частині вимог викладених у пункті 2, ОСОБА_1 повернуто заявнику без розгляду.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 04.06.2021 відмовлено у задоволенні заяви б/н від 28.05.2021 «Про забезпечення позову», та заяви про забезпечення позову, викладеної ОСОБА_1 в п. п. 3, 4 заяви б/н від 28.05.2021 «Про збільшення розміру позовних вимог» (в межах заходів, що порушені відносно КМ України).

03.06.2021 у судовому засіданні протокольною ухвалою суду відмовлено у задоволенні заяви про залучення свідків.

03.06.2021 та 24.06.2021 судом оголошено перерви, справу призначено до розгляду на 29.07.2021.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.07.2021 заяву б/н від 23.07.2021 «Про уточнення, збільшення позовних вимог» ОСОБА_1 , в частині вимог викладених у пунктах 3-8, ОСОБА_1 - повернуто заявнику без розгляду.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.07.2021 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду у складі колегії суддів по суті.

Таким чином, розгляду по суті підлягає вимога позивача щодо визнання противоправним та скасування розпорядження Кабінету Міністрів України від 24 лютого 2021 року № 147-р «Деякі питання реорганізації закладів освіти».

06.10.2021 оголошено перерву на 03.11.2021.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.11.2021 відмовлено у задоволенні клопотання б/н від 17.08.2021 «Про об`єднання справ в одне провадження» ОСОБА_1

01.12.2021 розгляд справи відкладено на 22.12.2021.

У судовому засіданні у вказану дату судом заслухано пояснення сторін, проведено судові дебати, оголошено вступну та резолютивну частину рішення.

В якості підстав позову позивач зазначив, що Прем`єр-міністр України Шмигаль Д. 24 лютого 2021 року підписав розпорядження КМУ № 147-р «Деякі питання реорганізації закладів освіти» (далі - розпорядження КМУ № 147-р), яким протизаконно порушено пункт 3 Указу Президента України № 487/2020. А саме, реалізація цього розпорядження КМУ № 147-р протизаконно Національну академію, як головного вищого навчального закладу (за IV рівнем акредитації) у системі підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців (відповідно до Указу Президента України від 21 вересня 2001 року N 850/2001) скеровує до утрати (замість збереження, що визначено пунктом 3 зазначеного вище Указу Президента України № 487/2020) наукового, науково-педагогічного, педагогічного і освітнього потенціалу та матеріально-технічної бази і, своєю чергою, статусу у місця і ролі у системі підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців через приєднання регіональних інститутів державного управління Національного академії державного управління при Президентові України до інших державних університетів.

Міністерство освіти і науки України згідно із пунктом 4 розпорядження КМУ № 147-р має здійснити в установленому порядку заходи, пов`язані з реорганізацією закладів освіти, зазначених в пункті 1 цього розпорядження КМУ № 147-р.

На думку позивача, приєднання Національної академії, її структурних підрозділів (інститутів) до різних закладів вищої освіти (університетів) з різними широкопрофільними освітньо-науковими напрямами діяльності призведе до значних негативних наслідків для України й насамперед, зокрема, до ще більш широкої подальшої руйнації нині поки ще до кінця не знищеної цілісної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців в Україні, що, своєю чергою, призведе до ще більш докорінного погіршення функціонування державних інституцій і органів місцевого самоврядування у всіх сферах публічного управління в Україні тощо.

Таким чином, зазначене вище, як основне (базове) питання у формуванні кадрового потенціалу і контингенту державних службовців для чіткого виконання ними функцій державної служби у забезпеченні високого рівня ефективності і результативності державотворення, своєю чергою, апріорі у цілому впливає на успішність розвитку держави: якість і рівень життя її громадян, рівень корумпованої у органах публічної центральної, регіональної і місцевої влади тощо, врешті-решт, - є одним із ключових елементів у стратегічному питанні щодо успішності розбудови України як високотехнологічної, соціально справедливої і правової держави світу (і у тому числі у протидії цьому антинародних, антинаціональних і антидержавницьких елементів з метою припинення існування країни на мапі світу).

