Постанова

від 23.03.2022 по справі 380/10571/21

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 березня 2022 рокуЛьвівСправа № 380/10571/21 пров. № А/857/18677/21

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого-судді: Кухтея Р.В.

суддів: Носа С.П., Шевчук С.М.

з участю секретаря судового засідання: Кахнич Г.П.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Солонківської сільської ради Львівського району Львівської області на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2021 року (ухвалене головуючим-суддею Брильовським Р.М., час ухвалення судового рішення 13 год 14 хв у м. Львові, дата складання повного тексту судового рішення 03 вересня 2021 року) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Солонківської сільської ради Львівського району Львівської області про визнання протиправним та нечинним рішення,

в с т а н о в и в :

У липні 2021 року ОСОБА_1 звернувся в суд із адміністративним позовом до Солонківської сільської ради Львівського району Львівської області (далі - Солонківська сільська рада, сільська рада, відповідач), в якому просив визнати протиправним та нечинним рішення Солонківської сільської ради №469 від 05.02.2021, яким затверджено детальний план території (далі - ДПТ) кварталу забудови в межах АДРЕСА_3 села Зубра Пустомитівського району Львівської області.

Позов мотивований тим, що проєкт детального плану території, який затверджений оспорюваним рішенням фактично змінює, а не уточнює положення генерального плану села Зубра. Також вказує на не відповідність ДПТ чинним нормам ДБН Б.2.2-12:2019 Планування та забудова територій. З урахуванням положень Закону України «Про стратегічну екологічну оцінку» №2354-VIII від 20.03.2018 (далі - Закон №2354-VIII) та Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» №3038-VI від 17.02.2011 (далі - Закон №3038-VI), до документів державного планування відноситься в тому числі ДПТ, а тому така містобудівна документація підлягає стратегічній екологічній оцінці. В контексті порушеного права зазначає, що питання розміщення житлової багатоквартирної забудови істотно впливає на нього та усіх членів громади. Крім того, рішення сільської ради №44 від 01.12.2020 про надання дозволу на розроблення ДПТ не було опубліковане у засобах масової інформації, так само не було оприлюднено самого проєкту розробленого ДПТ. Водночас, оголошення, які публікувались у газеті «Голос народу», не містили інформації, визначеної Порядком проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проєктів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №555 від 25.05.2011 (далі - Порядок №555), як наслідок порушено вимоги ст.21 Закону №3038-VI. Крім того, громадські слухання були проведені до оприлюднення проєкту ДПТ. Приймаючи оспорюване рішення, відповідач не забезпечив інформування мешканців села Зубра, в тому числі і його, про плани перспективного розвитку території і населених пунктів, розміщення важливих містобудівних об`єктів, зокрема, багатоквартирних житлових будинків в селі Зубра. Також вказує на те, що виконання оспорюваного рішення може погіршити стан довкілля, чим буде порушено його право на безпечне життя і здоров`я.

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 31.08.2021 позовні вимоги були задоволені повністю.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Солонківська сільська рада подала апеляційну скаргу, в якій через неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить його скасувати та прийняти постанову, якою відмовити позивачу у задоволенні адміністративного позову.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначає, що суд першої інстанції не розглянув клопотання сільської ради та не залучив в якості третьої особи на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору суміжного з позивачем землекористувача ОСОБА_2 , чим порушив норми процесуального права. Саме за клопотанням цієї особи сільська рада прийняла рішення №44 від 01.12.2020 про надання дозволу на розробку ДПТ. Висновки суду першої інстанції про недотримання відповідачем вимог щодо процедури проведення громадського обговорення та слухань не відповідає фактичним обставинам справи, оскільки у газеті «Голос народу» було опубліковано оголошення, яке містило усі передбачені Порядком №555 відомості. Вважає, що ними були дотримані усі вимоги щодо інформування громадськості. Також вважає помилковими доводи позивача та висновки суду першої інстанції про те, що інфраструктура села Зубра не готова до появи великих багатоквартирних житлових будинків, оскільки у селі вже є збудовані багатоповерхові будинки 9-ти та 10-ти поверхів. Безпідставними також вважає доводи позивача та висновки суду першої інстанції про недотримання сільською радою вимог ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування і забудова територій», оскільки такі спростовуються рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва у справі №640/17011/20, залишеного без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.09.2021, яким було визнано протиправними та нечинними абз.2 п.6.1.3, абз.2 п.6.1.31 вказаних будівельних норм. Судом також не враховано, що у квітні 2021 року на виконання №2354-VIII від 20.03.2018 (далі - Закон №2354-VIII) було розроблено оцінку впливів на навколишнє середовище на етапі розробки проєкту «Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями громадського призначення в межах АДРЕСА_1 ». Судом першої інстанції не взято до уваги, що на даний час в селі Зубра діє генеральний план, який затверджений рішенням Зубрянської сільської ради №445 від 21.05.2008, розроблений КП «Архітектурно-планувальне бюро», з урахуванням змін, затверджених рішенням Зубрянської сільської ради №660 від 01.08.2013, розроблених ДП ДІПМ «Містопроект», які по суті викладають генеральний план у новій редакції. При цьому, судом першої інстанції залишено поза увагою, що генеральним планом з урахуванням внесених до нього вищевказаних змін передбачена багатоквартирна забудова с. Зубра. Відтак, суд дійшов помилкового висновку, що ДПТ, який було затверджено оспорюваним рішенням, не може уточнювати положення генерального плану, які у ньому відсутні. Також суд першої інстанції помилково вказав, що територія щодо якої розроблявся ДПТ відноситься до території садибної забудови, оскільки така, відповідно до викопіювання з генерального плану села Зубра №2, відноситься до території проєктної садибної забудови перша черга забудови. Суд першої інстанції дійшов безпідставного висновку про те, що у селі Зубра до цього часу не збудовано жодного багатоквартирного будинку, оскільки на даний час на території села збудовано, введено в експлуатацію та заселено декілька багатоквартирних житлових будинків.

