Постанова

від 24.03.2022 по справі 380/13960/21

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 березня 2022 рокуЛьвівСправа № 380/13960/21 пров. № А/857/1282/22

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Коваля Р. Й.,

суддів Гуляка В. В.,

Ільчишин Н. В.,

розглянувши у письмовому провадженні у м. Львові апеляційну скаргу Департаменту економічного розвитку Львівської міської ради на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 09 листопада 2021 року (прийняте у м. Львові за правилами спрощеного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) суддею Коморним О. І.) в адміністративній справі № 380/13960/21 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ЕОН» до Департаменту економічного розвитку Львівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Комунальне підприємство «Адміністративно-технічне управління», про визнання протиправними дій та зобов`язання до вчинення дій,

В С Т А Н О В И В :

У серпні 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю «ЕОН» (далі також - ТзОВ «ЕОН», Товариство, позивач) звернулося до Львівського окружного адміністративного суду із вказаним позовом та просило:

- визнати протиправними дії Департаменту економічного розвитку Львівської міської ради щодо продовження дозволів на розміщення зовнішньої реклами №№ 1-07-07-038, 1-07-07-041, 1-09-10-163, 1-09-10-164, 1-09-11-219, 1-09-11-220, 1-09-11-221, 1-09-11-236, 1-09-11-237, 1-09-11-238, 1-09-11-239, виданих ТзОВ "ЕОН", на 07 місяців 10 днів до 31.12.2021 замість продовження на п`ять років до 21.05.2026;

- зобов`язати Департамент економічного розвитку Львівської міської ради оформити продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами №№ 1-07-07-038, 1-07-07-041, 1-09-10-163, 1-09-10-164, 1-09-11-219, 1-09-11-220, 1-09-11-221, 1-09-11-236, 1-09-11-237, 1-09-11-238, 1-09-11-239 та видати ТзОВ "ЕОН" оновлені продовжені дозволи на строк до 21.05.2026 включно.

Позовні вимоги обґрунтовувало тим, що відповідно до п. 23 Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 р. № 2067, дозвіл надається строком на п`ять років, якщо менший строк не зазначено у заяві, проте відповідачем продовжено строк дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами на 07 місяців 10 днів до 31.12.2021.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 09 листопада 2021 року позов задоволено.

Не погодившись із зазначеним рішенням, його оскаржив Департамент економічного розвитку Львівської міської ради, яке вважає, що рішення суду першої інстанції винесене без урахування фактичних обставин справи та з порушенням норм матеріального і процесуального права. Тому просить скасувати рішення суду першої інстанції і ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що згідно чинного законодавства Департамент економічного розвитку Львівської міської ради, як робочий орган може за результатами розгляду заяви прийняти одне з двох рішень: про продовження строку дії дозволів або про відмову у такому продовженні. Тобто прийняття рішення відноситься до дискреційних повноважень Департамент економічного розвитку Львівської міської ради і суд не має права перебирати на себе повноваження робочого органу щодо вирішення питання про продовження терміну дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами.

З урахуванням викладеного вважає, що належним способом захисту у цьому випадку буде повторне зобов`язання Департаменту економічного розвитку Львівської міської ради розглянути заяву про продовження строку дії дозволів на розміщення реклами у м.Львові, що відповідає висновку Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у рішенні від 12.22.2019 у справі № 813/2802/16.

Відповідно до частини четвертої статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у зв`язку з розглядом справи у письмовому провадженні фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги у їх сукупності, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

Як встановлено судом, ТзОВ «ЕОН» зареєстроване як юридична особа 13.08.2001 за кодом ЄДРПОУ 31589245; основний вид діяльності згідно КВЕД 73.11 рекламні агентства.

