Постанова

від 14.03.2022 по справі 240/12865/21

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/12865/21 Головуючий суддя 1-ої інстанції - Попова О.Г.

Суддя-доповідач - Полотнянко Ю.П.

15 березня 2022 року м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Полотнянка Ю.П.

суддів: Драчук Т. О. Смілянця Е. С. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Андрушківської сільської ради Житомирського району про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

в червні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Андрушківської сільської ради Житомирського району, в якому просив:

- визнати протиправним і скасувати Рішення 6-ої сесії VIII скликання № 311 від 04.06.2021 Андрушківської сільської ради Житомирського району Житомирської області в частині відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в власність орієнтовною площею 2,00 га за рахунок земельної ділянки за кадастровим номером 1824780300:04:000:0343 для ведення особистого селянського господарства із земель комунальної власності господарського призначення, яка розташована за межами населеного пункту с. Макарівка Андрушківської сільської ради Житомирського району Житомирської області;

- зобов`язати Андрушківську сільську раду Житомирського району Житомирської області надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,00 га. для ведення особистого селянського господарства за рахунок земельної ділянки за кадастровим номером 1824780300:04:000:0343, яка знаходиться за межами с. Макарівка Андрушківської сільської ради Житомирського району, Житомирської області.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 09.09.2021 позов задоволено частково:

- визнано протиправним та скасовано Рішення 6-ої сесії VIII скликання № 311 від 04.06.2021 Андрушківської сільської ради Житомирського району Житомирської області в частині відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в власність орієнтовною площею 2,00 га за рахунок земельної ділянки за кадастровим номером 1824780300:04:000:0343 для ведення особистого селянського господарства із земель комунальної власності господарського призначення, яка розташована за межами населеного пункту с. Макарівка Андрушківської сільської ради Житомирського району Житомирської області;

- стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Андрушківської сільської ради Житомирського району на користь ОСОБА_1 понесені витрати на професійну правничу допомогу у розмірі 1500 грн (одна тисяча п"ятсот) 00 коп.;

- у задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, у якій просив змінити рішення суду першої інстанції.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт послався на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що, на його думку, призвело до неправильного вирішення спору. Позивач вважає, що належним способом захисту порушених прав позивача в даному випадку є зобов`язання відповідача повторно розглянути клопотання з урахуванням висновків суду.

Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження, у відповідності до вимог п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступних висновків.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено під час апеляційного розгляду справи, що 07.05.2021 позивач звернувся до відповідача з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земельної ділянки за кадастровим номером 1824780300:04:000:0343, яка знаходиться за межами с. Макарівка Андрушківської сільської ради Житомирського району, Житомирської області та перебуває в оренді у гр. ОСОБА_2 , яким було надано нотаріально посвідчену згоду на вилучення даної земельної ділянки з метою забезпечення учасників бойових дій земельними ділянками.

Рішенням 6-ої сесії VIII скликання Андрушківської сільської ради №311 від 04.06.2021 позивачу відмовлено в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2 га для ведення особистого селянського господарства з підстав:

- невідповідності місця розташування земельної ділянки вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а саме ст.1 Закону України «Про оренду землі» (ч.7 ст. 118 ЗК України);

- перебування земельної ділянки в оренді у ОСОБА_2 .

Згідно з договором оренди землі № 89 від 05.03.2012, зареєстрованим у відділі Держкомзему Попільнянського районі 13.03.2012 року та додатковою угодою до вказаного договору від 02 лютого 2021 року, укладеною між Андрушківською сільською радою та ОСОБА_2 та зареєстрованою у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, земельна ділянка площею 12.1 га, з кадастровим номером 1824780300:04:000:0343 знаходиться в користуванні на умовах оренди, з терміном оренди до 13.03.2022.

Згідно інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, інформаційна довідкам 266617285 від 20.07.2021, земельна ділянка площею 21.1 га, з кадастровим номером 1824780300:04:000:0343, цільове призначення: для ведення фермерського господарства, знаходиться в суборенді ФГ «Олгрис», номер запису про інше речове право: 41223551, дата державної реєстрації 23.03.2021.

Не погоджуючись з правомірністю зазначеної вище відмови, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції враховуючи, що позивач звернувся із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо земельної ділянки, яка сформована, а її подальше формування (поділ чи об`єднання) здійснюється не на підставі проекту землеустрою, а за технічною документацією та беручи до уваги, що законодавець чітко визначив порядок для отримання дозволу на розроблення технічної документації, дійшов висновку, що позовна вимога про зобов`язання відповідача надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,00 га. для ведення особистого селянського господарства за рахунок земельної ділянки за кадастровим номером 1824780300:04:000:0343, яка знаходиться за межами с. Макарівка Андрушківської сільської ради Житомирського району, Житомирської області задоволенню не підлягає.