У відзиві на апеляційну скаргу представник позивача просить залишити її залишити без задоволення, а оскаржуване рішення без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, представників відповідача Пашковського Я.В., Лопушанського М.І., Корилкевич Б.П. та представника третьої особи Михайленка С.О., які підтримали апеляційну скаргу, представників позивача Янчака П.О. та Попова Д.І., які заперечували проти її задоволення, дослідивши наявні по справі матеріали та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін, виходячи з наступного.

З матеріалів справи видно, що ОСОБА_1 є власником земельної ділянки (кадастровий номер 4623683300:01:001:0071), цільове призначення якої «будівництво та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд», що підтверджується державним актом серії ЯД №467052 від 01.10.2008, а також власником житлового будинку за адресою : АДРЕСА_2 згідно свідоцтва про право власності на нерухоме майно серії НОМЕР_1 від 20.01.2012.

18.03.2021 до Солонівської сільської ради надійшло звернення гр. ОСОБА_2 за №765 про затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, цільове призначення якої змінюється з «для ведення особистого селянського господарства» «для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку» в с. Зубра.

Відповідно до протоколу постійної комісії сільської ради з питань агропромислового комплексу, земельних відносин, благоустрою та екології №11 від 18.03.2021, рішенням Солонівської сільської ради №765 від 18.03.2021 було затверджено проєкт землеустрою щодо зміни цільового призначення земельної ділянки з кадастровим номером 4623683300:01:001:0120 та змінено цільове призначення земельної ділянки площею 0,4167 га з кадастровим номером 4623683300:01:001:0120 з «для ведення особистого селянського господарства» на «для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку».

У подальшому, рішенням №4 від 01.12.2020, за результатами розгляду клопотання ОСОБА_2 , йому було надано дозвіл на розробку ДПТ в межах АДРЕСА_3 .

09.12.2020 ФОП ОСОБА_3 було погоджено завдання на розроблення вказаного ДПТ.

11.12.2020 у районному часописі «Голос народу» №49 (1808) було опубліковано оголошення про проведення громадського обговорення щодо врахування громадських інтересів у містобудівній документації розроблення ДПТ в межах АДРЕСА_3 в селі Зубра Пустомитівського району Львівської області.

11.01.2021 було проведено громадські слухання щодо затвердження вказаного проєкту та подано на затвердження сесії сільської ради.

Рішенням Солонківської сільської ради №469 від 05.02.2021 було затверджено вищевказаний проєкт ДПТ.

Вважаючи протиправним рішення органу місцевого самоврядування про затвердження ДПТ, ОСОБА_1 звернувся до адміністративного суду із зазначеним позовом.

Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що затверджений оспорюваним рішенням проект ДПТ фактично змінює, а не уточнює положення генерального плану села Зубра. Суд також зазначив, що на момент розробки ДПТ (грудень 2020 року), цільове призначення земельної ділянки з кадастровим номером 4623683300:01:001:0120, площею 0,4167 га було «для ведення особистого селянського господарства», а проєкт ДПТ в межах АДРЕСА_3 передбачав розміщення одного 4-поверхового квартирного житлового будинку з вбудованими об`єктами обслуговування. Також суд першої інстанції вказав, що затверджений оспорюваним рішенням ДПТ не відповідає чинним нормам ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій», оскільки територія щодо якої він розроблявся, згідно генерального плану села Зубра відноситься до території садибної забудови. Суд першої інстанції також погодився з доводами позивача, що сільською радою повинна була бути здійснена стратегічна екологічна оцінка проекту ДПТ та вказав, що питання розміщення житлової багатоквартирної забудови істотно впливає на позивача та усіх членів громади, адже у селі Зубра до цього часу не збудовано жодного багатоквартирного житлового будинку, інфраструктура, інженерні комунікації, а вулично-дорожня мережа не пристосована до збільшення кількості автомобілів у зв`язку із зростанням чисельності населення території села. Суд також погодився з доводами позивача про те, що рішення сільської ради від 01.12.2020 про надання дозволу на розробку проєкту не було опубліковане у засобах масової інформації, як і не було оприлюднено самого проєкту ДПТ. При цьому, оголошення які публікувалися в газеті «Голос народу», не містили інформації, визначеної Порядком №555. Проте, 11.01.2021 вже було проведено громадське слухання. Крім того, публікація у вказаному виданні не відповідає за змістом вимогам до повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проєкті містобудівної документації, встановлених цим Порядком. Відтак, суд дійшов висновку, що відповідач вчинив дії, спрямовані на приховування від громадськості інформації та фактично усунув її від надання своїх зауважень та пропозицій у містобудівній документації. Також суд дійшов висновку, що при прийнятті оспорюваного рішення, відповідач не забезпечив інформування мешканців с. Зубра, у тому числі позивача, про плани перспективного розвитку території і населених пунктів, розміщення важливих містобудівних об`єктів, зокрема, багатоквартирних житлових будинків, оскільки інфраструктура села фізично не готова до їх появи, чим порушив право позивача на отримання інформації про плани перспективного розвитку території села. Суд також погодився з доводами позивача про те, що відповідач, всупереч процедурі, не змінюючи генерального плану с. Зубра та не провівши публічні слухання, на яких були присутні лише секретар та кілька посадовців ради, прийняв рішення про зміну цільового призначення території по АДРЕСА_3 на багатоквартирну багатоповерхову забудову. При цьому, мешканці мела не були присутніми, оскільки не інформувалися належним чином.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, вважає їх вірними та такими, що ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, а також при повному, всебічному та об`єктивному з`ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, виходячи з наступного.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження Солонківської сільської ради та її виконавчого комітету у спірних правовідносинах регулюються Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» 280/97-ВР від 21.05.1997 (далі - Закон №280/97-ВР), №3038-VI.

