Постанова

від 17.05.2022 по справі 340/1051/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 травня 2022 року

м. Київ

справа № 340/1051/19

адміністративне провадження № К/9901/2637/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стеценка С.Г.,

суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №340/1051/19

за позовом Релігійної громади (парафія) Української Православної Церкви Київського Патріархату ( Христа Спасителя ) м. Олександрії

до виконавчого комітету Олександрійської міської ради

про визнання протиправним та скасування рішення

за касаційною скаргою виконавчого комітету Олександрійської міської ради Кіровоградської області на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 03.07.2019 (головуючий суддя: Кармазина Т.М.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12.12.2019 (колегія у складі: головуючого судді Божко Л.А., суддів: Дурасової Ю.В., Лукманової О.М.), -

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У квітні 2019 року Релігійна громада (парафія) Української Православної Церкви Київського Патріархату ( Христа Спасителя ) м. Олександрії звернулася до Кіровоградського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом, що в подальшому уточнювали, до виконавчого комітету Олександрійської міської ради Кіровоградської області, в якому просила: визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Олександрійської міської ради Кіровоградської області №77 від 07.02.2019 "Про створення погоджувальної комісії щодо розгляду пропозицій громадськості до містобудівної документації".

2. В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що оскаржуване рішення є необґрунтованим та протиправним, оскільки виконавчий комітет Олександрійської міської ради Кіровоградської області прийняв дане рішення з порушенням статті 21 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських iнтepeciв під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому piвні, затвердженого Постановою КМУ №555 від 25.05.2011, без проведення громадських слухань та без відповідної кількості представників громадськості, яких повинно становити не менше 50 відсотків обраних під час громадських слухань.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 03.07.2019, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 12.12.2019, позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення виконавчого комітету Олександрійської міської ради Кіровоградської області №77 від 07.02.2019 "Про створення погоджувальної комісії щодо розгляду пропозицій громадськості до містобудівної документації".

4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідач, приймаючи спірне рішення, порушив процедуру створення даної комісії, не дотримав пропорційність її складу та виду учасників комісії, передбачені абзацом 2 частини сьомої статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Оскільки погоджувальна комісія створена з порушенням чинного законодавства, розгляд пропозицій позивача даною комісією є порушенням прав позивача.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. 22.01.2020 на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга виконавчого комітету Олександрійської міської ради на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 03.07.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12.12.2019 у справі №340/1051/19, в якій скаржник просить скасувати вказані судові рішення та прийняти нове рішення про відмову в задовленні позову.

6. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначив, що прийняте відповідачем спірне рішення є правомірним та обґрунтованим, оскільки комісія щодо розгляду пропозицій громадськості до містобудівної документації у складі має не менше 50 відсотків представників громадськості від загальної чисельності членів комісії. Адже, на переконання відповідача, двоє членів комісії зареєстровані, як суб`єкти підприємницької діяльності на території м.Олександрії, у зв`язку з чим є представниками громадськості. Також, до складу комісії входить депутат Олександрійської міської ради Кіровоградської області, який є представником інтересів територіальної громади. Також скаржник зауважує, що спірне рішення не порушує прав чи інтересів позивача та не забезпечує поновлення порушеного права, так як остаточне рішення приймає замовник містобудівної документації, незалежно від рішення погоджувальної комісії.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

7. 22.01.2020 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.

8. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.

9. Ухвалою Верховного Суду від 24.01.2020 вказану касаційну скаргу залишено без руху та встановлено десятиденний строк з дня отримання копії цієї ухвали для усунення недоліків шляхом надання доказів на підтвердження повноваження особи, яка підписала скаргу на представництво або самопредставництво виконавчого комітету Олександрійської міської ради.

10. Скаржником вимоги ухвали суду про залишення касаційної скарги без руху виконано та усунуто зазначені в ній недоліки

11. Ухвалою Верховного Суду від 10.02.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою виконавчого комітету Олександрійської міської ради на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 03.07.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12.12.2019 у справі за вищевказаним позовом.

12. Ухвалою Верховного Суду від 17.05.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 18.05.2022.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Як встановлено судами попередніх інстанції, 11.12.2018 позивач звернувся до управління житлово - комунального господарства, архітектури та містобудування Олександрійської міського ради з клопотанням про включення до проекту генерального плану м. Олександрія земельних ділянок для будівництва та розміщення культових споруд, а саме Православного Храму.

