Постанова

від 03.05.2022 по справі 120/5702/21-а

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 120/5702/21-а

Головуючий суддя 1-ої інстанції -Чернюк А.Ю.

Суддя-доповідач - Граб Л.С.

04 травня 2022 рокум. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Граб Л.С.

суддів: Сторчака В. Ю. Смілянця Е. С. ,

за участю: секретаря судового засідання: Чорнокнижника О.В.,

представника позивача Чудака В.Д.

представника відповідача: Панасюк В.Б.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу відділу освіти, молоді та спорту Крижопільської селищної ради на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18 листопада 2021 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до відділу освіти, молоді та спорту Крижопільської селищної ради, за участю третьої особи, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору-Середньої загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №1 імені Героя Радянського Союзу О.А.Бичковського про визнання протиправним та скасування наказу,

В С Т А Н О В И В :

В червні 2021 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до до Відділу освіти, молоді та спорту Крижопільської селищної ради, за участю третьої особи, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору-Середньої загальноосвітньої школи І-ІІІ ступенів №1 імені Героя Радянського Союзу О.А.Бичковського, в якому просила:

-визнати протиправним та скасувати наказ відділу освіти, молоді та спорту Крижопільської селищної ради №36 від 29.04.2021 року "Про встановлення надбавки за престижність педагогічної праці".

Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 18 листопада 2021 року позов задоволено:

-визнано протиправним та скасовано наказ відділу освіти, молоді та спорту Крижопільської селищної ради №36 від 29.04.2021 року "Про встановлення надбавки за престижність педагогічної праці".

Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням відповідач, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, а також на невідповідність висновків суду обставинам справи, що призвело до невірного вирішення справи, подав апеляційну скаргу.

В обгрунтуванні апеляційної скарги зазначено, що даний спір не є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Позивач своїм правом на подання відзиву на апеляційну скаргу не скористалася, що у відповідності до ч.4 ст.304 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.

В судовому засіданні представник відповідача підтримав апеляційну скаргу та просить її задовольнити. В свою чергу, представник позивача заперечив стосовно задоволення апеляційної скарги і просив рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Від представника третьої особи надійшла заява про розгляд справи без його участі.

Відповідно до ч.2 ст.313 КАС України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників судового процесу, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджується, що ОСОБА_1 з 05.09.2011 року працює вчителем в середній загальноосвітній школі І-ІІІ ступенів № 1 імені Героя Радянського Союзу О.А. Бичковського в смт. Крижопіль на посаді психолога.

З 2018 року позивачу встановлено надбавку за престижність педагогічної праці в розмірі 20 відсотків посадового окладу.

29.04.2021 року відділом освіти, молоді та спорту Крижопільської селищної ради прийнято наказ № 36 "Про встановлення надбавки за престижність педагогічної праці", яким встановлено педагогічним працівникам закладів дошкільної, позашкільної, загальної середньої освіти Крижопільської селищної ради надбавку в розмірі 5 відсотків посадового окладу та зобов`язано керівників зазначених закладів освіти попередити працівників про істотні зміни умов праці.

Вважаючи зазначений наказ протиправним та таким, що підлягає скасуванню, позивач звернулася до суду з даним позовом.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив із того, що постановою Кабінету Міністрів України №373 від 23 березня 2011 року "Про встановлення надбавки педагогічним працівникам закладів дошкільної, позашкільної, загальної середньої, професійної (професійно-технічної), вищої освіти, інших установ і закладів незалежно від їх підпорядкування" із змінами, внесеними постановою КМУ від 11 січня 2018 року №23, що застосовуються з 1 січня 2018 року, якою установлено надбавку в граничному розмірі 30 відсотків посадового окладу (ставки заробітної плати), але не менше 5 відсотків, педагогічним працівникам закладів дошкільної, позашкільної, загальної середньої, професійної (професійно-технічної), вищої освіти, інших установ і закладів незалежно від їх підпорядкування, передбачено, що розмір цієї надбавки встановлюється керівником закладу (установи) у межах фонду оплати праці. Встановлювати розмір надбавки відповідно до норм чинного законодавства, уповноважений керівник навчального закладу, який має повноваження щодо призначення на посаду та звільнення з посади працівників. Однак, всупереч зазначеного, оскаржуваний наказ виданий відділом освіти, молоді та спорту Крижопільської селищної ради без відповідних на те повноважень.