Позивач вказує, що у зв`язку із звуженням функцій Національної академії при її реорганізації у разі передачі значна частина трудового колективу, і у тому числі наукових та науково-педагогічних працівників буде вимушено звільнено, а абсолютний і відносний рівень заробітних плат працівників Національної академії буде зменшено також у зв`язку із звуженням функцій і пониженням статусу закладу, що вже зазначалося вище, із загальнонаціонального рівня до рівня структурних підрозділів університетів міст Києва, Дніпра, Львова, Одеси і Харкова. Сьогодні все це проявляється у суттєвих змінах умов праці, як працівника Національної академії. Розробляються і приймаються нові та відміняються діючі нормативно-правові акти і документи щодо освітньої, фінансово-економічної, господарської діяльності закладу та щодо прав власності на цілісний майновий комплекс Національної академії, що із суттєвими змінами регламентують діяльність Національної академії. Це, за висновком позивача, впливає на його права, у тому числі трудові інтереси, які захищаються Конституцією і законом України.

Кабінетом Міністрів України подано відзив на позовну заяву, у якому відповідач проти задоволення позову заперечив, вказав, що на виконання власних повноважень, передбачених Законами України «Про Кабінет Міністрів України», «Про вищу освіту», «Про управління об`єктами державної власності», прийнято оскаржуване розпорядження. При цьому на законодавчому рівні під час здійснення реорганізації вищого навчального закладу встановленні застереження лише щодо недопущення порушення прав та інтересів осіб, які навчаються у вказаному закладі, що реорганізується. Вказано, що задоволення позовних вимог фактично обмежує законні права Уряду щодо належного виконання передбачених законодавством прав та обов`язків, що в свою чергу, порушує принципи якості, передбачуваності законодавства та належного урядування.

Зазначено, що з огляду на те, що розпорядженням Кабінету Міністрів України № 174-р не віршувались питання бюджетів вищих навчальних закладів, їхні видатки та доходи, стан майна та порядок його використання, оскаржуване розпорядження не є таким, що підлягало обов`язковому громадському обговоренню, відповідно до норм Закону України «Про вищу освіту», Закону України «Про освіту».

Оскаржуване розпорядження як акт індивідуальної дії регулює правові відносини між конкретними суб`єктами публічно-правових відносин, вказаними розпорядженнями надано окремі приписи органу державної влади щодо здійснення наданих законом повноважень у сфері освіти.

Крім того, прийняття постанов і розпоряджень Кабінетом Міністрів України є реалізацією дискреційних повноважень Уряду, тобто наданих державному органу повноважень діяти на власний розсуд в межах закону. Такі акти Уряду є підзаконними актами, такими, що приймаються на основі та на виконання Конституції та законів України. В контексті зазначеного наведено, що під час здійснення повноважень щодо припинення юридичних осіб публічного права Кабінету Міністрів України вправі на власний розсуд обирати форму такого припинення - реорганізація чи ліквідація.

Відповідач також вказав, що предметом оскаржуваного розпорядження є реорганізація Національної академії державного управління при Президентові України.

Фактично правовідносини, що регулює оскаржуваний акт виникають між Кабінетом Міністрів України, Національною академією державного управління при Президентові України, Національним технічним університетом «Дніпровська політехніка», Державним університетом «Одеська політехніка», Харківським національним університетом імені В. Н Каразіна, Національним університетом «Львівська політехніка».

Відтак, прийнятий Урядом України акт має безпосередній вплив на юридичну особу публічного права, якою позивач не є, а відтак такий акт не порушує його прав.

Міністерство освіти і науки України проти позову також заперечило та зазначило, що внаслідок реорганізації Національної академії державного управління при Президентові України не було порушено прав та інтересів осіб, які навчаються у навчальному закладі, а саме студенти (абітурієнти) продовжують безперервне здобуття вищої освіти за обраними спеціальностями та джерелами фінансування. При цьому здійснюючи функцію з управління об`єктами державної власності, Уряд України в межах своїх повноважень з управління об`єктами державної власності, задля оптимізації коштів передбачених у Державному бюджеті України, шляхом прийняття розпорядження про реорганізацію вище зазначених навчальних закладів. Міністерством освіти і науки України також зазначено про відсутність безпосереднього впливу на позивача та відсутність порушень його особистих прав та інтересів.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

Відповідно до Указу Президента України від 05 листопада 2020 року № 487/2020 «Про впорядкування використання об`єктів державної власності, що перебувають в управлінні Державного управління справами», з метою впорядкування використання об`єктів державної власності, що перебувають в управлінні Державного управління справами погоджено з пропозицією Кабінету Міністрів України та Державного управління справами щодо передачі Національної академії державного управління при Президентові України (далі - Національна академія) (разом з Дніпропетровським, Львівським, Одеським, Харківським регіональним інститутами державного управління) до сфери управління Міністерства освіти і науки України.