14. Також встановлено, що погоджувальною комісією щодо розгляду пропозицій громадськості до містобудівної документації, створеною відповідно до оскаржуваного рішення виконавчого комітету Олександрійської міської ради Кіровоградської області №77 від 07.02.2019 «Про створення погоджувальної комісії щодо розгляду пропозицій громадськості до містобудівної документації» розглянуте клопотання позивача та залишене без задоволення.

15. Позивач, не погоджуюючись з рішенням виконавчого комітету Олександрійської міської ради Кіровоградської області №77 від 07.02.2019 "Про створення погоджувальної комісії щодо розгляду пропозицій громадськості до містобудівної документації", звернувся до суду з цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

16. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.

17. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

18. Відповідно до статті 2 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

19. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлює Закон України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

20. Згідно зі статтею 17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

21. За правилами частин першої, другої статті 21 Закону № 3038-VI громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій. Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється.

22. Відповідно до частини третьої цієї статті сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи зобов`язані забезпечити: 1) оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками; 2) оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні та доступ до цієї інформації громадськості; 3) реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні (у разі її утворення); 4) узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію; 5) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.

23. Частинами четвертою-шостою статті 21 Закону № 3038-VI передбачено, що оприлюднення проектів генеральних планів, планів зонування територій, детальних планів територій здійснюється не пізніш як у місячний строк з дня їх надходження до відповідного органу місцевого самоврядування.

Оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування.

Пропозиції громадськості мають бути обґрунтовані в межах відповідних законодавчих та нормативно-правових актів, будівельних норм, державних стандартів і правил та надаватися у строки, визначені для проведення процедури громадських слухань. Пропозиції, надані після встановленого строку, не розглядаються.

Громадські слухання щодо проектів містобудівної документації на місцевому рівні проводяться у строк, визначений для проведення процедури громадського обговорення, але не раніше 10 днів з дня оприлюднення проекту містобудівної документації на місцевому рівні.

24. За змістом частини восьмої статті 21 цього Закону для розгляду спірних питань, що виникають у процесі громадського обговорення, може утворюватися погоджувальна комісія.

До складу погоджувальної комісії входять: 1) посадові особи відповідного органу місцевого самоврядування; 2) представники органу земельних ресурсів, природоохоронного і санітарно-епідеміологічного органу, органу містобудування та архітектури, охорони культурної спадщини та інших органів; 3) представники професійних об`єднань та спілок, архітектори, науковці; 4) уповноважені представники громадськості, які обираються під час громадських слухань. Кількість представників громадськості має становити не менше 50 відсотків і не більше 70 відсотків загальної чисельності комісії.

Головою погоджувальної комісії є посадова особа відповідного органу місцевого самоврядування.

Погоджувальна комісія протягом двох тижнів після її створення розглядає спірні питання, зафіксовані у протоколі громадських слухань, та ухвалює рішення про врахування або мотивоване відхилення таких пропозицій (зауважень).

Рішення погоджувальної комісії приймається більшістю присутніх членів та оформлюється відповідним протоколом.

У разі неспроможності погоджувальної комісії врегулювати спірні питання між сторонами остаточне рішення приймає відповідний орган місцевого самоврядування. Урегульовані погоджувальною комісією спірні питання між сторонами або прийняті відповідним органом місцевого самоврядування рішення є підставою для внесення змін до проекту відповідної документації.

Порядок проведення громадських слухань визначає Кабінет Міністрів України.

25. Механізм проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, визначений Порядком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 № 555 (далі -Порядок № 555; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

26. Згідно з пунктом 11 Порядку № 555 пропозиції громадськості реєструються та розглядаються замовником містобудівної документації у місячний строк з дня їх надходження. За результатами розгляду пропозицій заявнику надається відповідь про їх врахування або обґрунтована відмова. У разі наявності пропозицій громадськості, рішення про врахування яких розробник і замовник не можуть прийняти самостійно або мають місце спірні питання, особи, які забезпечують роботу з розгляду пропозицій громадськості, повідомляють про це відповідному органу місцевого самоврядування для прийняття останнім рішення щодо утворення погоджувальної комісії.

27. Відповідно до пунктів 12-13 Порядку №555 погоджувальна комісія утворюється за рішенням замовника містобудівної документації у тижневий строк після закінчення строку подання пропозицій громадськості. Склад комісії встановлює замовник містобудівної документації у кількості не менш як 25 та не більш як 55 осіб. Головою комісії є посадова особа замовника містобудівної документації.

