Постанова

від 12.04.2022 по справі 320/2327/21

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 квітня 2022 року

м. Київ

справа № 320/2327/21

адміністративне провадження № К/9901/27049/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мороз Л.Л.,

суддів: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу №320/2327/21

за позовом Заступника керівника Бориспільської місцевої прокуратури до Переяславської міської ради Київської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Заступника керівника Київської обласної прокуратури на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 15 березня 2021 року, постановлену у складі судді Колеснікової І.С., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 липня 2021 року, ухвалену у складі: головуючого судді Бєлової Л.В., суддів: Степанюка А.Г., Чаку Є.В.,

в с т а н о в и в :

У березні 2021 року Заступник керівника Бориспільської місцевої прокуратури звернувся до суду з позовом, у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Переяславської міської ради Київської області щодо неоформлення права власності на будівлю і споруди та державної реєстрації права власності на будівлю і споруди Переяславської ЗОШ І-ІІІ ступенів №7;

- зобов`язати Переяславську міську раду Київської області в межах компетенції вжити заходи щодо оформлення права власності на будівлю і споруди та державної реєстрації права власності на будівлю і споруди Переяславської ЗОШ І-ІІІ ступенів №7 Київської області.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 15 березня 2021 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 липня 2021 року, позовну заяву повернуто позивачу.

Не погодившись з цими судовими рішеннями, Заступник керівника Київської обласної прокуратури, подав касаційну скаргу, яку зареєстровано у Верховному Суді 23.07.2021 року.

Ухвалою Верховного Суду від 04.08.2021 відкрито провадження у справі.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Переяславська загальноосвітня школа І-ІІІ ступенів №7 Переяславської міської ради, ідентифікаційний код 24215662, місцезнаходження: 08400, Київська область, м. Переяслав, вул. Пугачова, 2, зареєстрована як юридична особа 19.06.1996, про що до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань внесено 15.02.2005 запис №13581200000000067. Засновником Переяславської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №7 є Переяславська міська рада.

Згідно додатку до рішення Переяслав-Хмельницької міської ради від 28.02.2019 №114-64-VII, за відділом освіти Переяслав-Хмельницької міської ради на праві оперативного управління закріплено будівлі Переяславської загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №7, які знаходяться за адресою: Київська область, м. Переяслав, вул. Пугачова, 2.

Відповідно до інформаційної довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна від 04.12.2020 №235439139, права власності, інших речових прав, іпотек, обтяжень щодо об`єкту нерухомого майна, який знаходиться за адресою: Київська область, м. Переяслав, вул. Пугачова, 2, не зареєстровано.

Листом Переяславської міської ради від 11.12.2020 №07-18/2426/2-20 повідомлено Переяслав-Хмельницький відділ Бориспільської місцевої прокуратури про відсутність у бюджеті 2020 року коштів для виготовлення технічних паспортів закладів освіти. Також, вказаним листом повідомлено, що при перегляді бюджету в 2021 році, а саме перерозподілі вільних залишків минулого року, в разі перевиконання дохідної частини, видатки буде враховано та заплановано головному розпоряднику, в першу чергу для виготовлення технічного паспорта будівель ЗОШ-І-ІІІ ступенів №7.

Вважаючи протиправною бездіяльність Переяславської міської ради Київської області щодо неоформлення права власності на будівлю і споруди та державної реєстрації права власності на будівлю і споруди Переяславської ЗОШ І-ІІІ ступенів №7, які знаходяться за адресою: вул. Пугачова, 2, м. Переяслав, Переяслав-Хмельницького району, Київської області, Заступник керівника Бориспільської місцевої прокуратури 02 березня 2021 року звернувся з цим позовом до суду.

Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з відсутності передбачених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» виключних випадків можливості прокурора представляти інтереси держави в суді.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Заступник керівника Київської обласної прокуратури подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалені у справі судові рішення, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

На його думку, суди дійшли необґрунтованого висновку про недоведеність прокурором необхідності захисту інтересів держави, оскільки у позовній заяві було визначено у чому полягає порушення інтересів держави та наведено підстави звернення до суду, а саме: інтереси держави у даному випадку полягають у необхідності неухильного та ефективного виконання органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами законодавчих обов`язків. Скаржник також зазначає, що суди попередніх інстанцій не врахували, що підставою для звернення до суду прокурором є відсутність органу, до компетенції якого належить захист інтересів держави у спірних правовідносинах.

Відзив від відповідача не надходив.

Верховний Суд дослідив доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов таких висновків.

Ключовим у цій справі є питання щодо права прокурора на звернення до суду з позовом.

За приписами статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України «Про прокуратуру».

Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Із урахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).

Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Відтак, суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15.

Крім того, Верховний Суд у справі №804/4585/18 за позовом виконувача обов`язків керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 1 Дніпропетровської області у постанові від 05.11.2019 стосовно наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді у справі, Верховний Суд дійшов таких висновків:

«В адміністративному позові прокурор стверджує, що Дніпровська міськрада не виконала покладені на неї повноваження з оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під навчальним закладом КЗО «НВК № 41» Дніпровської міської ради площею, 0,9241 га та передачі земельної ділянки у постійне користування навчальному закладу, який фактично на ній розташований, що зумовило виникнення ризику для нормального функціонування закладу та здійснення навчально-виховного процесу та може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей. При цьому, як зазначив заступник прокурора, орган, на який покладаються повноваження щодо забезпечення виконання міськрадою своїх зобов`язань у спірних правовідносинах, відсутній.