Згідно з пунктом 3 зазначеного Указу Президента України зобов`язано Кабінет Міністрів України забезпечити:

збереження наукового, науково-педагогічного, педагогічного, освітнього потенціалу Національної академії державного управління при Президентові України, її матеріально-технічної бази;

подальше провадження освітньої, наукової діяльності, що здійснюється Національною академією, у тому числі забезпечення організації освітнього процесу, наукових досліджень та іншої діяльності, що здійснюється Академією, а також продовження навчання здобувачами вищої освіти та іншими особами, які навчаються у Національній академії державного управління при Президентові України.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 29.12.2020 № 1667 «Про передачу цілісних майнових комплексів державних закладів освіти до сфери управлення Міністерства освіти і науки України» вирішено передати цілісні майнові комплекси державних закладів освіти з управління Державного управління справами до сфери управління Міністерства освіти і науки за переліком згідно з додатком.

У додатку передбачено Перелік цілісних майнових комплексів державних закладів освіти, що передаються до сфери управління Міністерства освіти і науки, а саме:

Національна академія державного управління при Президентові України (ідентифікацій код 23696843);

Дніпропетровський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (ідентифікацій код 25006848);

Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (ідентифікаційний код 23884645);

Одеський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (ідентифікаційний код 23213365);

Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (ідентифікаційний код 23322597).

Наведене відображено у Статуті Національної академії державного управління при Президентові України у редакції наказу Міністерства освіти і науки України від 27.01.2021 № 107, відповідно до пункту 1.4. якого Національна академія є юридичною особою публічного права, утворена у формі державної установи, фінансується за рахунок коштів державного бюджету і належить до сфери управління Міністерства освіти і науки України.

Разом з тим, відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 24 лютого 2021 року № 147-р «Деякі питання реорганізації закладів освіти» (далі - розпорядження КМУ № 147-р) погоджено пропозицію МОН щодо реорганізації шляхом приєднання:

до Київського національного університету імені Тараса Шевченка (код згідно з ЄДРПОУ 02070944) Національної академії державного управління при Президентові України (м. Київ, код згідно з ЄДРПОУ 23696843);

до Національного технічного університету «Дніпровська політехніка» (код згідно з ЄДРПОУ 02070743) Дніпропетровського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (код згідно з ЄДРПОУ 25006848);

до Національного університету «Львівська політехніка» (код згідно з ЄДРПОУ 02071010) Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (код згідно з ЄДРПОУ 23884645);

до Державного університету «Одеська політехніка» (код згідно з ЄДРПОУ 43861328) Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (код згідно з ЄДРПОУ 23213365);

до Харківського національного університету імені В. Н. Каразіна (код згідно з ЄДРПОУ 02071205) Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (код згідно з ЄДРПОУ 23322597).

Взято до відома, що здобувачі вищої освіти та інші особи, які навчаються в Академії (у тому числі структурних підрозділах) продовжують навчання за обраними спеціальностями та джерелами фінансування.

З пояснювальної записки до проекту розпорядження Кабінету Міністрів України «Деякі питання реорганізації закладів освіти» (вих. № 1/10-782 від 22.02.2021 Міністерство світи і науки України) вбачається, що проект розпорядження Кабінету Міністрів України розроблено з метою оптимізації структури закладів вищої освіти, поліпшення рівня підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців і фахівців місцевого самоврядування в умовах децентралізації.

При цьому, в умовах стратегічного розвитку вищої освіти важливим є модернізація мережі закладів вищої освіти. Постає питання щодо створення потужних університетів з метою задоволення потреб регіонального ринку праці у відповідних фахівцях та покращення конкурентних можливостей здобуття якісної освіти.

Відповідно до глави 7 Цивільного кодексу України, статей 32, 40, 42, 44, 492 Кодексу законів про працю України, статті 31 Закону України «Про вищу освіту», законів України «Про управління об`єктами державної власності», «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань», розпорядження Кабінету Міністрів України від 24 лютого 2021 р. № 147-р «Деякі питання реорганізації закладів освіти» Міністерством освіти і науки видано наказ від 16.03.2021 № 316 «Про реорганізацію закладів освіти», яким створено Комісії з реорганізації зазначених закладів освіти, а також визначено необхідний перелік та послідовність заходів для реорганізації Національної академії державного управління при Президентові України та Дніпропетровського, Львівського, Одеського, Харківського регіональних інститутів шляхом приєднання їх як структурних підрозділів відповідно до Київського національного університету імені Тараса Шевченка, Національного технічного університету «Дніпровська політехніка», Національного університету «Львівська політехніка», Державного університету «Одеська політехніка», Харківського національного університету імені В. Н. Каразіна.

