Постанова

від 24.05.2022 по справі 826/4181/17

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 травня 2022 року

м. Київ

справа № 826/4181/17

адміністративне провадження № К/9901/3672/17 К/9901/1550/17

Верховний суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження справу за

за касаційними скаргами Громадської спілки "Асоціація органів самоорганізації населення м. Києва" та Державної архітектурно-будівельної інспекції України

на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 06.10.2017 (суддя Келеберда В.І.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 29.11.2017 (колегія у складі суддів Глущенко Я.Б., Кузьмишиної О.М., Пилипенко О.Є.)

у справі №826/4181/17

за позовом Громадської спілки "Асоціація органів самоорганізації населення м. Києва"

до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації),

за участю третіх осіб - Державної архітектурно-будівельної інспекції України, Міністерства природних ресурсів та екології України, Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації),

про визнання незаконними та скасування містобудівних умов та обмежень

І. РУХ СПРАВИ

1. 23.03.2017 Громадська спілка «Асоціація органів самоорганізації населення м. Києва» (далі - позивач) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до

Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - відповідач, Департамент), треті особи: Державна архітектурно-будівельна інспекція України (далі - третя особа-1, ДАБІ України»), Міністерство природних ресурсів та екології України (далі - третя особа-2, Міністерство), Департамент культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - третя особа-3, Департамент культури КМДА) та Товариство з обмеженою відповідальністю «Укрбуд Девелопмент» (далі - третя особа-4, ТОВ «Укрбуд Девелопмент»).

2. У позові позивач просив про визнання незаконними та скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки між вул. Микільсько-Слобідською та просп. Броварським у Дніпровському р-ні м. Києва від 17.01.2017 №36/17/012/009-17, наданих Департаментом ТОВ «Укрбуд Девелопмент» (далі - містобудівні умови та обмеження).

3. Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 06.10.2017, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 29.11.2017, у задоволенні позову відмовлено.

4. 21.12.2017 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Громадської спілки "Асоціація органів самоорганізації населення м. Києва", а 27.12.2017 - касаційна скарга Державної архітектурно-будівельної на зазначені судові рішення.

5. Ухвалами Верховного Суду від 23.01.2018 та від 29.01.2018 відкрито провадження за вищезазначеною скаргою.

6. Також до касаційної скарги приєдналося Міністерство екології та природних ресурсів.

7. Своєю ухвалою Верховний Суд об`єднав касаційні провадження в одне та замінив третю особу у справі №826/4181/17 Департамент культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на правонаступника Департамент охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації).

8. У касаційній скарзі скаржники просили скасувати судові рішення та ухвалити нове рішення про задоволення позову.

9. Сторони клопотали про розгляд справи за їхньої участі, однак своєю ухвалою Верховний Суд відмовив у задоволенні такого клопотання.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

10. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ТОВ «Укрбуд Девелопмент» є власником земельної ділянки площею 0,7000 га між вул. Микільсько-Слобідською та просп. Броварським у Дніпровському районі м. Києва на підставі договору купівлі-продажу земельної ділянки від 19.12.2016 (далі - земельна ділянка).

11. Згідно з Витягом з Державного земельного кадастру ця земельна ділянка відноситься до категорії земель житлової та громадської забудови; цільове призначення: 03.15 - для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови; вид використання земельної ділянки - для будівництва, експлуатації та обслуговування багатофункціональних комплексів у складі комплексу готельно-офісного та торговельно-розважального призначення, житлово-офісного комплексу з апартаментами, яхт-клубу, дельфінарію та аквапарку, благоустроєних набережних.

12. Замовник ТОВ «Укрбуд Девелопмент» звернувся до Департаменту та йому було видано містобудівні умови і обмеження від 17.01.2017 №36/17/012/009-17.

13. Позивач вважає, що містобудівні умови та обмеження є протиправними та їх слід скасувати.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

14. В обґрунтування позову позивач зазначав, що містобудівні умови та обмеження суперечать нормам Водного та Земельного кодексів України, Законів України «Про основи містобудування» та «Про охорону культурної спадщини», адже незважаючи на обумовлені у них планувальні обмеження, містобудівні умови та обмеження були надані для забудови земельної ділянки, яка, відповідно до чинного законодавства України, має обмежений режим використання.