Відповідно до п.п.6, 7 п.«а» ст.31 Закону №280/97-ВР, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації, а також встановлення на відповідній території режиму використання та забудови земель, на яких передбачена перспективна містобудівна діяльність.

Частинами першою та третьою статті 12 Закону України «Про основи містобудування» №2780-XII від 16.11.1992 (далі - Закон №2780-XII) передбачено, що до компетенції сільських, селищних, і міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій. До компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування належать: затвердження детальних планів територій за наявності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території : визначення територій для містобудівних потреб.

Законом №3038-VI, який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів, встановлено правові та організаційні основи містобудівної діяльності.

Частиною першою статті 7 Закону №3038-VI передбачено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється шляхом :

1) планування територій на державному, регіональному та місцевому рівнях;

2) моніторингу стану розроблення та реалізації містобудівної документації на всіх рівнях;

3) визначення державних інтересів для їх врахування під час розроблення містобудівної документації;

4) проведення ліцензування і професійної атестації;

5) розроблення і затвердження будівельних норм, державних стандартів і правил, запровадження одночасної дії міжнародних кодів та стандартів;

6) контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, проектної документації.

Планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування. Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку. Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації (ст.8 Закону №3038-VI).

Відповідно до ч.1 ст.17 Закону №3038-VI, генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.

Згідно ч.1 ст.19 Закону №3038-VI, детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

На підставі та з урахуванням положень затвердженого детального плану території може розроблятися проект землеустрою щодо впорядкування цієї території для містобудівних потреб, який після його затвердження стає невід`ємною частиною детального плану території.

ДПТ складається із графічних і текстових матеріалів (ч.5 ст.19 Закону №3038-VI).

Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження ДПТ визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування (ч.6 ст.19 Закону №3038-VI).

Відповідно до ч.8 ст.19 Закону №3038-VI, детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку, що ДПТ є видом містобудівної документації, положення якого мають узгоджуватися з генеральним планом населеного пункту, деталізувати його положення та не суперечити йому.

Вказане узгоджується з висновками Верховного Суду у постановах від 21.06.2018 по справі №826/4504/17, від 14.08.2018 по справі №815/3880/14, від 05.03.2019 по справі №360/2334/17, від 15.04.2020 по справі №702/1384/16-а, які в силу положень ч.5 ст.242 КАС України мають бути враховані при розгляді цієї справи.

Механізм розроблення або внесення змін до містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України та містобудівної документації з планування території на регіональному і місцевому рівнях визначається Порядком розроблення містобудівної документації, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України №290 від 16.11.2011 (далі - Порядок №290).

Відповідно до п.4.1 Порядку №290, рішення про розроблення генерального плану, плану зонування території, детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, а також внесення змін до цієї містобудівної документації приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Згідно п.4.3 Порядку №290, замовником розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні або внесення змін до неї є, при розробленні ДПТ, яка розташована в межах населеного пункту, - виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації.

Відповідно до п.4.8 Порядку №290, ДПТ розробляється для територій житлових районів, мікрорайонів, кварталів нової забудови, комплексної реконструкції кварталів, мікрорайонів застарілого житлового фонду, територій виробничої, рекреаційної та іншої забудови. Послідовність розроблення та площі територій, для яких розробляються детальні плани, визначає відповідний уповноважений орган містобудування та архітектури відповідно до генерального плану населеного пункту.

Зі змісту наведених правових норма вбачається, що органом, уповноваженим на надання дозволу на розроблення ДПТ міста є відповідна міська рада, а замовником його розроблення виконавчий орган ради.

Вказане узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними у постановах від 01.10.2019 по справі №810/4017/17, від 26.05.2020 по справі №750/11932/16-а.