Товариству видані такі дозволи на розміщення зовнішньої реклами у м. Львові:

- № 1-07-07-038 - виданий 06.07.2007 як продовження дозволу № 1-04-07-173, вчергове продовжений до 31.12.2021;

- № 1-07-07-041 - виданий 27.07.2007 як продовження дозволу № 1-04-08-199, вчергове продовжений до 31.12.2021;

- № 1-09-10-163 - виданий 09.10.2009 як продовження дозволу № 1-05-07-104, вчергове продовжений до 31.12.2021;

- № 1-09-10-164 - виданий 09.10.2009 як продовження дозволу № 1-05-07-103, вчергове продовжений до 31.12.2021;

- № 1-09-11-219 - виданий 10.11.2009 як продовження дозволу № 1-05-07-102, вчергове продовжений до 31.12.2021;

- № 1-09-11-220 - виданий 10.11.2009 як продовження дозволу № 1-05-07-105, вчергове продовжений до 31.12.2021;

- № 1-09-11-221 - виданий 10.11.2009 як продовження дозволу № 1-05-07-106, вчергове продовжений до 31.12.2021;

- № 1-09-11-236 - виданий 11.11.2009 як продовження дозволу № 1-05-07-101, вчергове продовжений до 31.12.2021;

- № 1-09-11-237 - виданий 11.11.2009 як продовження дозволу № 1-05-10-209, вчергове продовжений до 31.12.2021;

- № 1-09-11-238 - виданий 11.11.2009 як продовження дозволу № 1-05-10-208, вчергове продовжений до 31.12.2021;

- № 1-09-11-239 - виданий 11.11.2009 як продовження дозволу № 1-05-10-207, вчергове продовжений до 31.12.2021 (а. с. 9 - 19).

Представник позивача звернувся до Департаменту економічного розвитку Львівської міської ради із заявою від 06 квітня 2021 року вих. № 02-03/2021 (зареєстрована у відділі "Центр надання адміністративних послуг" від 06.04.2021 за № 2-28396/АП-23) про продовження дії вищенаведених дозволів на розміщення зовнішньої реклами, строк дії яких закінчувався 21.05.2021 (а.с. 20).

Листом від 19.04.2021 № 2301-вих-31572 Департамент економічного розвитку Львівської міської ради повідомив про продовження дії вищенаведених дозволів на розміщення зовнішньої реклами до 31.12.2021 (а.с. 21).

Позивач, вважаючи такі дії відповідача протиправними, необґрунтованими та такими, що порушують його права, оскільки строк повинен бути продовжений на п`ять років, тобто до 21.05.2026, звернувся із позовом до суду.

Приймаючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції мотивував його тим, що позаяк при продовженні дозволів на розміщення зовнішньої реклами інших правил щодо строків дії дозволів не встановлено, то для продовження дозволів застосовується положення п. 23 Типових правил № 2067, згідно з яким продовжити дозвіл на строк менший, ніж 5 років, можна лише в тому випадку, коли сам заявник про це просить у своїй заяві.

З огляду на те, що Департамент економічного розвитку ЛМР як суб`єкт владних повноважень не довів правомірності оскаржуваних його дій, і оскільки дії Департаменту економічного розвитку ЛМР щодо продовження дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами на менший строк, аніж встановлений чинним законодавством, є протиправними через відсутність підстав для таких дій, а інші альтернативні варіанти для прийняття рішення у Департаменту економічного розвитку ЛМР, кожен з яких окремо є відносно правильним, відсутні, відтак суд першої інстанції дійшов висновку, що зобов`язання Департаменту економічного розвитку ЛМР продовжити дію дозволів позивачу на належний строк не є втручанням у дискреційні повноваження і водночас є ефективним способом захисту порушених прав позивача на отримання документу дозвільного характеру належної форми.

Колегія суддів апеляційного суду погоджується із вказаними висновками суду першої, з огляду на таке.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно статті 1 Закону України «Про рекламу» № 270/96-ВР від 03.07.1996 зовнішня реклама - це реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях - рекламоносіях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг.

Відповідно до статті 16 цього Закону розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України. При цьому зовнішня реклама на територіях, будинках та спорудах розміщується за згодою їх власників або уповноважених ними органів (осіб).

Абзацом 2 частини першої статті 41 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» № 2806-IV від 06.09.2005 визначено, що порядок видачі документів дозвільного характеру або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання, видача або відмова у видачі яких законами України віднесена до повноважень органів місцевого самоврядування, встановлюється їх рішенням, а у випадках, передбачених законом, - на підставі типових порядків, затверджених Кабінетом Міністрів України.