До складу комісії входять: посадові особи замовника містобудівної документації; представники органу у сфері земельних ресурсів, природоохоронного і санітарно-епідеміологічного органу, органу містобудування та архітектури, охорони культурної спадщини та інших органів державної влади; представники професійних об`єднань та спілок, архітектори і науковці; уповноважені представники громадськості, які обираються під час громадських слухань.

Кількість представників громадськості повинна становити не менш як 50 і не більш як 70 відсотків загальної чисельності членів комісії.

28. Комісія у двотижневий строк розглядає спірні питання та приймає рішення про врахування або мотивоване відхилення таких пропозицій (пункт 14 Порядку № 555).

29. За змістом пункту 15 цього Порядку урегульовані комісією спірні питання між сторонами є підставою для внесення змін до проекту містобудівної документації.

30. Оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації здійснюється у двотижневий строк з дня їх прийняття шляхом опублікування в засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення таких рішень на офіційних веб-сайтах відповідних органів місцевого самоврядування (пункт 16 Порядку № 555).

31. Пунктом 17 цього Порядку встановлено, що затвердження проектів містобудівної документації без проведення процедури розгляду пропозицій громадськості забороняється, а матеріали щодо розгляду таких пропозицій є невід`ємною складовою частиною зазначеної документації.

32. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку про те, що затвердження проекту генерального плану населеного пункту, змін до нього має здійснюватися з дотриманням, зокрема процедури розгляду пропозицій громадськості.

33. Так, на час виникнення спірних правовідносин до складу погоджувальної комісії, яка створюється для розгляду спірних питань, що виникають у процесі громадського обговорення, мають входити уповноважені представники громадськості, які обираються саме під час громадських слухань. Кількість представників громадськості має становити не менш як 50 відсотків і не більш як 70 відсотків загальної чисельності комісії.

34. З матеріалів справи вбачається, що погоджувальна комісія щодо розгляду пропозицій громадськості до містобудівної документації, яка створена оскаржуваним рішенням, складається з 25 осіб, де 11 членів даної комісії є представниками громадськості, що становить 44 відсотки загальної чисельності комісії.

35. Доводи відповідача про те, що 15 членів погоджувальної комісії є представниками громадськості вірно відхилені судами, оскільки належних доказів на підтвердження зазначених обставин суду не надано.

36. Таким чином, суди попередніх інстанцій, встановивши, що рішенням виконавчого комітету Олександрійської міської ради Кіровоградської області №77 від 07.02.2019 створено погоджувальну комісію, однак до її складу не включено представників громадськості у передбаченій законом кількості, дійшли правильного висновку про протиправність оскаржуваного рішення.

37. Такого ж висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 01.02.2022 у справі № 560/1173/19.

38. Крім того, суд касаційної інстанції погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що матеріали справи не містять доказів саме проведення відповідачем громадських слухань до створення оскаржуваним рішенням виконавчого комітету Олександрійської міської ради Кіровоградської області №77 від 07.02.2019 погоджувальної комісії щодо розгляду пропозицій громадськості до містобудівної документації на яких, зокрема і було б обрано членів погоджувальної комісії у відповідності до Закону №3038-VI та Порядку №555 та доказів наявності у складі погоджувальної комісії не менш як 50 відсотків від загальної чисельності комісії, саме, представників громадськості, в зв`язку з чим встановлено, що виконавчий комітет Олександрійської міської ради Кіровоградської області, приймаючи оскаржуване рішення №77 від 07 лютого 2019 року «Про створення погоджувальної комісії щодо розгляду пропозицій громадськості до містобудівної документації», порушив процедуру створення даної комісії, та не дотримав пропорційність її складу і виду учасників комісії, передбачені чинним законодавством.

39. Стосовно доводів скаржника про те, що спірне рішення не порушує прав чи інтересів позивача та не забезпечує поновлення порушеного права, так як остаточне рішення приймає замовник містобудівної документації, незалежно від рішення погоджувальної комісії, колегія суддів зазначає, що закон встановлює обов`язок замовника погодити спірні питання з громадськістю, а не лише з проектувальником (виконавцем проекту), оскільки саме в інтересах мешканців міста, а не у власних інтересах представників влади повинна розроблятись будь-яка містобудівна документація, прийматись будь-яке рішення місцевого значення.

40. Таким чином, рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

41. Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).

42. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу виконавчого комітету Олександрійської міської ради Кіровоградської області залишити без задоволення.

Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 03.07.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12.12.2019 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіС.Г. Стеценко Т.Г. Стрелець Л.В. Тацій