Постанова

від 11.05.2022 по справі 1140/2017/18

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 травня 2022 року

м. Київ

справа № 1140/2017/18

адміністративні провадження № К/9901/8734/20, № К/9901/10249/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Рибачука А.І.,

суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 1140/2017/18

за позовом Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку (далі - ОСББ) «Лінія 10-59» до виконавчого комітету міської ради міста Кропивницького (далі - Виконком міськради міста Кропивницького), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Товариство з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Екостайл», Державне підприємство (далі - ДП) «Науково-дослідний та конструкторсько-технологічний інститут міського господарства», про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито

за касаційними скаргами ТОВ «Екостайл» та Виконкому міськради міста Кропивницького

на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 23.01.2019, ухвалене у складі головуючого судді Черниш О.А.

та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05.06.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді - Сафронової С.В., суддів Мельника В.В., Чепурнова Д.В.,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 18.07.2018 ОСББ «Лінія 10-59» звернулося до суду з позовом, у якому просило визнати протиправним (незаконним) та скасувати рішення Виконкому міськради міста Кропивницького від 12.06.2018 №279 «Про затвердження норм надання послуг з вивезення побутових відходів».

Позов мотивовано тим, що ОСББ «Лінія 10-59» є колективним споживачем послуг з вивезення побутових відходів. Позивач вказав, що відповідач прийняв оспорюване рішення, яким затвердив нові (збільшені) норми надання послуг з вивезення побутових відходів на території міста Кропивницького, проте вказане рішення не відповідає правовим актам вищої юридичної сили, зокрема Правилам визначення норм надання послуг з вивезення побутових відходів, затвердженим наказом Міністерства з питань житлово-комунального господарства України від 30.07.2010 року №259 (далі - Правила № 259), оскільки до маршрутів для вимірювання надання послуг з вивезення побутових відходів для житлових багатоквартирних будинків були включені будинки, в нежитлових приміщеннях яких розміщені підприємства, установи та організації. Також ОСББ «Лінія 10-59» зазначило, що при прийнятті оспорюваного рішення відповідачем порушено принципи державної регуляторної політики, відтак це рішення не може застосовуватися як до нього, так і до всіх членів територіальної громади міста Кропивницького.

2. Кіровоградський окружний адміністративний суд рішенням від 23.01.2019 частково задовольнив позовні вимоги:

визнав протиправним та нечинним рішення Виконкому міськради міста Кропивницького від 12.06.2018 №279 «Про затвердження норм надання послуг з вивезення побутових відходів» в частині затвердження норм надання послуг з вивезення побутових відходів для житлових будинків багатоквартирних, одноквартирних упорядкованих (з наявністю усіх видів благоустрою);

у задоволенні решти позовних вимог - відмовив.

3. Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 05.06.2019 скасував рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 23.01.2019, ухвалив нове рішення, яким визнав протиправним та скасував рішення відповідача від 12.06.2018 №279 «Про затвердження норм надання послуг з вивезення побутових відходів» в повному обсязі.

4. 07.04.2020 Виконком міськради міста Кропивницького та 24.07.2020 ТОВ «Екостайл» звернулись до Верховного Суду із касаційними скаргами, у яких, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просять скасувати рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 23.01.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05.06.2019, ухвалити нове рішення - про відмову у задоволенні позовних вимог.

5. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 10.12.2021 №2245/0/78-21 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Желєзного І.В. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 06.12.2021 №15), що унеможливлює його участь у розгляді цієї справи.

6. Протоколом розподілу справи від 10.12.2021 визначено склад колегії суддів для розгляду цієї справи: Рибачук А.І. - головуючий суддя, судді: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.

7. Ухвалою судді Верховного Суду від 16.12.2021 прийнято зазначену справу до свого провадження.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. У справі, яка розглядається суди встановили, що ОСББ «Лінія 10-59» створено власниками квартир та нежитлових приміщень багатоквартирного будинку №59, що розташований у м. Кропивницькому по вул. Лінія 10, з 26.07.2016 року зареєстровано як юридична особа.

ТОВ «Екостайл» за результатами проведеного у лютому 2016 року конкурсу з визначення виконавця послуг з вивезення твердих побутових відходів з території м. Кіровограда визначено переможцем та з ним Головним управлінням житлово-комунального господарства Кіровоградської міської ради 01.03.2016 укладено договори №6, №8 на надання послуг з вивезення побутових відходів на території Подільського (Ленінського) та Фортечного (Кіровського) районів м. Кіровограда, строком на 5 років.