Згідно дефініції, наведеної у п.7 ч.1 ст.1 Закону №3038-VI, містобудівна документація - це затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

Таким чином, ДПТ є видом містобудівної документації, яка, свою чергу, є інструментом державного регулювання планування територій, тобто, інструментом здійснення владних повноважень.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що ДПТ не надає право на здійснення будівництва, а лише визначає планувальну організацію і розвиток частини території в перспективі, в свою чергу будівництво починаючи з розроблення технічної та проектної документації відбувається з урахуванням діючого законодавства.

Судом встановлено, що Генеральний план с. Зубра розроблений КП «Архітектурно-планувальне бюро», який затверджений рішенням Зубрівської сільської ради №445 від 21.05.2008 року. Такий Генеральний план є чинний станом на 2021 рік та є основою для розроблення плану зонування території населеного пункту та деталізується й уточнюється у детальних планах території.

На даний час проходить актуалізація генерального плану с. Зубра, про що свідчать публікації на сайті Солонківської сільської ради оголошень щодо визначення обсягу стратегічної екологічної оцінки під час розробки містобудівної документації «Актуалізація Генерального плану с. Зубра Пустомитівського району Львівської області» та щодо завершення строку громадських слухань про визначення стратегічної екологічної оцінки під час розробки такої містобудівної документації.

Як свідчить інформація з проєкту ДПТ у межах АДРЕСА_3, генеральний план на момент розробки проекту, розробляється ДП ДІПМ «Містопроект» та у ньому територія ДПТ визначена для квартирної житлової забудови.

Чинним генеральним планом с. Зубра не передбачено розміщення багатоквартирної житлової забудови на території села, відсутні відповідні розрахунки, планування відповідної інфраструктури та комунікацій. Тому проект містобудівної документації не може уточнювати положення генерального плану, які відсутні у такому генеральному плані. Через відсутність у чинному генеральному плані положень, які передбачають багатоквартирну житлову забудову, такий генеральний план не може слугувати основою для розробки проекту містобудівної документації для забудови території села багатоквартирними житловими будинками. Натомість проект ДПТ, що затверджений оспорюваним рішенням фактично змінює, а не уточнює положення генерального плану с. Зубра.

Також при визначенні просторової композиції і параметрів забудови виникало ряд питань, а саме : чи не призведе таке будівництво до руйнувань сусідніх будинків (в тому числі де мешкають позивачі), чи опрацьовано питання інженерно-технічного захисту цивільного населення, який ступінь вогнестійкості будинку, заїзду та розвороту техніки, в тому числі і протипожежної, влаштування проїздів у двориках будинків, де мешкають позивачі, геологічні дослідження території.

Колегія суддів вважає за необхідне наголосити на тому, шо ДПТ не надає право на здійснення будівництва, а лише визначає планувальну організацію і розвиток частини території в перспективі, в свою чергу будівництво починаючи з розроблення технічної та проектної документації відбувається з урахуванням діючого законодавства.

Станом на момент розробки проекту ДПТ (грудень 2020 року), цільове призначення земельної ділянки з кадастровим номером 4623683300:01:001:0120 площею 0,4167 га було «для ведення особистого селянського господарства», однак проект детального плану території в межах АДРЕСА_3 передбачав розміщення одного 4-поверхового квартирного житлового будинку з вбудованими об`єктами обслуговування.

01.10.2019 набрав чинності ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій», який розроблено, фактично, на заміну ДБН 360-92 (який діяв з 01.01.1993) та ще низки ДБН.

Відповідно до вказаних ДБН селищні території призначені для створення сприятливого життєвого середовища, яке має відповідати соціальним, екологічним та містобудівним умовам, що забезпечують процеси життєдіяльності населення, пов`язані з його демографічним і соціальним відтворенням.

Згідно ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій» у сільських населених пунктах чисельністю понад 1 тис. осіб - дозволено садибну забудову та багатоквартирні житлові будинки висотою до 12 м (до 4-х поверхів включно).

Багатоквартирний будинок - це житловий будинок, до складу якого входить більше ніж одна квартира.

Проте, розміщення багатоквартирних (секційних) будинків в кварталах садибної забудови не допускається (6.1.31 ДБН Б.2.2-12:2019).

Як вбачається з генерального плану с. Зубра, територія щодо якої розроблявся ДПТ відноситься до території садибної забудови. А отже ДПТ, який затверджений спірним рішенням Солонківської сільської ради не відповідає чинним нормам ДБН Б.2.2-12:2019 Планування та забудова територій.

Законом №2354-VIII визначено механізми урахування екологічних аспектів при розробці та прийнятті проектів документів державного планування.

Отже, до документів державного планування відноситься і містобудівна документація, зокрема, ДПТ, а тому така містобудівна документація підлягає стратегічній екологічній оцінці (СЕО).