Згідно з абзацом 4 частини першої статті 4-1 Закону № 2806-IV, документи дозвільного характеру видаються на необмежений строк, якщо інше не встановлено законом.

Згідно підпункту 13 пункту «а» частини першої статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» № 280/97-ВР від 21.05.1997 надання дозволу на розміщення реклами належить до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад як повноваження в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв`язку.

Пунктами 1, 3 Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України № 2067 від 29.12.2003, встановлено, що ці Правила регулюють відносини, що виникають у зв`язку з розміщенням зовнішньої реклами у населених пунктах, та визначають порядок надання дозволів на розміщення такої реклами.

Згідно пункту 2 Типових правил № 2067 дозвіл - це документ установленої форми, виданий розповсюджувачу зовнішньої реклами на підставі рішення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, який дає право на розміщення зовнішньої реклами на певний строк та у певному місці; а в пункті 3 Типових правил № 2067 визначено, що зовнішня реклама розміщується на підставі дозволів та у порядку, встановленому виконавчими органами сільських, селищних, міських рад відповідно до цих Правил.

За приписами пункту 5 Типових правил № 2067 для регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами сільська, селищна, міська рада може утворювати відділ, управління, інший виконавчий орган або покладати відповідні функції на існуючий відділ, управління (далі - робочий орган).

Згідно з пунктом 6 Типових правил № 2067 до повноважень робочого органу, зокрема, належить, розгляд заяв розповсюджувачів зовнішньої реклами на надання дозволу, внесення змін у дозвіл, переоформлення дозволу та продовження строку його дії.

Відповідно до пункту 23 Типових правил № 2067 дозвіл надається строком на п`ять років, якщо менший строк не зазначено у заяві.

Згідно із пунктом 29 Типових правил № 2067 строк дії дозволу продовжується на підставі заяви, яка подається робочому органу розповсюджувачем зовнішньої реклами у довільній формі не пізніше ніж за один місяць до закінчення строку дії дозволу. Продовження строку дії дозволу фіксується в журналі реєстрації з внесенням відповідних змін у дозвіл.

Відповідно до Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про рекламу», «Про охорону культурної спадщини», «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 № 2067, рішення виконавчого комітету від 20.07.2007 № 485 «Про затвердження Концепції зовнішньої реклами в м. Львові», рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради № 569 від 21.05.2010 затверджено Правила розміщення зовнішньої реклами у м. Львові (далі - Правила № 569).

Згідно пункту 3.1 Правил № 569 робочий орган, зокрема, реєструє та розглядає заяви розповсюджувачів зовнішньої реклами щодо надання дозволу на розміщення зовнішньої реклами, внесення змін у дозвіл, переоформлення дозволу та продовження строку його дії.

Підпунктом 4.2.9 пункту 4.2 вказаних Правил визначено, що дозвіл надається терміном на п`ять років, за винятком випадків, якщо менший термін не зазначений у заяві.

При цьому, Правила № 569 в чинній редакції, яка діяла і станом на 19.04.2021 (дату повідомлення про продовження дозволів на розміщення зовнішньої реклами до 31.12.2021), не містять положень щодо строку, на який продовжуються дозволи на розміщення зовнішньої реклами.

Враховуючи наведене, позаяк при продовженні дозволів на розміщення зовнішньої реклами інших правил щодо строків дії дозволів не встановлено, то колегія суддів апеляційного суду вважає, що для продовження дозволів застосовується положення п. 23 Типових правил № 2067, згідно з яким продовжити дозвіл на строк менший, ніж 5 років, можна лише в тому випадку, коли сам заявник про це просить у своїй заяві.

Як видно з матеріалів справи, відповідач прийняв рішення продовжити дозволи на розміщення зовнішньої реклами №№ 1-07-07-038, № 1-07-07-041, 1-09-10-163, 1-09-10-164, 1-09-11-219, 1-09-11-220, 1-09-11-221, 1-09-11-236, 1-09-11-237, 1-09-11-238, 1-09-11-239 до 31.12.2021 без жодних пояснень щодо строку продовження.