Між ТОВ «Екостайл» (виконавцем) та ОСББ «Лінія 10-59» (споживачем) укладено договір про надання послуг з вивезення побутових відходів від 03.10.2016 №32323, за умовами якого виконавець зобов`язався згідно з графіком надавати послуги з вивезення побутових відходів за контейнерною схемою, а споживач зобов`язався своєчасно оплачувати послуги за встановленими тарифами у строки і на умовах, передбачених цим договором. Згідно з пунктом 10 цього договору обсяг надання послуг розраховується виконавцем на підставі норм, затверджених органом місцевого самоврядування, або на основі мінімальних норм, визначених Правилами надання послуг з поводження з побутовими відходами, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 12.12.2008 №1070 «Про затвердження Правил надання послуг з поводження з побутовими відходами» (далі - Правила №1070).

Рішенням Виконкому міськради міста Кропивницького від 12.06.2018 №279 «Про затвердження норм надання послуг з вивезення побутових відходів» затверджено норми надання послуг з вивезення побутових відходів згідно з додатком для таких об`єктів утворення побутових відходів: 1. Житлові будинки багатоквартирні, одноквартирні упорядковані (з наявністю усіх видів благоустрою). 2. Житлові будинки індивідуальної забудови (будинки приватного сектора) з присадибною земельною ділянкою. 3. Готелі. 4. Школи-інтернати. 5. Ліцеї, профтехучилища. 6. Лікарні. 7. Поліклініки, медичні кабінети. 8. Дошкільні дитячі заклади. 9. Загальноосвітні школи. 10. Вищі та середні спеціальні заклади освіти. 11. Склади. 12. Адміністративні та громадські установи та організації. 13. Промтоварні заклади торгівлі. 14. Продуктові заклади торгівлі. 15. Ринки. 16. Заклади громадського харчування (ресторани, кафе, їдальні та ін.). 17. Заклади культури і мистецтва. 18. Підприємства побутового обслуговування. 19. Вокзали, автовокзали. 20. Аптеки.

Згідно із договором від 05.04.2017 №21-08-17, укладеним між ТОВ «Екостайл» (замовник) та ДП «Науково-дослідний та конструкторсько-технологічний інститут міського господарства» (виконавець), про передачу науково-технічної продукції, останній зобов`язався створити (передати) науково-технічну продукцію: «Розробка норм надання послуг з вивезення твердих побутових відходів в м. Кропивницький».

Відповідно до технічного завдання до цього договору норми надання послуг з вивезення твердих побутових відходів у м. Кропивницький мають бути розроблені відповідно до Правил №1070 та Правил №259. Вказані норми розробляються на 5 років (2017-2021 роки). Натурні заміри та дослідження з визначення норм мають проводитись за прискореним способом, за 7-10 днів у весняний період з перерахуванням на інші сезони за коефіцієнтами сезонності. Основними об`єктами утворення побутових відходів для м. Кропивницький визначено зокрема житлові будинки багатоквартирні, одноквартирні упорядковані (з наявністю усіх видів благоустрою), розрахункова одиниця - 1 мешканець.

За результатами проведеного дослідження ДП «Науково-дослідний та конструкторсько-технологічний інститут міського господарства» складено науково-технічний звіт «Норми надання послуг з вивезення твердих побутових відходів у м. Кропивницький».

Відповідно до розробленого проекту норм надання послуг з вивезення твердих побутових відходів у м. Кропивницький на 2017 - 2021 роки середньорічна норма утворення побутових відходів для об`єктів «житлові будинки багатоквартирні, одноквартирні упорядковані (з наявністю усіх видів благоустрою)» визначена на рівні 2, 016 м3 на одного мешканця.

Як видно з науково-технічного звіту, заміри і дослідження, на підставі яких визначені ці норми, були проведені прискореним методом у період з 22 по 29 травня 2017 року на контейнерних майданчиках багатоквартирних житлових будинків, що розташовані у м. Кропивницькому по вул. Попова, 18/1, 18/2, 18/3, 18/4, 20/3, 20/4, 20/5, вул. Преображенська, 6, 8, 10, 12, вул. Шульгиних, 39/4, 41, 43, вул. Острівська, 2, пр. Винниченка, 1, 3, вул. Івана Похитонова, 1а, 4, вул. Юрія Олефіренка, 14а, 14б, 14в, вул. Молодіжна, 17а, 17б, 25.