На адвокатський запит про надання інформації щодо розробки (СЕО) при розробці ДПТ кварталу забудови в селі Зубра Пустомитівського району Львівської області, в межах якої розміщена земельна ділянка з кадастровим номером 4623683300:01:001:0120, від Солонківської сільської ради Львівського району Львівської області було отримано відповідь №1254 від 21.05.2021, якою було повідомлено про те, що у методичних роз`ясненнях, затверджених наказом Міністерства екології та природних ресурсів України №296 від 10.08.2018 щодо реалізації Закону №2354-VIII Мінприроди зазначає, що СЕО обов`язково проводиться для документів державного планування, які відповідають одночасно двом критеріям, зазначеним у ст.2 Закону, а у випадку, якщо проект документу державного планування відповідає лише одному з таких критеріїв, то рішення щодо здійснення СЕО замовник приймає самостійно.

Вказано, що у випадку розроблення ДПТ, що включає земельну ділянку з кадастровим номером 4623683300:01:001:0120, проєкт ДПТ підлягає лише одному із критеріїв зазначеним у ст.2 Закону, відтак замовник Солонківська сільська рада самостійно прийняла рішення не здійснювати СЕО стосовно спірного ДПТ.

Стосовно доводів відповідача про те, що спірний ДПТ не підлягав СЕО, колегія суддів зазначає наступне.

Частиною четвертою статті 2 Закону №3038-VI передбачено, що містобудівна документація підлягає СЕО в порядку, встановленому Законом №2354-VIII. Розділ Охорона навколишнього природного середовища, що розробляється у складі проекту містобудівної документації, одночасно є звітом про СЕО, який має відповідати вимогам Закону №2354-VIII.

Закон №2354-VIII регулює відносини у сфері оцінки наслідків для довкілля, у тому числі для здоров`я населення, виконання документів державного планування та поширюється на документи державного планування, які стосуються сільського господарства, лісового господарства, рибного господарства, енергетики, промисловості, транспорту, поводження з відходами, використання водних ресурсів, охорони довкілля, телекомунікацій, туризму, містобудування або землеустрою (схеми) та виконання яких передбачатиме реалізацію видів діяльності (або які містять види діяльності та об`єкти), щодо яких законодавством передбачено здійснення процедури оцінки впливу на довкілля, або які вимагають оцінки, зважаючи на ймовірні наслідки для територій та об`єктів природно-заповідного фонду та екологічної мережі (далі - території з природоохоронним статусом), крім тих, що стосуються створення або розширення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Згідно дефініції, наведеної у пункті третьому частини першої статті 1 Закону 2354-VII, документи державного планування - стратегії, плани, схеми, містобудівна документація, загальнодержавні програми, державні цільові програми та інші програми і програмні документи, включаючи зміни до них, які розробляються та/або підлягають затвердженню органом державної влади, органом місцевого самоврядування.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.4 Закону №2354-VII, суб`єктами СЕО є серед інших замовник; органи виконавчої влади; органи місцевого самоврядування.

Частиною першою статті 9 Закону №2354-VII визначені етапи здійснення СЕО та основні вимоги до неї: 1) визначення обсягу стратегічної екологічної оцінки; 2) складання звіту про стратегічну екологічну оцінку; 3) проведення громадського обговорення та консультацій у порядку, передбаченому статтями 12 та 13 цього Закону, транскордонних консультацій у порядку, передбаченому статтею 14 цього Закону; 4) врахування звіту про стратегічну екологічну оцінку, результатів громадського обговорення та консультацій; 5) інформування про затвердження документа державного планування; 6) моніторинг наслідків виконання документа державного планування для довкілля, у тому числі для здоров`я населення.

Звіт про СЕО, результати громадського обговорення та консультацій, проведених згідно із статтями 12 та 13 цього Закону враховуються в документі державного планування (п.4 ст.5 Закону №2354-VII).

Відповідно до ч.1 ст.11 Закону 2354-VII, замовник забезпечує складання звіту про стратегічну екологічну оцінку після врахування зауважень і пропозицій, отриманих у процесі громадського обговорення заяви про визначення обсягу стратегічної екологічної оцінки та наданих органами, зазначеними у статтях 6-8 цього Закону.

Звіт про стратегічну екологічну оцінку складається до затвердження документа державного планування та містить з урахуванням змісту і рівня деталізації документа державного планування, сучасних знань і методів оцінювання таку інформацію : 1) зміст та основні цілі документа державного планування, його зв`язок з іншими документами державного планування; 2) характеристику поточного стану довкілля, у тому числі здоров`я населення, та прогнозні зміни цього стану, якщо документ державного планування не буде затверджено (за адміністративними даними, статистичною інформацією та результатами досліджень); 3) характеристику стану довкілля, умов життєдіяльності населення та стану його здоров`я на територіях, які ймовірно зазнають впливу (за адміністративними даними, статистичною інформацією та результатами досліджень); 4) екологічні проблеми, у тому числі ризики впливу на здоров`я населення, які стосуються документа державного планування, зокрема щодо територій з природоохоронним статусом (за адміністративними даними, статистичною інформацією та результатами досліджень); 5) зобов`язання у сфері охорони довкілля, у тому числі пов`язані із запобіганням негативному впливу на здоров`я населення, встановлені на міжнародному, державному та інших рівнях, що стосуються документа державного планування, а також шляхи врахування таких зобов`язань під час підготовки документа державного планування; 6) опис наслідків для довкілля, у тому числі для здоров`я населення, у тому числі вторинних, кумулятивних, синергічних, коротко-, середньо- та довгострокових (1, 3-5 та 10-15 років відповідно, а за необхідності - 50-100 років), постійних і тимчасових, позитивних і негативних наслідків; 7) заходи, що передбачається вжити для запобігання, зменшення та пом`якшення негативних наслідків виконання документа державного планування; 8) обґрунтування вибору виправданих альтернатив, що розглядалися, опис способу, в який здійснювалася стратегічна екологічна оцінка, у тому числі будь-які ускладнення (недостатність інформації та технічних засобів під час здійснення такої оцінки); 9) заходи, передбачені для здійснення моніторингу наслідків виконання документа державного планування для довкілля, у тому числі для здоров`я населення; 10) опис ймовірних транскордонних наслідків для довкілля, у тому числі для здоров`я населення (за наявності); 11) резюме нетехнічного характеру інформації, передбаченої пунктами 1-10 цієї частини, розраховане на широку аудиторію. Звіт про стратегічну екологічну оцінку підписується всіма його авторами (виконавцями) із зазначенням їхньої кваліфікації (ч.2 ст.11 Закону №2354-VII).

