Постанова

від 22.05.2022 по справі 160/12020/21

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

23 травня 2022 року м. Дніпросправа № 160/12020/21

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача: Шальєвої В.А.

суддів: Білак С.В., Олефіренко Н.А.,

секретар судового засідання Солодкова К.А.

за участі представників відповідача Тарана А.М., Виноградова О.Є.

апелянта ОСОБА_1 ,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі судового засідання Третього апеляційного адміністративного суду у м. Дніпрі апеляційні скарги ОСОБА_1 та ОСОБА_2 на окрему ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.12.2021 р. (суддя Голобутовський Р.З.) в справі № 160/12020/21 за позовом ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - ОСОБА_2 , про визнання протиправним та скасування наказу, визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_3 звернулась до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом (з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог від 16.08.2021 р.) до Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області (далі ГУ Держгеокадастру), третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - ОСОБА_2 , про визнання протиправним та скасування наказу «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою», яким ОСОБА_2 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої за межами населеного пункту на території Лобойківської сільської ради Петриківського району Дніпропетровської області, орієнтовний розмір земельної ділянки 2,00 га, із цільовим призначенням (01.03) для ведення особистого селянського господарства; визнання протиправною бездіяльність, яка полягає у невиконанні обов`язку із затвердження протягом встановленого вимогами законодавства строку для затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, кадастровий номер 1223781700:01:001:0007; зобов`язання затвердити проект землеустрою та передати у власність ОСОБА_3 земельну ділянку кадастровий номер 1223781700:01:001:0156 для ведення особистого селянського господарства на території Лобойківської сільської ради Петриківського району Дніпропетровської області (за межами населених пунктів).

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.12.2021 р. позов задоволено частково, визнано протиправним та скасовано наказ Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області «Про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою», яким ОСОБА_2 надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої за межами населеного пункту на території Лобойківської сільської ради Петриківського району Дніпропетровської області, орієнтований розмір земельної ділянки 2,00 га із цільовим призначенням (01.03) - для ведення особистого селянського господарства; визнано протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, які полягають у залишенні без розгляду заяви про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки кадастровий номер 1223781700:01:001:0007 та передання у власність гр. ОСОБА_3 ; зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області повторно розглянути заяву ОСОБА_3 від 28.04.2021 року № 301032-015582-216-13-2021 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, загальною площею 1,4819 га, яка розташована за адресою: Дніпропетровська область, Петриківський район, Лобойківська сільська рада, та прийняти відповідне рішення, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні; в задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

За результатами розгляду справи Дніпропетровським окружним адміністративним судом 13.12.2021 р. постановлено окрему ухвалу за виявленими фактами порушень вимог закону посадовою особою начальником Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області ОСОБА_1 або іншими посадовими особами, якими було допущено порушення законодавства, якою доведено до відома Національного агентства з питань запобігання корупції обставини, викладені в цій ухвалі, для вжиття передбачених законом заходів реагування і впливу на винних осіб, якими було допущено порушення законодавства; направлено окрему ухвалу до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру для вжиття невідкладних заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли встановленим судом порушенням.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16.12.2021 р. виправлена описка в окремій ухвалі Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.12.2021 року у справі 160/12020/21, а саме:

викладено перший абзац резолютивної частини окремої ухвали Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.12.2021 року таким чином:

«Постановити окрему ухвалу за виявленими фактами порушень вимог закону посадовими особами Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, якими було допущено порушення законодавства.»;

виключено з описової частини окремої ухвали Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.12.2021 року у справі 160/12020/21 наступний абзац:

«У відповідності до матеріалів справи та відомостей з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань підписантом розпорядчих документів Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області - посадовою особою (начальником), на момент встановлених судом порушень законодавства, був ОСОБА_1 .».

Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 21.02.2022 р. скасована ухвала Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16.12.2021 р. про виправлення описки в окремій ухвалі від 13.12.2021 р. в справі № 160/12020/21.

В апеляційних скаргах ОСОБА_1 та третя особа ОСОБА_2 просять скасувати окрему ухвалу з підстав неправильного застосування судом першої інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, неповного з`ясування обставин, що мають значення для справи.