Разом з тим, оскільки позивач у своїй заяві, не зазначив, що бажає продовжити дію дозволів на розміщення зовнішньої реклами менше ніж на 5 років, то дії Департаменту економічного розвитку Львівської міської ради, що втілились у продовженні дозволів лише до 31.12.2021 суперечать п. 23 Типових правил № 2067, є необґрунтованими і протиправними.

При цьому колегія суддів апеляційного суду зазначає, що будь-яких правових підстав для неможливості, недоцільності або заборони продовження дії спірних дозволів на розміщення зовнішньої реклами на п`ять років, як це визначено чинним законодавством, під час судового розгляду не встановлено.

Також в апеляційній скарзі апелянт будь-яким чином не обґрунтовує причини та підстави для продовження спірних дозволів лише на один рік.

За таких обставин суд першої інстанції дійшов вірного висновку про те, що розглядувані дії Департаменту економічного розвитку ЛМР щодо продовження дозволів на розміщення зовнішньої реклами строком на один рік є протиправними.

Щодо доводів апелянта про втручання суду в його компетенцію, колегія суддів зазначає, що за усталеною судовою практикою дискреційні повноваження - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980р. на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Тобто, дискреційним є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".

Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти не за законом, а на власний розсуд.

Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі "Hasan and Chaush v. Bulgaria" № 30985/96).

Водночас, спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним і таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Вказана правова позиція викладена в постанові Верховного Суду України від 16.09.2015 у справі № 21-1465а15.

Оскільки чинним законодавством передбачено продовження дії дозволів строком на 5 років, альтернативних строків не визначено, тому належним способом захисту прав позивача буде зобов`язання Департаменту економічного розвитку Львівської міської ради оформити продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами та видати позивачу оновлені продовжені дозволи строком на 5 років.

З огляду на викладене, саме зобов`язання Департаменту економічного розвитку Львівської міської ради оформити продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами та видати позивачу оновлені продовжені дозволи строком на 5 років є найбільш ефективним способом захисту порушеного права в розглядуваній ситуації.

Щодо покликання апелянта на позицію суду Верховного Суду, яка викладена у постанові від 12.12.2019 у справі № 813/2802/16, то колегія суддів апеляційного суду зазначає, що предметом розгляду в названій справі була відмова Департаменту економічної політики Львівської міської ради у продовженні строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами та зобов`язання останнього оформити таке продовження строку дії дозволів.

Згідно висновків касаційного суду, отримавши пакет документів про продовження дозволу на розміщення зовнішньої реклами від позивача, відповідний орган може або продовжити дозвіл, або відмовити у продовженні, але це рішення повинен прийняти саме суб`єкт владних повноважень.

Суд є правозастосовчим органом та не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується і приймати замість нього рішення.

З урахуванням викладеного, належним способом захисту у цьому випадку буде повторне зобов`язання Департаменту економічного розвитку Львівської міської ради розглянути заяву про продовження строку дії дозволів на розміщення реклами у м. Львові.

У розглядуваній справі відповідачем - робочим органом прийнято рішення про продовження строку дії дозволів на розміщення реклами у м. Львові, проте спірним питання є саме безпідставність незастосування визначеного законодавством п`ятирічного строку.

Отже, покликання апелянта на вказану судову практику суду касаційної інстанції слід визнати помилковими, позаяк назване судове рішення стосується інших обставин, тобто, не є релевантним до спірної ситуації.

За таких обставин колегія суддів приходить до переконання, що місцевий суд повно і всебічно дослідив і оцінив обставини по справі, надані сторонами докази, правильно визначив юридичну природу спірних правовідносин і закон, який їх регулює, та погоджується з висновком суду першої інстанції про необхідність задоволення позовних вимог.

Статтею 316 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З урахуванням викладеного, рішення суду першої інстанції є законним, доводи апеляційної скарги зроблених судом першої інстанції висновків не спростовують, тому підстави для скасування чи зміни рішення суду першої інстанції відсутні.

Керуючись ст.ст. 229, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Департаменту економічного розвитку Львівської міської ради залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 09 листопада 2021 року в адміністративній справі № 380/13960/21 - без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає оскарженню в касаційному порядку, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини п`ятої статті 328 КАС України.

Головуючий суддя Р. Й. Коваль судді В. В. Гуляк Н. В. Ільчишин