У свою чергу, положеннями статті 12 Закону №2354-VIII встановлено порядок та процедура громадського обговорення у процесі СЕО, згідно із яким замовник своєчасно забезпечує можливості для участі громадськості у СЕО проекту документа державного планування, за умови доступності для розгляду всіх альтернативних варіантів.

Проект документа державного планування та звіт про СЕО оприлюднюються на офіційному веб-сайті замовника з метою одержання та врахування зауважень і пропозицій громадськості.

Про оприлюднення проекту документа державного планування та звіту про СЕО громадськість повідомляє замовник.

Повідомлення про оприлюднення проекту документа державного планування та звіту про СЕО публікується у друкованих засобах масової інформації (не менш як у двох), визначених замовником, та розміщується на офіційному веб-сайті замовника. Замовник забезпечує розміщення повідомлення та доступ до проекту документа державного планування і звіту про СЕО протягом усього строку громадського обговорення, визначеного відповідно до частини шостої цієї статті.

Повідомлення про оприлюднення проекту документа державного планування та звіту про СЕО повинно містити інформацію про : 1) повну назву документа державного планування, що пропонується, та стислий виклад його змісту; 2) орган, що прийматиме рішення про затвердження документа державного планування; 3) передбачувану процедуру громадського обговорення, у тому числі : а) дату початку та строки здійснення процедури; б) способи участі громадськості (надання письмових зауважень і пропозицій, громадські слухання тощо); в) дату, час і місце проведення запланованих громадських слухань (у разі проведення); г) орган, від якого можна отримати інформацію та адресу, за якою можна ознайомитися з проектом документа державного планування, звітом про стратегічну екологічну оцінку та екологічною інформацією, у тому числі пов`язаною зі здоров`ям населення, що стосується документа державного планування; ґ) орган, до якого подаються зауваження і пропозиції, його поштову та електронну адреси та строки подання зауважень і пропозицій; д) місцезнаходження наявної екологічної інформації, у тому числі пов`язаної зі здоров`ям населення, що стосується документа державного планування; 4) необхідність проведення транскордонних консультацій щодо проекту документа державного планування.

Строк громадського обговорення встановлюється замовником і не може становити менш як 30 днів з дня оприлюднення повідомлення, передбаченого частиною четвертою цієї статті.

Громадськість у межах строку громадського обговорення має право подати замовнику в письмовій формі (у тому числі в електронному вигляді) зауваження і пропозиції до проекту документа державного планування та звіту про СЕО. Усі зауваження і пропозиції до проекту документа державного планування та звіту про СЕО, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду замовником. За результатами розгляду замовник враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє. Пропозиції і зауваження, подані після встановленого строку, не розглядаються.

Оприлюднення проекту документа державного планування та звіту про СЕО з метою одержання зауважень і пропозицій не виключає можливості проведення в порядку, передбаченому законодавством, громадських слухань, будь-яких інших форм публічного громадського обговорення проекту документа державного планування та звіту про СЕО.

За результатами громадського обговорення замовник готує довідку про громадське обговорення, в якій підсумовує отримані зауваження і пропозиції та зазначає, яким чином у документі державного планування та звіті про СЕО враховані зауваження і пропозиції, надані відповідно до цієї статті (або обґрунтовує їх відхилення), а також обґрунтовує обрання саме цього документа державного планування у тому вигляді, в якому він запропонований до затвердження, серед інших виправданих альтернатив, представлених до розгляду. До довідки додаються протокол громадських слухань (у разі проведення) та отримані письмові зауваження і пропозиції. Довідка про громадське обговорення є публічною інформацією.

Громадське обговорення у процесі СЕО проектів містобудівної документації на місцевому рівні проводиться в порядку, визначеному Законом №3038-VI для громадського обговорення проектів містобудівної документації на місцевому рівні.

Частиною другою статті 13 Закону №2354-VIII визначено, що проект документа державного планування місцевого та регіонального рівнів, звіт про стратегічну екологічну оцінку та повідомлення про оприлюднення цих документів подає замовник (на паперових носіях та в електронному вигляді) до органів, зазначених у статті 8 цього Закону.