Як встановлено зі змісту апеляційної скарги, доводи останньої зводяться виключно до незгоди з тим, що даний спір має розглядатися в порядку адміністративного судочинства.

Переглядаючи оскаржуване судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіряючи дотримання судом першої інстанцій норм процесуального права при встановленні фактичних обставин у справі, колегія суддів виходить із наступного.

Відповідно до статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ здійснюється в порядку іншого судочинства. У порядку цивільного судочинства можуть розглядатися будь-які справи, у яких хоча б одна зі сторін є фізична особа, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.

Тобто в порядку цивільного судочинства розглядаються справи, що виникають із приватно-правових відносин.

За приписами частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа- переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.

Публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).

Суб`єкт владних повноважень- це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і який виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Адміністративні правовідносини характеризується владним підпорядкуванням однієї сторони цих відносин іншій стороні.

Сферою виникнення публічно-правових спорів є публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади.

Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина або юридичної особи не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.

За правилами пункту 18 частини першої статті 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).

За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

Нормативно-правовий акт-це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження з управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення (підпункт 1 пункту «а» частини першої статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради (частини перша, друга статті 54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Надаючи правову оцінку природі оскаржуваного наказу відділу освіти, молоді та спорту Крижопільської селищної ради №36 від 29.04.2021 року "Про встановлення надбавки за престижність педагогічної праці" колегія суддів враховує, що такий наказ за своєю правовою природою є локальним нормативно-правовим актом, який встановлює обов`язкові правила поведінки загального характеру для працівників освіти, які підпорядковані Відділу освіти. Запроваджені в оскаржуваному наказі правила щодо встановлення надбавки за престижність праці стосуються широкого кола осіб, а не лише позивача у справі, яка переглядається та мають діяти безстроково.

Видаючи такий наказ, Відділ освіти як самостійний суб`єкт владних повноважень і виконавчий орган (підрозділ) Крижопільської селищної ради здійснював реалізацію покладених на нього законодавством та делегованих органом місцевого самоврядування владних управлінських функцій щодо прийняття рішення зі здійснення матеріально-фінансового забезпечення навчальних закладів, які знаходяться в межах відповідної території і належать до сфери управління селищної ради, що свідчить про публічно-правовий, а не приватно-правовий характер спірних правовідносин.

Подібних висновків щодо публічно-правого характеру правовідносин дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 серпня 2019 року у справі № 0340/1429/18 (провадження № 11-277апп19) та Перша судова палата Касаційного цивільного суду Верховний Суду у постанові від 30 червня 2021 року у справі № 740/4523/18 (провадження № 61-5826св20).

У зв`язку з наведеним колегія суддів вважає, що спірні правовідносини є публічно-правовими.

Відповідно до ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Колегія суддів також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору дійшов вірного висновку, що справу належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, а доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції в цій частині не спростовують та не дають правових підстав для скасування оскаржуваного судового рішення.

Разом з тим, колегія суддів звертає увагу, що відповідач в іншій частині рішення суду першої інстанції не оскаржував.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких підстав апеляційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 304, 308, 310, 313, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу відділу освіти, молоді та спорту Крижопільської селищної ради залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18 листопада 2021 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена в порядку ст.ст.328, 329 КАС України.

Постанова суду складена в повному обсязі 10 травня 2022 року.

Головуючий Граб Л.С. Судді Сторчак В. Ю. Смілянець Е. С.