15. Право на звернення до суду з позовом обґрунтовував інтересом у збереженні зони охоронюваного ландшафту та природоохоронної території навколишнього природного середовища та існуванням реального негативного впливу безпосередньо на права осіб, які є членами спілки, адже у земельна ділянка між Броварським просп. та вул. Микільсько-Слобідською у Дніпровському р-ні м. Києва, кадастровий номер 8000000000:66:178:0258, розташована в межах зони охоронюваного ландшафту, згідно з діючим Генеральним планом, розпорядження від 17.05.2002 № 979 «Про внесення змін та доповнень до рішення виконкому Київської міської ради народних депутатів від 16.07.1979 № 920 «Про уточнення меж історико-культурних заповідників зон охорони пам`яток історії та культури в м. Києві», в межах пам`ятки ландшафту та історії місцевого значення «Історичний ландшафт Київських гір і долини р. Дніпра» (наказ Міністерства культури і туризму України від 03.02.2010 р. № 58/0/16-10 у редакції наказу Міністерства культури і туризму України від 16.06.2011 р. № 453/0/16-11) охоронний № 560-Кв.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

16. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку, що вимога позивача про скасування містобудівних умов та обмежень є необґрунтованою.

Містобудівні умови та обмеження є актом індивідуальної дії та направлені на врегулювання правовідносин, у даному випадку, між ТОВ «Укрбуд Девелопмент», як суб`єктом містобудування, та Департаментом, як спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури згідно з нормами Закону. Вони застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

Об`єкт незавершеного будівництва розташований на відстані 70 метрів від Русанівської протоки, тому добудова житлово-офісного комплексу за межами 50-метрової прибережної

захисної смуги Русанівської протоки відповідає вимогам чинного законодавства України.

За даними Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Державного земельного кадастру будь-які обмеження у використанні земельної ділянки між Броварським просп. та вул. Микільсько-Слобідською у Дніпровському р-ні м. Києва відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини» відсутні.

Про відсутність належних та допустимих доказів того, що вищевказана земельна ділянка дійсно потрапляє у межі території історико-культурного призначення наголошено в ухвалі Київського апеляційного адміністративного суду від 09.02.2016 у справі № 826/4437/15, предметом якої став дозвіл на виконання будівельних робіт від 31.01.2015 № ІУ 115150130533, виданий попередньому власнику земельної ділянки - ТОВ «Терра Капітал».

Крім того, позивач звернувся до суду із позовом, у той час як відсутній факт порушення його прав. До того ж, позивач не наділений повноваженнями щодо представництва інтересів територіальної громади міста Києва, а покликаний представляти та захищати інтереси членів громадської спілки.

17. Суд апеляційної інстанції в основу свого рішення поклав висновок про те, що відсутність порушеного права є підставою для відмови в позові, по суті інших доводів апеляційної скарги не висловлювався.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

18. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням судів першої та апеляційної інстанції та вважає, що висновки судів не відповідають обставинам справи.

19. Суди не взяли до уваги, що містобудівні умови та обмеження є документом, який встановлює індивідуальні приписи щодо конкретного об`єкту будівництва незалежно від замовника будівництва, встановлює загальні правила поведінки для всіх суб`єктів містобудівної діяльності, задіяних у його проектуванні і будівництві, є актом неодноразового застосування та чинним до завершення будівництва. Отже, позивач мав право на звернення до суду із цим позовом.

20. Третя особа також не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанції з підстав, аналогічних аргументам позивача.

21. Міністерство екології та природних ресурсів приєдналося до касаційної скарги позивача, зазначило про неправомірність рішень судів попередніх інстанцій з огляду на наявне право позивача захищати інтереси членів спілки.

22. 16.02.2018 надійшов відзив від ТОВ Укрбуд Девелопмент«». Просить залишити оскаржувані рішенні без змін з огляду на відсутність порушеного права позивача.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

23. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права в межах доводів касаційних скарг та дійшов таких висновків.

24. Ключовим правовим питанням у справі є законність містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки між вул. Микільсько-Слобідською та просп. Броварським у Дніпровському р-ні м. Києва від 17.01.2017 №36/17/012/009-17.

Насамперед, Суд відзначає, що відносини щодо видачі містобудівних умов та обмежень склалися між замовником - ТОВ «Укрбуд Девелопмент» та Державною архітектурно-будівельною інспекцією України. ГО "Асоціація органів самоорганізації населення м. Києва" не була учасником цих правовідносин і видача МУО безпосередньо її прав не порушує. То ж при вирішенні цієї справи судам першочергово належало з`ясувати, чи має ГО Асоціація органів самоорганізації населення м. Києва" право на звернення до суду з цим позовом.