Судом встановлено, підтверджується матеріалами справи та не заперечується відповідачем, що матеріали ДПТ та його зміст щодо оспорюваного рішення, не містять звіту про СЕО.

До того ж колегія суддів звертає увагу на те, що громадське обговорення у процесі СЕО проектів містобудівної документації на місцевому рівні проводиться в порядку, визначеному Законом №3038-VI для громадського обговорення проектів містобудівної документації на місцевому рівні.

За змістом ч.3 ст.21 Закону №3038-VI, замовники містобудівної документації зобов`язані забезпечити, з поміж іншого, оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, пояснювальної записки, розділу Охорона навколишнього природного середовища або звіту про СЕО на своїх офіційних веб-сайтах, а також вільний доступ до такої інформації громадськості.

На думку колегії суддів, відповідачем була порушена процедура та порядок прийняття рішення про затвердження ДПТ в частині здійснення СЕО в процесі розроблення документа, передбаченого статтями 11-13 Закону №2354-VIII, що є самостійною та достатньою підставою для визнання протиправним та нечинним оспорюваного рішення.

Отже, в обсязі встановлених у цій справі фактичних обставин, описаних вище, зважаючи на їхній зміст та юридичну природу, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що сільською радою повинна була здійснена СЕО, під час якої мали бути оцінені ймовірні наслідки реалізації ДПТ, зокрема, наслідки для таких компонентів довкілля, зокрема, ґрунти, атмосферне повітря, водні ресурси, стан фауни, флори, біорізноманіття, землі (у тому числі вилучення земельних ділянок), кліматичні фактори. В тому числі, потрібно було оцінити ймовірні наслідки від об`єктів інфраструктури, що пропонуються відповідно до ДПТ, на здоров`я населення.

Вказане узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 30.09.2021 по справі №320/1030/19, які в силу положень ч.5 ст.242 КАС України має бути врахована при розгляді цієї справи.

Відповідно до ч.1, ч.2 ст.21 Закону №3038-VI, громадському обговоренню підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні : генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій. Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадського обговорення проектів такої документації забороняється.

Частиною третьою цієї статті передбачено, що замовники містобудівної документації зобов`язані забезпечити :

1) оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними наслідками та наслідками для довкілля, у тому числі для здоров`я населення;

2) оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, пояснювальної записки, розділу "Охорона навколишнього природного середовища" або звіту про стратегічну екологічну оцінку на своїх офіційних веб-сайтах, а також вільний доступ до такої інформації громадськості;

3) реєстрацію, розгляд та врахування пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні;

4) проведення громадських слухань щодо проектів містобудівної документації на місцевому рівні;

5) узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію;

6) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.

Відповідно до ч.4 та ч.5 цієї ж статті, оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні, проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості замовнику містобудівної документації. Пропозиції громадськості подаються у строк, визначений для проведення процедури громадського обговорення, який не може становити менш як 30 днів з дня оприлюднення проекту містобудівної документації на місцевому рівні.

З аналізу наведених вище норм Закону №3038-VI можна дійти висновку, що підставою для подання пропозицій громадськості є, зокрема, оприлюднення проектів містобудівної документації.

Відповідно до ч.6 ст.21 Закону №3038-VI, громадські слухання щодо проектів містобудівної документації на місцевому рівні проводяться у строк, визначений для проведення процедури громадського обговорення, але не раніше 10 днів з дня оприлюднення проекту містобудівної документації на місцевому рівні.

Пунктом третім Порядку №555 на замовників містобудівної документації відповідно до ч.3 ст.21 Закону №3038-VI покладено обов`язок забезпечити :

оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними наслідками та наслідками для довкілля, у тому числі для здоров`я населення;

оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, пояснювальної записки, розділу "Охорона навколишнього природного середовища" або звіту про стратегічну екологічну оцінку на своїх офіційних веб-сайтах, а також вільний доступ до такої інформації громадськості;

реєстрацію, розгляд і врахування пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні;

проведення громадських слухань щодо проектів містобудівної документації на місцевому рівні;

оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.

Відповідно до п.4 Порядку №555, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад оприлюднюють у двотижневий строк прийняті органами місцевого самоврядування рішення щодо розроблення проектів містобудівної документації шляхом опублікування таких рішень у засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення на офіційному веб-сайті відповідного органу місцевого самоврядування.

Згідно п.5 цього Порядку, повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації має містити:

1) інформацію про мету, склад та зміст містобудівної документації, викладену у скороченій та доступній для широкої громадськості формі;

2) основні техніко-економічні показники, зокрема графічні матеріали, що відображають зміст містобудівної документації;

3) відомості про замовника та розробника проектів містобудівної документації та підстави для їх розроблення;

4) інформацію про місце і строки ознайомлення з проектом містобудівної документації, пояснювальною запискою, розділом "Охорона навколишнього природного середовища", який розробляється у складі проекту містобудівної документації та одночасно є звітом про стратегічну екологічну оцінку;

5) інформацію про посадову особу замовника містобудівної документації, відповідальну за забезпечення організації розгляду пропозицій, та адресу, за якою можуть надсилатися пропозиції (зауваження);

6) відомості про строк подання і строк завершення розгляду пропозицій;

6-1) інформацію про дату, час і місце проведення громадських слухань;

7) інформацію стосовно запланованих інформаційних заходів (презентація, прилюдне експонування, телевізійні програми, публічні конференції тощо).