Апеляційні скарги містять обґрунтування, аналогічне обґрунтування апеляційних скарг на рішення суду першої інстанції.

Крім того, вказують, що судом першої інстанції не прийнято до уваги вичерпні підстави відмови у затвердженні проекту землеустрою, передбачені ст. 118 Земельного кодексу України, тому вважають, що в діях ОСОБА_1 як колишнього начальника ГУ Держгеокадастру або інших посадових осіб ГУ не вбачається будь-яких порушень вимог закону, у тому числі надання переваг певній особі при прийнятті розпорядчих рішень.

У відзивах на апеляційні скарги відповідач підтримав апеляційні скарги на окрему ухвалу.

В судовому засіданні апелянт ОСОБА_1 апеляційну скаргу підтримав та просив її задовольнити.

Представники відповідача в судовому засіданні апеляційні скарги підтримали та просили їх задовольнити.

Позивач та третя особа до судового засідання не з`явились, про дату, час та місце апеляційного перегляду окремої ухвали повідомлені належним чином, надали суду заяви про розгляд справи за їх відсутності, у зв`язку з чим суд визнав за можливе здійснити апеляційний перегляд окремої ухвали за відсутності позивача та третьої особи.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення апелянта ОСОБА_1 , представників відповідача, перевіривши законність і обґрунтованість окремої ухвали суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційних скарг, суд доходить висновку, що апеляційні скарги мають бути задоволені частково з наступних підстав.

За результатами розгляду справи суд першої інстанції дійшов висновку, що ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області проігноровано норми Земельного кодексу України та надано перевагу щодо затвердження проекту землеустрою фізичній особі, клопотання якої надійшло пізніше, аніж у відповідача закінчився строк розгляду клопотання ОСОБА_3 . При цьому ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області не надано жодної відповіді на заяву про затвердження проекту землеустрою ОСОБА_3 .

З урахуванням встановлених обставин суд першої інстанції кваліфікував дії Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області як недобросовісну поведінку власника земельної ділянки, оскільки має місце:

зволікання та порушення строків розгляду заяви однієї фізичної особи ( ОСОБА_3 ) щодо затвердження проекту землеустрою;

неповідомлення цієї фізичної особи ( ОСОБА_3 ) про результати розгляду заяви про затвердження проекту землеустрою;

прийняття наказу про затвердження проекту землеустрою щодо іншої фізичної особи ( ОСОБА_2 ), завідомо знаючи про наявність нерозглянутого клопотання іншої особи ( ОСОБА_3 ), поданого раніше.

Тому суд першої інстанції вважав, що у цьому випадку має місце неконкурентне надання землі у власність за наявності двох або більше бажаючих, без дотримання норм Земельного кодексу України, тобто посадовими особами Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області допущено порушення антикорупційного законодавства (статті 38, 39, 42 Закону України «Про запобігання корупції»).

Судом першої інстанції зазначено, що до повноважень Національного агентства з питань запобігання корупції належить проведення перевірок з метою виявлення порушення вимог законодавства, наслідком чого є прийняття органом державної влади (у цьому випадку Головним управлінням Держгеокадастру у Дніпропетровській області) необ`єктивного та упередженого рішення щодо передачі земельної ділянки фізичній особі без дотримання принципу конкурентоспроможності, а Закон України «Про запобігання корупції» містить імперативну норму щодо скасування рішення винною особою, прийнятого внаслідок допущення протиправних дій, які мали місце під час допущення порушення вимог статей 38, 39, 42 Закону особами Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області.

ОСОБА_1 на час вчинення порушень був керівником ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області.

З огляду на викладене, а саме наявність встановленого конфлікту інтересів; порушення посадовими особами Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області норм Земельного кодексу України; надання переваги щодо передачі у власність земельної ділянки фізичній особі без дотримання засад конкурентоспроможності; створення підґрунтя для розвитку корупції, з метою необхідності вжиття заходів для унеможливлення вчинення подібних порушень у подальшому, суд першої інстанції вважав за необхідне довести до відома Національного агентства з питань запобігання корупції обставини, викладені в окремій ухвалі, для вжиття передбачених законом заходів реагування і впливу, та направити окрему ухвалу до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру для вжиття невідкладних заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли встановленим судом порушенням.