Наказом від 16.03.2021 № 316 «Про реорганізацію закладів освіти» установлено, що Київський національний університет імені Тараса Шевченка є правонаступником всього майна, прав та обов`язків Національної академії державного управління при Президентові України та використовує у своїй діяльності ліцензії на надання освітніх послуг, видані цьому закладу освіти до переоформлення ліцензії в установленому законодавством порядку.

Разом з тим, здобувачі вищої освіти та інші особи, які навчаються в Національній академії державного управління при Президентові України, продовжують навчання у Київському національному університеті імені Тараса Шевченка за обраними спеціальностями та джерелами фінансування.

Водночас, підпунктом 4 пункту 8 вище зазначеного наказу, комісіям наказано попередити в установленому порядку працівників відповідно Національної академії державного управління при Президентові України, Дніпропетровського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України та Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України про реорганізацію та забезпечити дотримання їх трудових прав та соціальних гарантій у порядку, визначеному законодавством України.

Відповідно до пункту 9 вище зазначеного наказу Міністерства освіти і науки України, наказано керівникам Київського національного університету імені Тараса Шевченка, Національного технічного університету «Дніпровська політехніка», Державного університету «Одеська політехніка», Харківського національного університету імені В. Н. Каразіна, Національного університету «Львівська політехніка» відповідно забезпечити:

подання на затвердження Міністерству освіти і науки України Статуту закладу вищої освіти;

затвердження структури, штатного розпису закладу вищої освіти в установленому законодавством порядку;

подання документів на переоформлення сертифікатів про акредитацію спеціальностей (освітніх програм) та ліцензії на провадження освітньої діяльності із урахуванням сертифікатів про акредитацію та ліцензій реорганізованих закладів вищої освіти.

Згідно з пунктом 10 вище зазначеного наказу Міністерства освіти і науки України, Департаменту фінансування державних і загальнодержавних видатків, управлінню бухгалтерського обліку та звітності забезпечити фінансування Київського національного університету імені Тараса Шевченка, Національного технічного університету «Дніпровська політехніка», Державного університету «Одеська політехніка», Харківського національного університету імені В. Н. Каразіна, Національного університету «Львівська політехніка» з урахуванням бюджетних асигнувань, затверджених відповідно для Національної академії державного управління при Президентові України, Дніпропетровського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, Харківського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України та Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України в установленому законодавством порядку.

На час розгляду справи юридична особа - Національна академія державного управління при Президентові України (ідентифікаційний код 23696843) перебуває у стані припинення.

Судом встановлено, що ОСОБА_1 станом на 14.02.2020 працював у Національній академії державного управління при Президентові України з 26.05.2010. З 14.01.2019 на посаді завідувача сектору забезпечення якості наукових досліджень відділу організації підготовки науково-педагогічних кадрів Інституту публічного управління та адміністрування.

Позивач, не погоджуючись з положеннями розпорядження Кабінету Міністрів України від 24 лютого 2021 року № 147-р «Деякі питання реорганізації закладів освіти», з метою захисту свої трудових прав та інтересів звернувся з цим позовом до суду.

Окрім того, судом встановлено, що у провадженні Окружного адміністративного суду міста Києва (суддя Каракашьян С.К.) перебуває справа № 640/22106/21 за позовом ОСОБА_1 до Міністерства освіти і науки України про визнання протиправним та скасування наказу Міністерства освіти і науки України від 16.03.2021 № 316 «Про реорганізацію Національної академії державного управління при Президентові України», зобов`язання вчинити певні дії.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступного.

Відповідно до положень частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 1 статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Відповідно до статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Статтею 117 Конституції України визначено, що Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання. Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем`єр-міністр України. Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.

Повноваження Кабінету Міністрів України у спірних правовідносинах, зокрема, регламентовано Законом України від 27.02.2014 № 794-VII «Про Кабінет Міністрів України» (із змінами і доповненнями) (далі по тексту- Закон №794 VII), Законом України «Про вищу освіту» (далі також - Закон № 1556-VII), Регламентом Кабінету Міністрів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 № 950 (далі також - Регламент).