Відповідно до п.6 Порядку №555, оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні, проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості замовнику у строк, визначений замовником містобудівної документації.

Відтак, законодавець чітко та поетапно регламентував процедуру проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації, якої органи місцевого самоврядування зобов`язані дотримуватися.

Судом першої інстанції встановлено, що у газеті «Голос народу» (випуск за 11.12.2020 №49 (1808) опубліковано повідомлення про початок громадських слухань «Детального плану території в межах АДРЕСА_3 в селі Зубра Пустомитівського району Львівської області», замовником якого є Солонківська сільська рада та про можливість подання пропозицій та зауважень протягом 30 днів з дня опублікування повідомлення.

Проте, у ході дослідження судом апеляційної інстанції вищевказаної публікації було встановлено, що така не відповідала за змістом вимогам до повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації, встановлених в Порядку №555, оскільки не містила інформацію про дату, час і місце проведення громадських слухань, відомостей про строк завершення розгляду пропозицій, інформацію про мету, склад та зміст містобудівної документації, викладену у скороченій та доступній для широкої громадськості формі.

Як встановлено в ході апеляційного перегляду, відповідно до генерального плану АДРЕСА_3 простягається через ціле село, а тому для громадськості не було б зрозумілим щодо якої частини території проводяться громадські слухання.

Як свідчить оголошення в часописі «Голос народу» від 11.12.2020 про те, що проект доступний для ознайомлення в приміщенні сільської ради, а також інформація з офіційного сайту Солонківської сільської ради, спірний проєкт ДПТ не був оприлюднений на місцевому рівні, хоча 11.01.2021 вже було проведено громадське слухання.

Як вказував відповідач в апеляційній скарзі, всі рішення прийняті Солонківською сільською радою публікуються на її офіційному веб-сайті в мережі Інтернет. Однак, на сайті Солонківської сільської ради ні проект ДПТ, ні рішення про початок громадських слухань не були опубліковані.

Відтак, дане повідомлення не може вважатися повідомленням про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації у розумінні вимог Порядку №555 у зв`язку з тим, що воно не містить значну частину обов`язкових складових.

Зазначене вище свідчить, що вимоги Порядку №555 щодо інформування громадян про проведення громадських слухань відповідачем не виконано, та фактично усунуто громадськість від вирішення питання місцевого значення.

Додатково слід зазначити, що наведені вище недоліки є суттєвими, які позбавляють можливості громаді бути належним чином проінформованими стосовно питання, які вирішує орган місцевого самоврядування, зокрема, обговорення проєкту ДПТ та його затвердження.

Саме з цих причин, на думку колегії суддів, до відповідача не надходили пропозиції чи зауваження від громади стосовно проєкту ДПТ.

Таким чином, колегія суддів вважає, що ДПТ був затверджений з порушенням чинного законодавства.

Стосовно доводів скаржника про те, що суд першої інстанції не розглянув клопотання сільської ради та не залучив в якості третьої особи на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору суміжного з позивачем землекористувача ОСОБА_2 , за клопотанням якого сільська рада прийняла рішення №44 від 01.12.2020 про надання дозволу на розробку ДПТ, такі на думку колегії суддів не є підставою для скасування оскаржуваного рішення, оскільки на момент апеляційного перегляду спірна земельна ділянка вибула з володіння ОСОБА_2 та перейшла у власність ОСОБА_4 , якого судом апеляційної інстанції було залучено до участі в справі в якості третьої особи на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору.

Відповідно до ч.2 ст.6 КАС України, суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), а ст.17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» передбачає, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Аналізуючи питання обсягу дослідження доводів скаржника та їх відображення у судових рішеннях, питання вичерпності висновків суду, судом апеляційної інстанції ґрунтується на висновках, що їх зробив Європейський суд з прав людини у справі «Проніна проти України» (Рішення Європейського суду з прав людини від 18.07.2006).

Зокрема, у пункті 23 рішення Європейський суд з прав людини зазначив, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи, що і зроблено апеляційним судом переглядаючи рішення суду першої інстанції, аналізуючи відповідні доводи скаржника.

Також згідно з п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Згідно з ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, оскаржуване судове рішення прийняте відповідно до норм матеріального та процесуального права, а висновки суду першої інстанції ґрунтуються на всебічному, повному та об`єктивному з`ясування всіх обставин, що мають значення для справи, які не спростовані доводами апеляційної скарги, у зв`язку з чим відсутні підстави для її задоволення.

Керуючись ст.ст. 12, 308, 311, 315, 316, 321, 325, 328, 329 КАС України, суд,

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу Солонківської сільської ради Львівського району Львівської області залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 31 серпня 2021 року по справі №380/10571/21 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку, виключно у випадках, передбачених ч.4 ст.328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Р. В. Кухтей судді С. П. Нос С. М. Шевчук Повне судове рішення складено 04.04.2022