При цьому, суди встановили, що дослідження із визначення обсягів накопичення твердих побутових відходів у багатоквартирних житлових будинках, що розташовані у м. Кропивницькому по вул. Попова, 18/1, 20/3, 20/5, Преображенська, 8, вул. Шульгиних, 39/4, 43, вул. Острівська, 2, вул. Івана Похитонова, 1а, які бралися для такого дослідження, проведено з врахуванням нежитлових приміщень, в яких розміщувалися підприємства, установи, організації.

Окрім того суди встановили, що балансоутримувачем багатоквартирних житлових будинків, розташованих у м. Кропивницькому по вул. Попова, 18/1, 18/2, 18/3, 18/4, 20/3, 20/4, 20/5, станом на квітень - травень 2017 року було Комунальне підприємство (далі - КП) «Житлово-експлуатаційна організація №4» Кіровоградської міської ради, а балансоутримувачем багатоквартирних житлових будинків, розташованих у м. Кропивницькому по вул. Преображенська, 6, 8, 10, 12, вул. Шульгиних, 39/4, 41, 43, вул. Острівська, 2, пр. Винниченка, 1, 3, вул. Івана Похитонова, 1а, 4, вул. Юрія Олефіренка, 14а, 14б, 14в, вул. Молодіжна, 25 - КП «Житлово-експлуатаційна організація №1» Кіровоградської міської ради».

Із змісту рішень виконавчого комітету Кіровоградської міської ради від 28.03.2017 №176 «Про встановлення КП «Житлово-експлуатаційна організація №4» тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій» та від 28.03.2017 №170 «Про встановлення КП «Житлово-експлуатаційна організація №1» Кіровоградської міської ради» тарифів на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій» видно, що ними встановлено тарифи на послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій для таких категорій споживачів в житлових будинках, як населення (додатки 1), бюджетні установи (додатки 2), інші споживачі (додатки 3). При цьому у додатках 2 та 3 фігурують житлові будинки, розташовані у м. Кропивницькому по вул. Попова, 18/1, 18/2, 18/3, 18/4, 20/3, 20/4, 20/5, вул. Преображенська, 6, 8, 12, вул. Шульгиних, 39/4, 41, 43, вул. Острівська, 2, пр. Винниченка, 1, 3, вул. Івана Похитонова, 1а, 4.

Також судом апеляційної інстанції встановлено порушення відповідачем процедури прийняття оспорюваного рішення, визначеної для регуляторних актів щодо відсутності аналізу регуляторного впливу та неоприлюднення проекту регуляторного акта.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

9. Частково задовольняючи позовні вимоги та скасовуючи рішення відповідача в частині затвердження норм надання послуг з вивезення побутових відходів для житлових будинків багатоквартирних, одноквартирних упорядкованих (з наявністю усіх видів благоустрою), суд першої інстанції виходив з того, що всупереч вимогам пунктів 1.8, 2.4 Правил №259 для проведення вимірювання кількості твердих побутових відходів з метою визначення норм надання послуг з вивезення побутових відходів ТОВ «Екостайл» та ДП «Науково-дослідний та конструкторсько-технологічний інститут міського господарства» було обрано багатоквартирні житлові будинки та нежитлові приміщення, які зайняті підприємствами, установами, організаціями, для яких Правилами №259 передбачені інші розрахункові одиниці, внаслідок чого до обсягів накопичення побутових відходів мешканцями багатоквартирних житлових будинків включений об`єм відходів, утворений іншими споживачами, що призвело до викривлення фактичних обсягів побутових відходів на цих об`єктах.

При цьому в частині відмови у задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив із того, що при прийнятті спірного рішення відповідачем було дотримано процедуру прийняття регуляторного акта - розроблено аналіз регуляторного впливу та в установленому порядку оприлюднено проект регуляторного акта.