При цьому, задовольняючи вимогу про визнання протиправним та скасування Рішення 6-ої сесії VIII скликання № 311 від 04.06.2021 Андрушківської сільської ради Житомирського району Житомирської області в частині відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в власність орієнтовною площею 2,00 га за рахунок земельної ділянки за кадастровим номером 1824780300:04:000:0343 для ведення особистого селянського господарства із земель комунальної власності господарського призначення, яка розташована за межами населеного пункту с. Макарівка Андрушківської сільської ради Житомирського району Житомирської області, суд першої інстанції виходив з того, що дане рішення винесене на підставі ч.7 ст. 118 ЗК та з підстав наявності діючих договорів оренди, суборенди, що не ґрунтується на вимогах закону.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів враховує наступне.

Так, порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у власність визначений статтею 118 ЗК України, зокрема частиною 6 передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з частиною 7 цієї статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Пунктом «б» частини 1 статті 121 Земельного кодексу України визначено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства із земель державної або комунальної власності в розмірі не більше 2,0 га.

Частиною 4 статті 122 ЗК України визначено, що центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Згідно частин 1, 2 статті 79-1 Земельного кодексу України, формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.

Формування земельних ділянок здійснюється: у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності; шляхом поділу чи об`єднання раніше сформованих земельних ділянок; шляхом визначення меж земельних ділянок державної чи комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, проектами землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб, проектами землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; шляхом інвентаризації земель державної чи комунальної власності у випадках, передбачених законом; за проектами землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв).

Сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі.

Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.

Частиною 5 статті 79-1 Земельного кодексу України встановлено, що формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.

Згідно із частинами 6, 7 статті 79-1 Земельного кодексу України, формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.

Винесення в натуру (на місцевість) меж сформованої земельної ділянки до її державної реєстрації здійснюється за документацією із землеустрою, яка стала підставою для її формування.

Частинами 9, 10 статті 79-1 Земельного кодексу України передбачено, що земельна ділянка може бути об`єктом цивільних прав виключно з моменту її формування (крім випадків суборенди, сервітуту щодо частин земельних ділянок) та державної реєстрації права власності на неї. Державна реєстрація речових прав на земельні ділянки здійснюється після державної реєстрації земельних ділянок у Державному земельному кадастрі.

Статтею 1 Закону України «Про землеустрій» встановлено, що проект землеустрою - сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом;

технічна документація із землеустрою - сукупність текстових та графічних матеріалів, що визначають технічний процес проведення заходів з використання та охорони земель без застосування елементів проектування.

За правилами статті 25 Закону України «Про землеустрій», документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації. Видами документації із землеустрою є, зокрема: й) технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.

Отже, формування земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою, крім випадків формування їх шляхом поділу чи об`єднання раніше сформованих ділянок, що, в свою чергу, здійснюється за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.

Як свідчать матеріали справи, позивач, звертаючись до відповідача з клопотанням просив надати йому дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0000 га за рахунок земельної ділянки за кадастровим номером 1824780300:04:000:0343 для ведення особистого селянського господарства із земель комунальної власності господарського призначення, яка розташована за межами населеного пункту с. Макарівка Андрушківської сільської ради Житомирського району Житомирської області.

Отже, спірна земельна ділянка вже є сформованою, їй присвоєно кадастровий номер - 1824780300:04:000:0343 та перебуває в користуванні (знаходиться в суборенді) ФГ «Олгрис», що підтверджується відповідним витягом та не заперечується сторонами.

В свою чергу, відповідачем прийнято рішення від 04.06.2021 "Про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки", яким позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га за рахунок земельної ділянки за кадастровим номером 1824780300:04:000:0343 для ведення особистого селянського господарства із земель комунальної власності господарського призначення, яка розташована за межами населеного пункту с. Макарівка Андрушківської сільської ради Житомирського району Житомирської області.

Суд зауважує, що спірна земельна ділянка є сформованою, а її подальше формування здійснюється лише за технічною документацією, а не за проектом землеустрою, про що просить позивач.

Суд зазначає, що проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок та технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок є різними за своєю суттю документами із землеустрою, не є тотожними за процедурою виконання цієї документації.