Відповідно до ч. 1 ст. 1 та ст. 4 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, що у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України.

Стаття 20 «Про Кабінет Міністрів України» визначає повноваження Кабінету Міністрів України зокрема в сфері охорони здоров`я, санітарно-епідемічного благополуччя, охорони материнства та дитинства, освіти, фізичної культури і доступність для громадян послуг медичних, освітніх та фізкультурно-оздоровчих закладів.

Згідно з частиною першою статті 51 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України приймаються на засіданнях Кабінету Міністрів України шляхом голосування більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону. Якщо проект рішення отримав підтримку рівно половини посадового складу Кабінету Міністрів України і за цей проект проголосував Прем`єр-міністр України, рішення вважається прийнятим.

Згідно ст. 49 Закону Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.

Згідно з частиною першою статті 104, частиною першою статті 106 Цивільного кодексу України, юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов`язки переходять до правонаступників.

Злиття, приєднання, поділ та перетворення юридичної особи здійснюються за рішенням його учасників або органу юридичної особи, уповноваженого на це установчими документами, а у випадках, передбачених законом, - за рішенням суду або відповідних органів державної влади

Крім того, статтями 1, 3, 5 Закону України «Про управління об`єктами державної власності» передбачено, що управління об`єктами державної власності - здійснення Кабінетом Міністрів України та уповноваженими ним органами, іншими суб`єктами, визначеними цим Законом, повноважень щодо реалізації прав держави як власника таких об`єктів, пов`язаних з володінням, користуванням і розпоряджанням ними, у межах, визначених законодавством України, з метою задоволення державних та суспільних потреб.

Об`єктами управління державної власності є зокрема майно, яке передане державним комерційним підприємствам (далі - державні підприємства), установам та організаціям.

Кабінет Міністрів України є суб`єктом управління, що визначає об`єкти управління державної власності, стосовно яких виконує функції з управління, а також об`єкти управління державної власності, повноваження з управління якими передаються іншим суб`єктам управління, визначеним цим Законом.

Відповідно до частини першої статті 24 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, може утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати відповідно до закону державні господарські об`єднання, підприємства, установи та організації, зокрема для здійснення окремих функцій з управління об`єктами державної власності. Кабінет Міністрів України затверджує положення та статути державних господарських об`єднань, підприємств, установ та організацій, розмір асигнувань на їх утримання і граничну чисельність працівників, призначає на посаду та звільняє з посади їх керівників і заступників керівників, застосовує до них заходи дисциплінарної відповідальності.

Спеціальним законом, у спірних правовідносинах, який встановлює основні правові, організаційні, фінансові засади функціонування системи вищої освіти є Закон України «Про вищу освіту» (далі - Закон № 1556-VII).

Стаття 31 Закону України «Про вищу освіту» визначає повноваження Кабінету Міністрів України щодо утворення, реорганізація та ліквідація закладу вищої освіти.

Відповідно до ч. 6 ст. 26 Закону України «Про освіту» засновник закладу освіти зобов`язаний у разі реорганізації чи ліквідації закладу освіти забезпечити здобувачам освіти можливість продовжити навчання на відповідному рівні освіти.

Відповідно до п. 1 ч. 1 вказаної статті Закону України «Про освіту» рішення про утворення, реорганізацію (злиття, приєднання, поділ, перетворення) чи ліквідацію закладу вищої освіти для закладів державної форми власності приймаються Кабінетом Міністрів України.

Також ч. 2 ст. 31 Закону України «Про вищу освіту», передбачено, що реорганізація чи ліквідація закладу вищої освіти не повинна порушувати права та інтереси осіб, які навчаються у цьому закладі вищої освіти. Обов`язок щодо вирішення всіх питань продовження безперервного здобуття вищої освіти такими особами покладається на засновника (засновників) закладу вищої освіти.

Суд відмічає, що відповідачем прийнято розпорядження від 24.02.2021 № 147-р «Деякі питання реорганізації закладів освіти» за обставин віднесення Національної академії державного управління при Президентові України до сфери управління Міністерства освіти і науки України, що визначено указом Президента України від 05.11.2020№ 487/2020 «Про впорядкування використання об`єктів державної власності, що перебувають в управлінні Державного управління справами».

