Постанова

від 10.05.2022 по справі 306/983/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

Іменем України

11 травня 2022 року

Київ

справа №306/983/17

адміністративне провадження № К/9901/34916/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М.,

розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 12.10.2017 (судді - Нос С.П., Кухтей Р.В., Яворський І.О.)

у справі за позовом ОСОБА_1 до Свалявської районної державної адміністрації Закарпатської області про зобов`язання вчинити дії,

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

У травні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив зобов`язати Свалявську районну державну адміністрацію затвердити проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок (кадастрові номери 2124010100:02:065:0071 та 2124010100:02:065:0075), цільове використання яких змінюється за адресою АДРЕСА_1 .

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач на підставі договору купівлі-продажу від 28.03.2016, є власником двох земельних ділянок загальною площею 0,1570 га (кадастрові номери 2124010100:02:065:0071 та 2124010100:02:065:0075) по АДРЕСА_1 , б/н за межами м. Свалява із цільовим призначенням «для індивідуального садівництва».

З метою зміни цільового призначення зазначених земельних ділянок, позивач звернувся до відповідача із заявою про розроблення детального плану території.

Розпорядженням голови Свалявської РДА від 06.06.2016 №170 позивачу надано такий дозвіл, а розпорядженням від 11.10.2016 №292 затверджено детальний план території по вулиці Верховинська, б/н за межами міста Свалява, розроблений архітектором ОСОБА_2 , з метою зміни цільового призначення земельних ділянок із земель сільськогосподарського призначення (для індивідуального садівництва) до земель житлової та громадської забудови (для будівництва та обслуговування будівель торгівлі).

Розпорядженням голови Свалявської РДА від 11.01.2017 №4 затверджено позивачу технічний звіт по детальному обстеженню грунтів двох земельних ділянок загальною площею 0,1570 га (кадастрові номери 2124010100:02:065:0071 та 2124010100:02:065:0075) по АДРЕСА_1 на території Свалявської міської ради для будівництва та обслуговування будівель торгівлі та розрахунки розмірів втрат сільськогосподарського виробництва, спричинених їх вилученням, в сумі 2904,96 грн.

Також вказаним розпорядженням рекомендовано позивачу в двомісячний термін після затвердження проекту землеустрою щодо зміни цільового призначення земельних ділянок відшкодувати втрати сільськогосподарського виробництва в сумі 2904,96 грн. бюджету Свалявської міської ради.

03.03.2017 позивач звернувся до відповідача з заявою про затвердження двох проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, цільове призначення яких змінюється для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, розташованих за межами міста Свалява, вул. Верховинська б/н.

Листом від 29.03.2017 №М-274/01-31 відповідач повідомив позивача про те, що розглянувши його заяву про затвердження двох проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, цільове призначення яких змінюється за адресою: за межами міста Свалява, вул. Верховинська б/н, Свалявська районна державна адміністрація відмовляє у затвердженні вказаних проектів землеустрою у зв`язку з тим, що статтею 38 ЗК України не передбачено розташування за межами населених пунктів земель громадської забудови.

Не погоджуючись із такою відмовою, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.

В обгрунтування позовних вимог посилався на те, що відповідач протиправно та безпідставно відмовив позивачу у затвердженні проектів землеустрою, хоча ним було виконано всі необхідні заходи та подано всі необхідні документи.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Постановою Свалявського районного суду Закарпатської області від 04.09.2017 позов задоволено.

Зобов`язано Свалявську районну державну адміністрацію затвердити проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок кадастрові номери 2124010100:02:065:0071 та 2124010100:02:065:0075, цільове використання яких змінюється за адресою АДРЕСА_1 .

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 12.10.2017 постанову Свалявського районного суду Закарпатської області від 04.09.2017 скасовано та ухвалено нову, якою у задоволенні позову відмовленою.

Задовольняючи позовні вимоги шляхом зобов`язання Свалявської районної державної адміністрації затвердити проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок кадастрові номери 2124010100:02:065:0071 та 2124010100:02:065:0075, цільове використання яких змінюється за адресою м. Свалява вул. Верховинська, б/н, суд першої інстанції виходив з того, що дії відповідача щодо відмови в затвердженні проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок не відповідають критеріям правомірності, обґрунтованості, добросовісності та розсудливості, порушують права та законні інтереси позивача.

Скасовуючи постанову першої інстанції та ухвалюючи нову про відмову в позові, апеляційний суд виходив з того, що позовна вимога про зобов`язання затвердити проекти землеустрою не може бути задоволена, оскільки дане питання належить до виключної компетенції відповідача та не належить до компетенції адміністративного суду, а відтак суд не повноважний перебирати функції іншого суб`єкта владних повноважень в реалізації відповідних управлінських функцій і вирішенні питань, віднесених до виключної компетенції такого суб`єкта та зобов`язувати його приймати рішення, які входять до його компетенції чи до компетенції іншого органу.

УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

В обгрунтування касаційної скарги позивач посилається на порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення судового рішення, яке підлягає скасуванню.

Зокрема, посилався на те, що спосіб захисту порушеного права має бути ефективним та виключати подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання або неналежного виконання рішення не виникала необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалось примусове виконання рішення суду.

Заперечуючи проти касаційної скарги відповідач просив у її задоволенні відмовити. а рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Порядок встановлення та зміни цільового призначення земельних ділянок встановлено статтею 20 Земельного кодексу України.