Згідно з положеннями Земельного кодексу України способами формування земельної ділянки, є, у порядку відведення земельної ділянки із земель державної, комунальної власності (за відсутності на даній частині земної поверхні сформованих та зареєстрованих земельних ділянок), шляхом поділу раніше сформованої земельної ділянки. На одній частині земної поверхні неможливим є існування двох одночасно зареєстрованих земельних ділянок, координати яких перетинаються, адже частина 2 статті 79 Земельного кодексу України встановлює, що право власності на земельну ділянку поширюється в її межах на поверхневий шар.

Таким чином, надання дозволу на розробку проекту землеустрою має на меті лише формування земельної ділянки як окремого об`єкта. Натомість, коли йдеться про формування земельної ділянки з частини вже сформованого земельного масиву, що має кадастровий номер, її відведення відбувається на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки.

Зазначені висновки узгоджуються з висновками Верховного Суду, викладеними у постановах від 04.05.2020 у справі №802/1539/17-а, від 16.07.2020 року у справі № 802/1447/17-а, від 23.10.2020 у справі № 802/1535/17-а.

Суд першої інстанції правильно зазначив, що до спірних правовідносин підлягає застосуванню частина 6 статті 79-1 Земельного кодексу України, яка встановлює, що формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення, здійснюється на підставі відповідної технічної документації із землеустрою.

Суд звертає увагу, що погодження і затвердження документації із землеустрою відповідно до ст.30 Закону України "Про землеустрій" проводиться в порядку, встановленому Земельним кодексом України, цим Законом.

Частиною 1 статті 26 Закону України "Про землеустрій" визначено, що замовниками документації із землеустрою можуть бути органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, землевласники і землекористувачі.

Згідно статті 31 Закону України "Про землеустрій" зміни до документації із землеустрою вносяться особою, яка відповідно до вимог цього Закону може бути розробником документації із землеустрою за рішенням органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування або власників землі та землекористувачів, у тому числі орендарів, які затвердили проекти землеустрою.

Погодження та затвердження змін до документації із землеустрою здійснюються в порядку, передбаченому для погодження та затвердження документації із землеустрою.

Водночас, Законом визначено обов`язок отримання від відповідного суб`єкта владних повноважень згоди на поділ земельної ділянки. Видача уповноваженим органом «дозволу» передбачена абзацом сьомим ст.50 Закону України "Про землеустрій" саме для проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, а також абзац 12 ст. 55 зазначеного Закону для технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості), тобто для іншого виду документації із землеустрою.

Суд звертає увагу, що земельна ділянка з кадастровим номером 1824780300:04:000:0343 є сформованою, а тому, надавши дозвіл на розроблення проекту землеустрою, відповідач порушить Закон України "Про землеустрій", оскільки склад проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та склад технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок є різними, що регламентується статтями 50 та 56 Закону України "Про землеустрій".

Беручи до уваги, що об`єктом звернення позивача до відповідача було саме клопотання про надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, відповідач не мав правових підстав для задоволення такого клопотання позивача.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що позивач звернувся із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо земельної ділянки, яка сформована, а її подальше формування (поділ чи об`єднання) здійснюється не на підставі проекту землеустрою, а за технічною документацією та беручи до уваги, що законодавець чітко визначив порядок для отримання дозволу на розроблення технічної документації, тому позовна вимога про зобов`язання відповідача надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,00 га. для ведення особистого селянського господарства за рахунок земельної ділянки за кадастровим номером 1824780300:04:000:0343, яка знаходиться за межами с. Макарівка Андрушківської сільської ради Житомирського району, Житомирської області задоволенню не підлягає.

При цьому, у межах даної справи оцінка правомірності рішення (відмови) у наданні відповідного дозволу позивачу стосувалася лише тих мотивів, які наведено у рішенні 6-ої сесії VIII скликання № 311 від 04.06.2021 Андрушківської сільської ради Житомирського району Житомирської області.

Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого "земельного" питання. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу "заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом". Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.

Так, рішення відповідача "Про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки" винесене на підставі ч.7 ст. 118 ЗК та з підстав наявності діючих договорів оренди, суборенди, що не ґрунтується на вимогах закону, а тому його слід визнати протиправним та скасувати.

Таким чином, на думку колегії суддів апеляційної інстанції, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про часткове задоволення позову.

Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2021 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили відповідно до ст. 325 КАС України та оскарженню не підлягає, крім випадків передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий Полотнянко Ю.П. Судді Драчук Т. О. Смілянець Е. С.