При цьому, Кабінетом Міністрів України у межах оскаржуваного розпорядження прийнято рішення про реорганізацію Національної академії державного управління при Президентові України та регіональних інститутів; з урахуванням інтересів здобувачів вищої освіти та інших осіб, які навчаються в Національній академії, забезпечити можливість продовження навчання за обраними спеціальностями та джерелами фінансування в навчальних закладах - правонаступниках; а також доручено Міністерству освіти і науки здійснити в установленому порядку заходи, пов`язані з реорганізацією закладів освіти.

Наведене у сукупності, за висновком суду, не суперечить положенням указу Президента України від 05.11.2020№ 487/2020 «Про впорядкування використання об`єктів державної власності, що перебувають в управлінні Державного управління справами» та не зумовлює втрати наукового, науково-педагогічного, педагогічного і освітнього потенціалу та матеріально-технічної бази.

Реалізація суб`єктами владних повноважень своїх повноважень, які є законодавчо визначеними, що випливає з положень частини 2 статті 19 Конституції України, здійснюється в межах відповідної законної дискреції.

У свою чергу під дискреційними повноваженнями слід розуміти надання органу або посадовій особі повноважень діяти на власний розсуд в межах закону. Зокрема, дискреційні повноваження полягають у тому, що суб`єкт владних повноважень може обирати у конкретній ситуації альтернативне рішення, яке є законним.

Дискреційні повноваження - це комплекс прав і зобов`язань представників влади як на державному, так і на регіональному рівнях, у тому числі представників суспільства, яких уповноважили діяти від імені держави чи будь-якого органу місцевого самоврядування, що мають можливість надати повного або часткового визначення і змісту, і виду прийнятого управлінського рішення.

Відповідно до приписів Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R (80) 2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Відповідно до процесуального закону суд уповноважений давати правову оцінку обставинам під час розгляду та вирішення конкретної справи. Тому, у випадку неприйняття суб`єктом владних повноважень відповідного рішення по суті поставленого питання, суд має надати рішенню правову оцінку та зобов`язати такого суб`єкта прийняти необхідне рішення.

З огляду на положення Кодексу адміністративного судочинства України щодо компетенції адміністративного суду, останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесенні до компетенції цього органу.

Отже, адміністративний суд, у справах щодо оскарження рішення дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, виконуючи завдання адміністративного судочинства щодо перевірки відповідності їх прийняття (вчинення), передбаченим КАС України критеріям, не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за такими критеріями.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 13.02.2018 у справі № 361/7567/15-а (провадження № К/9901/4582/18), від 07.03.2018 у справі № 569/15527/16-а (провадження № К/9901/1323/17).

Таким чином, приймаючи оскаржуване розпорядження, Кабінет Міністрів України діяв у межах законної дискреції.

Суд відмічає, що доводи позивача про звуження функцій Національної академії державного управління при Президентові України при її реорганізації належними та достатніми доказами не підтверджуються, разом з тим, посилання про примусове звільнення трудового колективу, зокрема, наукових та науково-педагогічних працівників є припущенням, що не ґрунтується на положеннях указу Президента України та оскаржуваного розпорядження, та на час звернення позивача з позовом до суду будь-яким чином позивачем не обґрунтовується.

Окремо суд зазначає, що п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України визначено, що індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Статтею 55 Конституції України, за якою кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Частиною 1 ст. 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Об`єктом судового захисту є права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб. Для розкриття цих категорій необхідно звернути увагу на Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 ЦПК України (справа про охоронюваний законом інтерес) від 01.12.2004 №18-рп/2004 (справа № 1-10/2004). Системний аналіз, який проведено Конституційним Судом України, свідчить, що поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права» має один і той же зміст.

З урахуванням наведених вище міркувань Конституційний Суд України вирішив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості.

В абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі № 3/35-313 вказано, що «…за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.»

У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року № 9-рп/2008 в справі № 1-10/2008 вказано, що при визначенні природи «правового акту індивідуальної дії» правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що «правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)» стосуються окремих осіб, «розраховані на персональне (індивідуальне) застосування» і після реалізації вичерпують свою дію.

Таким чином, суд вважає, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.