Здійснюючи апеляційний перегляд окремої ухвали в межах доводів та вимог апеляційних скарг, суд визнає приведені в окремій ухвалі висновки суду першої інстанції частково обґрунтованими.

Частинами першою другою статті 249 КАС України встановлено, що суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб`єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону.

У разі необхідності суд може постановити окрему ухвалу про наявність підстав для розгляду питання щодо притягнення до відповідальності осіб, рішення, дії чи бездіяльність яких визнаються протиправними.

Судом погоджено висновок суду першої інстанції, викладений у рішенні за результатами розгляду справи, про порушення ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області норм Земельного кодексу України у питанні розгляду заяви ОСОБА_3 про затвердження проекту землеустрою, надання переваги у цьому питанні іншій особі ( ОСОБА_2 ), клопотання якої надійшло пізніше, аніж у відповідача закінчився строк розгляду клопотання ОСОБА_3 .

Разом з тим, суд не може погодити висновок суду першої інстанції про наявність підстав вважати, що керівником відповідача ОСОБА_1 або іншими посадовими особами відповідача, допущено порушення вимог антикорупційного законодавства, а також наявності підстав для вжиття Національним агентством з питань запобігання корупції передбачених законом заходів реагування і впливу на винних осіб, якими було допущено порушення законодавства.

Як зазначено вище, суд першої інстанції вважав, що керівником відповідача ОСОБА_1 або іншими посадовими особами відповідача порушено вимоги статей 38, 39, 42 Закону України «Про запобігання корупції».

Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначає Закон України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 р. № 1700-VII (далі Закон № 1700-VII), розділом VI визначені правила етичної поведінки.

Статтею 37 Закону № 1700-VII встановлені вимоги до поведінки осіб.

Так, за правилами частини першої цієї статті загальні вимоги до поведінки осіб, зазначених у пункті 1, підпункті "а" пункту 2 частини першої статті 3 цього Закону, якими вони зобов`язані керуватися під час виконання своїх службових чи представницьких повноважень, підстави та порядок притягнення до відповідальності за порушення цих вимог встановлюються цим Законом, який є правовою основою для кодексів чи стандартів професійної етики.

Відповідно до частини другої статті 37 Закону № 1700-VII центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, затверджує загальні правила етичної поведінки державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування.

Державні органи, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування у випадку необхідності розробляють та забезпечують виконання галузевих кодексів чи стандартів етичної поведінки їх працівників, а також інших осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, прирівняних до них осіб, які здійснюють діяльність у сфері їх управління.

Згідно зі статтею 38 Закону № 1700-VII особи, зазначені у пункті 1, підпункті "а" пункту 2 частини першої статті 3 цього Закону, під час виконання своїх службових повноважень зобов`язані неухильно додержуватися вимог закону та загальновизнаних етичних норм поведінки, бути ввічливими у стосунках з громадянами, керівниками, колегами і підлеглими.

Статтею 39 Закону № 1700-VII передбачено, що особи, зазначені у пункті 1 частини першої статті 3 цього Закону, представляючи державу чи територіальну громаду, діють виключно в їх інтересах.

За змістом статті 42 Закону № 1700-VII особи, зазначені у пункті 1, підпункті "а" пункту 2 частини першої статті 3 цього Закону, сумлінно, компетентно, вчасно, результативно і відповідально виконують службові повноваження та професійні обов`язки, рішення та доручення органів і осіб, яким вони підпорядковані, підзвітні або підконтрольні, не допускають зловживань та неефективного використання державної і комунальної власності.

Поряд з цим, Закон України «Про державну службу» від 10.12.2015 р. № 889-VIII (далі Закон № 889-VIII), який безпосередньо визначає принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, встановлює, що державна служба здійснюється з дотриманням, зокрема, таких принципів: верховенства права - забезпечення пріоритету прав і свобод людини і громадянина відповідно до Конституції України, що визначають зміст та спрямованість діяльності державного службовця під час виконання завдань і функцій держави; законності - обов`язок державного службовця діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; професіоналізму - компетентне, об`єктивне і неупереджене виконання посадових обов`язків, постійне підвищення державним службовцем рівня своєї професійної компетентності, вільне володіння державною мовою і, за потреби, регіональною мовою або мовою національних меншин, визначеною відповідно до закону; патріотизму - відданість та вірне служіння Українському народові; доброчесності - спрямованість дій державного службовця на захист публічних інтересів та відмова державного службовця від превалювання приватного інтересу під час здійснення наданих йому повноважень; ефективності - раціональне і результативне використання ресурсів для досягнення цілей державної політики (частина перша статті 4).