З цього приводу колегія суддів зазначає, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен з таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним та не знаходиться у підпорядкуванні жодного органу.

Таким чином, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

При цьому інтереси держави, у тому числі охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як охорона здоров`я, благоустрій населених пунктів, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

Колегія суддів вважає, що такий підхід відповідає положенням статей 5, 7 Конституції України, згідно з якими носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ; народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування; в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Вказаний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а.

За приписами статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

З огляду на те, що прокурором в адміністративному позові вказано, які саме інтереси держави порушено протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування, та враховуючи, що відсутній орган, до компетенції якого належить здійснення нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування, колегія суддів вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до помилкового висновку про недоведеність прокурором підстав для захисту інтересів держави у суді.

Ці висновки були підтримані у постановах Верховного Суду від 05.03.2020 у справі №520/6826/19, від 11.08.2020 у справ № 810/2903/18, від 01 червня 2021 року у справі № 0440/6514/18, від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18.

Стосовно наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді у справі, що розглядається, колегія суддів зазначає таке.

Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в України» визначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.

Відповідно до частини першої статті 32 цього Закону до власних повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема: управління закладами освіти, забезпечення здобуття повної загальної середньої, професійної (професійно-технічної), фахової передвищої та вищої освіти у державних і комунальних закладах освіти, створення необхідних умов для виховання дітей та молоді, розвитку їхніх здібностей, трудового навчання, професійної орієнтації, продуктивної праці учнів, сприяння діяльності дошкільних та позашкільних закладів освіти, дитячих, молодіжних та науково-просвітницьких громадських об`єднань, молодіжних центрів.

Крім того, частиною шостою статті 25 Закону України «Про освіту» передбачено, що засновник закладу освіти зобов`язаний:

забезпечити утримання та розвиток матеріально-технічної бази заснованого ним закладу освіти на рівні, достатньому для виконання вимог стандартів освіти та ліцензійних умов;

у разі реорганізації чи ліквідації закладу освіти забезпечити здобувачам освіти можливість продовжити навчання на відповідному рівні освіти;

забезпечити відповідно до законодавства створення в закладі освіти безперешкодного середовища для учасників освітнього процесу, зокрема для осіб з особливими освітніми потребами.

Відповідно до частин першої та другої статті 80 Закону України «Про освіту» до майна закладів освіти та установ, організацій, підприємств системи освіти належать:

нерухоме та рухоме майно, включаючи будівлі, споруди, земельні ділянки, комунікації, обладнання, транспортні засоби, службове житло тощо;

майнові права, включаючи майнові права інтелектуальної власності на об`єкти права інтелектуальної власності, зокрема інформаційні системи, об`єкти авторського права та/або суміжних прав;

інші активи, передбачені законодавством.

Майно закладів освіти та установ, організацій, підприємств системи освіти належить їм на правах, визначених законодавством.

Порядок, умови та форми набуття закладами освіти прав на землю визначаються Земельним кодексом України.

В адміністративному позові прокурор стверджує, що відповідач не виконав покладених на нього повноважень щодо оформлення правовстановлюючих документів на будівлю і споруди Переяславської ЗОШ І-ІІІ ступенів №7 Київської області.

Прокурор також зазначає, що орган, уповноважений на захист інтересів держави, у даному випадку відсутній.

Водночас, суд апеляційної інстанції, підтримуючи позицію суду першої інстанції про недоведеність прокурором підстав для звернення до суду, дійшов висновку, що Переяславська ЗОШ І-ІІІ ступенів № 7 є юридичною особою та має адміністративну процесуальну правосуб`єктність, тому може самостійно здійснювати захист своїх прав у разі, якщо вважає, що бездіяльністю відповідача порушуються її права.

Проте колегія суддів вважає такий висновок необґрунтованим, оскільки суди при цьому не врахували правової позиції Великої Палати Верховного Суду, що міститься у постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц, про те, що у разі, якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу.

Також, суди попередніх інстанцій не врахували правову позицію, висловлену Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18, про те, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.

Враховуючи вищевикладене, Суд дійшов висновку, що прокурор належним чином зазначив, які саме інтереси держави порушено бездіяльністю відповідача, а відтак підлягають захисту. З огляду на відсутність органу, до компетенції якого належить здійснення нагляду за їх діяльністю, суди дійшли помилкового висновку про недоведеність прокурором підстав для захисту інтересів держави у суді та необґрунтовано повернули позов, не розглядаючи справу по суті.

Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Приймаючи рішення про повернення позову судами було порушено норми права, що призвело до постановлення незаконної ухвали, а отже вимоги касаційної скарги підлягають задоволенню.

Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд -

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Заступника керівника Київської обласної прокуратури - задовольнити.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 15 березня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 липня 2021 року - скасувати, а справу №320/2327/21 - направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

СуддіЛ.Л. Мороз А.Ю. Бучик Л.В. Тацій