Загальні підходи до судового захисту законних інтересів були сформульовані Верховним Судом у постанові від 20.02.2019 у справі № 522/3665/17:

«…судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки:

(а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;

(б) пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;

(в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;

(г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово «її»);

(д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

Обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже і матеріально-правової заінтересованості), є:

(а) незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права;

(б) не правовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача. Це виключає можливість віднесення спору до «юридичного» відповідно до ч. 2 ст. 124 Конституції України;

(в) встановлена законом заборона пред`явлення позову на захист певного інтересу (наприклад, заборона оскаржувати рішення дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя особою, яка подала скаргу на суддю);

(г) коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності);

(д) позивач звернувся за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної або юридичної особи без відповідних правових підстав або в інтересах невизначеного кола осіб.

З наведеного слідує необхідність з`ясування судом обставин, що свідчать про порушення інтересу. Позивач повинен довести, що він має законний інтерес і є потерпілим від порушення цього інтересу з боку суб`єкта владних повноважень.

… ознаки «потерпілого» від порушення законного інтересу:

(а) безпосередньо йому належить законний інтерес, на захист якого подано позов;

(б) має місце безпосередній негативний вплив порушення на позивача або обґрунтована ймовірність негативного впливу на позивача у майбутньому. Зокрема, якщо позивач змушений змінити свою поведінку або існує ризик бути притягнутим до відповідальності;

(в) негативний вплив є суттєвим (зокрема, позивачеві завдано шкоду);

(г) існує причинно-наслідковий взаємозв`язок між законним інтересом, оскаржуваним актом та стверджуваним порушенням.

Зазначені критерії не мають застосовуватись механічно та негнучким способом. Суд повинен захищати усе розмаїття законних інтересів особи, а тому у кожній конкретній справі дослідження інтересу особи через призму наведених критеріїв буде слугувати гарантією захисту таких інтересів.

Відсутність матеріально-правової заінтересованості позивача є підставою для відмови у задоволенні позову незалежно від правомірності чи неправомірності оскарженого рішення».

Враховуючи, що оскаржуване розпорядження як акт індивідуальної дії стосується припинення державного навчального закладу як юридичної особи публічного права та уповноваженого органу виконавчої влади - Міністерства освіти і науки України, беручи до уваги, що позивач не є учасником матеріальних правовідносин з приводу яких прийнято відповідне розпорядження, а докази безпосереднього та реального порушення прав та інтересів позивача, в тому числі трудових, відсутні, суд прийшов до висновку, що позивачем не доведено наявність порушення відповідачем прав, свобод та інтересів, що потребують захисту адміністративним судом шляхом визнання протиправним та скасування розпорядження Кабінету Міністрів України від 24.02.2021 № 147-р «Деякі питання реорганізації закладів освіти».

За ст. 73 КАС України, належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування.

Згідно ст. 75 КАС України достовірними є докази, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи.

Статтею 90 КАС України передбачено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).

У відповідності до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

У пункті 50 рішення Європейського суду з прав людини «Щокін проти України» (№ 23759/03 та № 37943/06) зазначено, що перша та найважливіша вимога статті 1 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року полягає в тому, що будь-яке втручання публічних органів у мирне володіння майном повинно бути законним. Говорячи про «закон», стаття 1 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року посилається на ту саму концепцію, що міститься в інших положеннях цієї Конвенції (див. рішення у справі «Шпачек s.r.о.» проти Чеської Республіки» (SPACEK, s.r.o. v. THE CZECH REPUBLIC № 26449/95). Ця концепція вимагає, перш за все, щоб такі заходи мали підстави в національному законодавстві. Вона також відсилає до якості такого закону, вимагаючи, щоб він був доступним для зацікавлених осіб, чітким та передбачуваним у своєму застосуванні (див. рішення у справі «Бейелер проти Італії» (Beyeler v. Italy № 33202/96).

У Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Наведена позиція ЄСПЛ також застосовується у практиці Верховним Судом, що, як приклад, відображено у постанові від 20.05.2019 (справа № 417/3668/17).

Отже, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих сторонами доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, виходячи з наведених висновків в цілому, суд приходить до висновку, що у задоволенні позову слід відмовити.

Враховуючи, що адміністративний позов задоволенню не підлягає, то судові витрати позивачу не відшкодовуються.

Керуючись статтями 2, 6, 8, 9, 72-77, 241-246, 250, 255 КАС України, суд, -

ВИРІШИВ:

У задоволенні позову ОСОБА_1 - відмовити повністю.

Рішення, відповідно до ст. 255 КАС України, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано, а у разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного провадження.

Повний текст рішення складено 31.01.2021.

Головуючий суддя К.С. Пащенко

Суддя К.Ю. Гарник

Суддя І.О. Іщук