10. Суд апеляційної інстанції скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги в повному обсязі, виходив з того, що норми надання послуг з вивезення твердих побутових відходів в м. Кропивницькому, затверджені оспорюваним рішенням, не відповідають актам вищої юридичної сили, оскільки Правилами № 259, якими керувався як ДП «Науково-дослідний та конструкторсько-технологічний інститут міського господарства» при проведенні дослідження, так і відповідач під час затвердження цих норм, чітко прописано як проводиться дослідження щодо визначення реального продукування мешканцями відповідного населеного пункту кількості побутових відходів і для цього розроблені відповідні формули з врахуванням усіх показників, що визначають ці норми. Натомість усупереч норм вказаному Положенню (зокрема, пунктом 1.8, 2.4) відповідач прийняв рішення, яке призвело до завищення норм надання послуг з вивезення твердих побутових відходів у м. Кропивницький в 2017 - 2021 роках.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

11. Касаційні скарги відповідача та ТОВ «Екостайл» мотивовані, зокрема тим, що суди попередніх інстанцій ухвалили оскаржувані рішення на підставі доказів, з яких неможливо визначити, що проводячи у період з 22.05.2017 по 29.05.2017 натуральні дослідження ДП «Науково-дослідний та конструкторсько-технологічний інститут міського господарства» включив об`єм відходів, утворений іншими споживачами, зокрема підприємствами, установами та організаціями, до побутових відходів житлових будинків, де провадилось вимірювання (дослідження) і це як наслідок призвело до викривлення фактичних обсягів та норм надання послуг побутових відходів на цих об`єктах у сторону їх збільшення, а також збільшення тарифів на житлово-комунальні послуги. Також відповідач зазначає, що позивачем не доведено порушення його прав та законних інтересів оспорюваним рішенням.

При цьому у касаційні скарзі ТОВ «Екостайл» зазначається, що дія Закону України від 11.09.2003 № 1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 1160-IV) не поширюється на здійснення регуляторної діяльності, пов`язаної з прийняттям актів, якими встановлюються ціни/тарифи на житлово-комунальні послуги.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

12. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги відповідача, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.

13. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

14. Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними та незаконними і відповідно - підставою для притягнення таких суб`єктів до відповідальності.

15. Колегія суддів зазначає, що відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

16. Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

17. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

18. Захист прав, свобод або законних інтересів, серед іншого, можливий шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень або визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

19. Отже, обов`язковою умовою надання судового захисту є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

20. Таким чином, з`ясування питання щодо наявності у позивач права звернутися до суду з цим позовом передує перевірці відповідності оспорюваного рішення критеріям, визначеним у частині другій статті 2 КАС України.

21. Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт (пункт 2 частини першої статті 264 КАС України).

22. За визначенням, наведеним у статті 1 Закону України від 29.11.2001 № 2866-III «Про об`єднання співвласників багатоквартирного будинку» (далі - Закон № 2866-III) об`єднання співвласників багатоквартирного будинку (далі - об`єднання) - юридична особа, створена власниками квартир та/або нежитлових приміщень багатоквартирного будинку для сприяння використанню їхнього власного майна та управління, утримання і використання спільного майна.

23. Згідно з частиною четвертою статті 4 Закону № 2866-III основна діяльність об`єднання полягає у здійсненні функцій, що забезпечують реалізацію прав співвласників на володіння та користування спільним майном співвласників, належне утримання багатоквартирного будинку та прибудинкової території, сприяння співвласникам в отриманні житлово-комунальних та інших послуг належної якості за обґрунтованими цінами та виконання ними своїх зобов`язань, пов`язаних з діяльністю об`єднання.

24. Пунктами 5, 9, 10 частини першої статті 1 Закону України від 09.11.2017 № 2189-VIII «Про житлово-комунальні послуги» (далі - Закон № 2189-VIII) визначено, що житлово-комунальні послуги є результатом господарської діяльності, спрямованої на забезпечення умов проживання та/або перебування осіб у житлових і нежитлових приміщеннях, будинках і спорудах, комплексах будинків і споруд відповідно до нормативів, норм, стандартів, порядків і правил, що здійснюється на підставі відповідних договорів про надання житлово-комунальних послуг; колективний споживач - юридична особа, що об`єднує споживачів у будівлі та в їхніх інтересах укладає договір про надання комунальної послуги; норми споживання комунальних послуг (далі - норми споживання) - кількісні показники споживання комунальних послуг, які використовуються для розрахунків за спожиті комунальні послуги у випадках, передбачених законодавством.

25. Відповідно до статті 5 Закону № 2189-VIII до житлово-комунальних послуг належать зокрема комунальні послуги - послуги з постачання та розподілу природного газу, постачання та розподілу електричної енергії, постачання теплової енергії, постачання гарячої води, централізованого водопостачання, централізованого водовідведення, поводження з побутовими відходами.