Відповідно до частин 1 та 2 зазначеної статті віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.

Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.

Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

Відповідно до частини 3 статті 20 ЗК України зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності здійснюється за ініціативою власників земельних ділянок.

Зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності, зокрема щодо земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, провадиться районною державною адміністрацією.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватної власності, цільове призначення якої змінюється, розробляється на замовлення власника земельної ділянки без надання дозволу Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування на його розроблення.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється в порядку, встановленому законом.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у місячний строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, погодженого в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу, приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та зміну її цільового призначення.

Відмова Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у зміні цільового призначення земельної ділянки або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

За правилами частини 1-2, 4-6 статті 186-1 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах населеного пункту або земельної ділянки за межами населеного пункту, на якій розташовано об`єкт будівництва або планується розташування такого об`єкта (крім проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зони відчуження або зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи), подається також на погодження до структурних підрозділів районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у сфері містобудування та архітектури, а якщо місто не входить до території певного району, - до виконавчого органу міської ради у сфері містобудування та архітектури, а в разі, якщо такий орган не утворений, - до органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань містобудування та архітектури чи структурного підрозділу обласної державної адміністрації з питань містобудування та архітектури.

Розробник подає на погодження до органу, визначеного в частині першій цієї статті, за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, - завірені ним копії проекту, а щодо земельної ділянки зони відчуження або зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, розробник подає оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на погодження до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а до органів, зазначених у частині третій цієї статті, - завірені ним копії проекту.

Органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.

Підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.

У разі якщо проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає обов`язковій державній експертизі землевпорядної документації, погоджений проект подається замовником або розробником до центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин, або його територіального органу для здійснення такої експертизи.

Аналіз наведених положень свідчить про те, що законодавцем визначено процедуру зміни цільового призначення земельної ділянки, яка перебуває у власності громадян. Так, цільове призначення земельної ділянки приватної власності може бути змінене виключно за ініціативою її власника. Після погодження в порядку, встановленому статтею 186-1 ЗК України, проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приватної власності, цільове призначення якої змінюється, власник земельної ділянки звертається до, зокрема, органу місцевого самоврядування, який у місячний строк зобов`язаний вирішити питання щодо його затвердження, прийнявши одне з таких рішень: затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та зміну її цільового призначення, відмовити у його затвердженні або залишити клопотання без розгляду. У разі ж прийняття органом місцевого самоврядування одного з останніх двох рішень такі можуть бути оскаржені до суду.

Таким чином, обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про затвердження проекту землеустрою вмотивованого рішення.

Відповідно ч.ч. 1, 2 ст. 6 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" від 09.04.1999 №586-XIV (далі - Закон №586-XIV) на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження.

За правилами ч. 3 ст. 39 зазначеного Закону у разі відсутності голови місцевої державної адміністрації його функції і повноваження виконує перший заступник голови, а у разі відсутності останнього - один із заступників голови місцевої державної адміністрації.

У постановах від 06.08.2019 у справі №140/1992/18, від 29.08.2019 у справі №420/5288/18, від 30.11.2020 у справі №804/4743/16, від 21.10.2021 у справі №804/4434/16 Верховний Суд дійшов висновку, що: « … за результатами розгляду будь-яких основних питань, в тому числі, про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах повноважень територіального органу Держгеокадастру цей орган має видавати відповідний наказ.

Відтак, рішення Держгеокадастру, прийняті за результатами розгляду клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не можуть бути оформлені у вигляді листів-відповідей.

<…> Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи вказує на протиправну бездіяльність.».

Такий підхід підлягає застосуванню під час вирішення цієї справи.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач у визначеному законодавством порядку звернувся до відповідача з заявою про затвердження двох проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, цільове призначення яких змінюється, за наслідками розгляду якої відповідач мав би видати відповідне розпорядження, проте відповідач обмежився формальним листуванням з заявником.

Таким чином, лист відповідача від 29.03.2017 №М-274/01-31 не можна розглядати як мотивовану відмову у погодженні проектів землеустрою земельних ділянок, цільове призначення яких змінюється, оскільки питання вирішене не у встановленому законом порядку.

Такі фактичні обставини, які встановлені судами попередніх інстанцій вказують на те, що відповідач, у даному випадку, не вчиняв дій щодо відмови позивачу у затвердженні проектів землеустрою, натомість допустив протиправну бездіяльність, не прийнявши жодного з передбачених законодавством рішень.

За таких обставин, позовні вимоги підлягають частковому задоволенню шляхом визнання бездіяльності відповідача протиправною і зобов`язання у встановлений законом спосіб розглянути заяву позивача та за результатами такого розгляду прийняти відповідне мотивоване рішення.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Відповідно до частини першої, третьої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає за необхідне скасувати рішення суду апеляційної інстанцій та ухвалити у справі нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити частково.

Керуючись статтями 345, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

постановив:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 12.10.2017 скасувати.

Ухвалити нове рішення, яким позов ОСОБА_1 задовольнити частково.

Визнати бездіяльність Свалявської районної державної адміністрації Закарпатської області протиправною та зобов`язати у встановленому законодавством порядку розглянути заяву ОСОБА_1 про затвердження двох проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок (кадастрові номери 2124010100:02:065:0071 та 2124010100:02:065:0075), цільове використання яких змінюється за адресою АДРЕСА_1 .

У задоволенні решти позовних вимог - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

А.А. Єзеров

В.М. Кравчук