Частиною першою статті 8 Закону № 889-VIII визначені обов`язки державного службовця, а саме державний службовець зобов`язаний, зокрема, дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; дотримуватися принципів державної служби та правил етичної поведінки; поважати гідність людини, не допускати порушення прав і свобод людини та громадянина; забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів; сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов`язки та умови контракту про проходження державної служби (у разі укладення); додержуватися вимог законодавства у сфері запобігання і протидії корупції; запобігати виникненню реального, потенційного конфлікту інтересів під час проходження державної служби.

Тобто, порушення особою правил етичної поведінки є одночасно порушенням основних принципів, на яких базується державна служба, відповідно, сам по собі факт порушення правил етичної поведінки не може бути виключною підставою для висновку про допущення особою корупційного або пов`язаного із корупцією правопорушення.

Крім того, суд звертає увагу на відсутність підстав вважати встановленим під час розгляду справи по суті наявності конфлікту інтересів та доведеності в цьому випадку фактів створення підґрунтя для розвитку корупції.

За визначенням, наведеним у статті 1 Закону № 1700-VII, потенційний конфлікт інтересів - наявність у особи приватного інтересу у сфері, в якій вона виконує свої службові чи представницькі повноваження, що може вплинути на об`єктивність чи неупередженість прийняття нею рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень; реальний конфлікт інтересів - суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об`єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень.

Судом не встановлено наявності потенційного або реального конфлікту інтересів у ОСОБА_1 або інших посадових осіб відповідача у контексті спірних в цій справі правовідносин.

Відтак, суд доходить до висновку про відсутність підстав для доведення до відома саме Національного агентства з питань запобігання корупції з метою необхідності вжиття заходів для унеможливлення вчинення подібних порушень у подальшому обставин щодо порушення посадовими особами ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області антикорупційного законодавства для вжиття передбачених законом заходів реагування і впливу.

Разом з тим, суд визнає обґрунтованим направлення окремої ухвали до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру для вжиття невідкладних заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли встановленим судом порушенням, адже, як вказано вище, судом погоджено висновок суду першої інстанції, викладений у рішенні за результатами розгляду справи, про порушення ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області норм Земельного кодексу України у питанні розгляду заяви ОСОБА_3 про затвердження проекту землеустрою, надання переваги у цьому питанні іншій особі ( ОСОБА_2 ), клопотання якої надійшло пізніше, аніж у відповідача закінчився строк розгляду клопотання ОСОБА_3 .

З урахуванням викладеного суд дійшов висновку, що не доведеними є обставини, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими, висновки, викладені в окремій ухвалі, не в повній мірі відповідають обставинам справи, що є підставою для часткового скасування ухвали суду першої інстанції.

Керуючись ст. ст. 6, 7, 8, 9, 242, 243, 308, 315, 317, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційні скарги ОСОБА_1 та ОСОБА_2 на окрему ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.12.2021 р. в справі № 160/12020/21 задовольнити частково.

Окрему ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 13.12.2021 р. в справі № 160/12020/21 за позовом ОСОБА_3 до Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - ОСОБА_2 , про визнання протиправним та скасування наказу, визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити певні дії скасувати в частині доведення до відома Національного агентства з питань запобігання корупції обставин, викладених в цій ухвалі, для вжиття передбачених законом заходів реагування і впливу на винних осіб, якими допущено порушення законодавства.

В іншій частині окрему ухвалу залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття 23.05.2022 р. та касаційному оскарженню не підлягає.

Повне судове рішення складено 24.05.2022 р.

Суддя-доповідачВ.А. Шальєва

суддяС.В. Білак

суддяН.А. Олефіренко