26. Статтею 25 Закону № 2189-VIII визначено, що споживачі зобов`язані укласти договір про поводження з побутовими відходами з особою, визначеною у встановленому законодавством порядку.

Якщо інше не визначено законом, об`єднання співвласників багатоквартирного будинку, управитель багатоквартирного будинку або інша уповноважена особа, яка укладає колективний договір про надання комунальних послуг, згідно з правилами благоустрою території населеного пункту, розробленими з урахуванням схеми санітарного очищення населеного пункту та затвердженими органом місцевого самоврядування, має право на вибір серед визначених у встановленому законодавством порядку виконавців послуг з поводження з побутовими відходами.

Одиницею виміру обсягу наданих послуг з поводження з побутовими відходами є кілограм, тонна, кубічний метр або інша одиниця, визначена правилами надання відповідної комунальної послуги, що затверджуються уповноваженим законом органом.

Одиниця виміру обсягу наданих послуг з поводження з побутовими відходами встановлюється органом місцевого самоврядування.

Критерієм якості послуг з вивезення побутових відходів є дотримання графіка вивезення побутових відходів, дотримання правил надання послуг з поводження з побутовими відходами, дотримання вимог законодавства щодо надання послуг з вивезення побутових відходів.

Послуга з поводження з побутовими відходами надається згідно з умовами договору, що укладається з урахуванням особливостей, визначених цим Законом, та вимогами правил надання послуг з поводження з побутовими відходами, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.

27. З урахуванням наведеного та за встановлених у справі обставин, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що на позивача, який є колективним споживачем комунальних послуг з вивезення побутових відходів, поширюється дія оспорюваного рішення Виконкому міськради міста Кропивницького від 12.06.2018 №279 «Про затвердження норм надання послуг з вивезення побутових відходів», а відтак відповідно до частини другої статті 264 КАС України ОСББ «Лінія -10-59» має право оскаржити вказаний нормативно - правовий акт.

28. При цьому, Верховний Суд зауважує, що правова процедура (fair procedure - справедлива процедура), яка є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади, встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і в разі її неналежного дотримання дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.

29. Встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи; спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права.

30. З урахуванням наведеного, на думку колегії суддів, перевірка дотримання процедури прийняття відповідачем рішення передує перевірці такого рішення по суті.

31. Закон № 1160-IV визначає правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.

32. Так, відповідно до статті 1 Закону № 1160-IV регуляторний акт - це:

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;

- прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

33. Колегія суддів зазначає, що законодавчо закріплено, що регуляторним актом може визнаватись як нормативно-правовий акт, так й інший офіційний письмовий документ, який відповідає сукупності певних ознак, зокрема таких як: прийняття уповноваженим на це регуляторним органом; встановлення, зміна чи скасування норм права; застосування неодноразово та щодо невизначеного кола осіб.

34. Таким чином, оскільки оспорюване рішення регулює питання визначення норм надання послуг з вивезення побутових відходів, спрямований на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, а також застосовується неодноразово, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що рішення відповідача від 12.06.2018 № 279 «Про затвердження норм надання послуг з вивезення побутових відходів» є регуляторним актом.

35. Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

36. Так, за правилами статті 30 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема, власні (самоврядні) повноваження щодо: управління об`єктами житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв`язку, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг населенню; вирішення питань збирання, транспортування, утилізації та знешкодження побутових відходів, знешкодження та захоронення трупів тварин; організації благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою виробничих територій, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян.

37. Частиною дванадцятою статті 59 Закону № 280/97-ВР визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

38. Підготовка аналізу регуляторного впливу врегульована статтею 8 Закону № 1160-IV, згідно із якою стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.

Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен:

визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв`язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми;

обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання;

обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них;

визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб`єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта;

визначити цілі державного регулювання;

визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин;

аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей;

описати механізми і заходи, які забезпечать розв`язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта;

обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта;

обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб`єктів господарювання, громадян та держави;

обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені;

оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги;

оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта;

обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта;

визначити показники результативності регуляторного акта;

визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття.

Якщо проект регуляторного акта одночасно містить норми, що регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами чи іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, та норми, що регулюють інші суспільні відносини, а також індивідуально-конкретні приписи, то аналіз регуляторного впливу готується лише щодо норм, які регулюють господарські відносини або адміністративні відносини між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання..

39. Частинами першою - четвертою статті 9 Закону № 1160-IV визначено, що кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.

Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта.

Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

40. При цьому, згідно зі статтею 36 Закону № 1160-IV регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений. У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.

41. Отже, чинним законодавством передбачено порядок підготовки, опрацювання, оцінки та оприлюднення регуляторного акту, забезпечення виконання зазначеного порядку є зазвичай обов`язковою передумовою прийняття всіх регуляторних актів.

42. Недотримання процедури прийняття регуляторного акта є підставою для визнання його протиправним та скасування.

43. Ухвалюючи рішення про часткове задоволення позовних вимог суд першої інстанції виходив, зокрема із того, що при прийнятті спірного рішення було дотримано процедуру прийняття регуляторного акту - розроблено аналіз регуляторного впливу та в установленому порядку оприлюднений проект оспорюваного у цій справі регуляторного акта.

44. У свою чергу, скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги в повному обсязі, суд апеляційної інстанції виходив із того, що відповідачем порушено процедуру прийняття регуляторних актів з мотивів, на думку цього суду, належного аналізу регуляторного впливу та публікації нормативного акта не у чіткій відповідності до його тексту.

45. Разом з цим, ухвалюючи такі рішення суди попередніх інстанцій не встановили на підставі належних доказів дотримання відповідачем процедури прийняття оспорюваного рішення, зокрема щодо наявності аналізу регуляторного впливу як такого та оприлюднення проекту регуляторного акта у відповідності до вимог законодавства, обмежившись загальними висновками про дотримання чи недотримання відповідної процедури прийняття регуляторного акта.

46. При цьому, колегія суддів відхиляє доводи ТОВ «Екостайл» про непоширення дії Закону № 1160-IV на здійснення регуляторної діяльності, пов`язаної з прийняттям оспорюваного рішення відповідачем, оскільки вказаним рішенням не встановлювались ціни/тарифи на житлово-комунальні послуги, а визначався кількісний показник споживання послуг з вивезення побутових відходів, які утворюються на одну розрахункову одиницю (зокрема, одного мешканця для житлової забудови) за одиницю часу, оскільки визначення таких кількісних показників є частиною процедури визначення ціни/тарифу.

47. Вимоги частини четвертої статті 9 КАС України зобов`язують суд до активної ролі в судовому процесі, в тому числі до офіційного з`ясування всіх обставин справи і у відповідних випадках до витребування тих доказів, яких, на думку суду, не вистачає для належного встановлення обставин у справі, що розглядається.

48. За змістом частини першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

49. Без дослідження і з`ясування наведених вище обставин, прийняті у справі рішення судів першої та апеляційної інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими.

50. Також, Верховний Суд звертає увагу на те, що наявність зареєстрованого місцезнаходження певних підприємств, установ та організацій, на території де проводилось вимірювання обсягів (кількості) побутових відходів, не свідчить про здійснення такими суб`єктами діяльності, внаслідок якої утворюються певний об`єм побутових відходів. При цьому, судами не з`ясована наявність чи відсутність у цих підприємств, установ та організацій власних контейнерів та майданчиків для побутових відходів, а також не встановлено на підставі належних доказів включення під час дослідження ДП «Науково-дослідний та конструкторсько-технологічний інститут міського господарства» об`ємів відходів, утворених підприємствами, установами та організаціями до побутових відходів житлових будинків.

51. Згідно із частиною другою статті 353 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом № 460-IX) підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.

52. Отже, постановлені у справі судові рішення підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.

На підставі викладеного, керуючись статтями 341, 345, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги Товариства з обмеженою відповідальністю «Екостайл» та виконавчого комітету міської ради міста Кропивницького задовольнити частково.

Скасувати рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 23.01.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05.06.2019, а справу №1140/2017/18 за позовом Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Лінія 10-59» до виконавчого комітету міської ради міста Кропивницького, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача: Товариство з обмеженою відповідальністю «Екостайл», Державне підприємство «Науково-дослідний та конструкторсько-технологічний інститут міського господарства», про визнання протиправним та скасування рішення, - направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

СуддіА.І. Рибачук Л.Л. Мороз А.Ю. Бучик