25. Відповідно до ч. 1 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

26. Відповідно до ст. 5 Закону України "Про основи містобудування" від 16.11.1992 № 2780-XII при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені, зокрема:

- розміщення і будівництво об`єктів відповідно до затверджених у встановленому порядку містобудівної документації та проектів цих об`єктів;

- урахування державних та громадських інтересів при плануванні та забудові територій;

- урахування законних інтересів та вимог власників або користувачів земельних ділянок та будівель, що оточують місце будівництва;

- інформування через засоби масової інформації громадян про плани перспективного розвитку територій і населених пунктів, розміщення важливих містобудівних об`єктів;

- участь громадян, об`єднань громадян в обговоренні містобудівної документації, проектів окремих об`єктів і внесення відповідних пропозицій до державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій;

- захист прав громадян та громадських організацій згідно із законодавством.

27. Відповідно до ст. 17 цього Закону містобудівна документація є основою, зокрема, для вирішення питань щодо розташування та проектування нового будівництва, здійснення реконструкції, реставрації, капітального ремонту об`єктів містобудування та упорядкування територій.

28. Більш докладне регулювання правовідносин у сфері містобудування передбачено Законом "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон № 3038).

29. Відповідно до ч. 1, 2 ст. 16 цього Закону планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них. Містобудівна документація на місцевому рівні може бути оновлена за рішенням місцевих рад.

30. Відповідно до ч. 1, 2 ст. 17 Закону № 3038 генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для

обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

31. Генеральний план міста Києва затверджено рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804. Він був чинним на час видання Містобудівних умов.

32. Відповідно до ст. 25 Закону № 3038 режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.

33. Відповідно до ч. 4 ст. 26 цього Закону право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

34. Відповідно до ч. 3 ст. 29 цього Закону містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні.

35. Підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є, зокрема, невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні (п. 3 ч. 4).

36. Неухильне дотримання містобудівної документації є основою забезпечення правопорядку у сфері містобудування. Саме тому за ч. 2 ст. 5 Закону № 3038 вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.

37. Рішення у цій сфері істотно та протягом тривалого часу впливають на життєвий простір мешканців міста, навколишнє середовище, розвиток міста. Тому під час розробки містобудівної документації вкрай важливим є врахування інтересів держави, територіальної громади, окремих груп та осіб. Досить часто ці інтереси розходяться.

38. Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 2 Закону № 3038 планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає, зокрема, взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій.

39. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, відповідальні за розробку та затвердження містобудівної документації, діючи з дотриманням принципів належного урядування, повинні забезпечувати збалансований підхід до різних інтересів.

40. Відтак, слід виходити з презумпції, що містобудівна документація, яку розроблено та затверджено у встановленому порядку, враховує державні, громадські та приватні інтереси. Тому видання містобудівних умов та обмежень на підставі та у повній відповідності до містобудівної документації свідчить про взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій.

41. Навпаки, у разі відхилення містобудівних умов та обмежень від містобудівної документації, постає питання про відповідність таких відхилень громадським та приватним інтересам. При цьому законом не передбачено спеціальної процедури перевірки такої

відповідності.

42. Водночас, загальний порядок затвердження та внесення змін до генерального плану передбачено ст. 17 Закону № 3038.

43. З огляду на вищенаведене, у разі необхідності надання містобудівних умов, які не відповідають містобудівній документації на місцевому рівні (а отже невідомо чи враховують інтереси усіх зацікавлених осіб), необхідно вносити зміни до відповідної містобудівної документації у порядку, передбаченому Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" № 3038.

44. Аналогічна позиція висвітлена у постанові Верховного Суду від 04.09.2019 у справі № 826/13852/17.

45. Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що містобудівні умови та обмеження є актом індивідуальної дії, однак за своєю природою вони можуть впливати на права та інтереси не тільки замовника, а й на інтереси громадськості в цілому.

46. Особливості правового статусу громадських організацій, що звертаються до суду в інтересах своїх членів аналізувалися Верховним Судом у справі №815/219/17. У постанові від 14.03.2018 Верховний Суд дійшов такого висновку:

"32. Громадські організації є організаційно-правовою формою діяльності людей, які об`єднуються для спільного здійснення та захисту своїх прав, свобод та інтересів, які відображаються у статуті громадської організації у вигляді мети та напрямів її діяльності. Таким чином, діяльність громадських організацій не можна розглядати абстрактно, без зв`язку з її метою та правами людей (її членів), що об`єдналися. Створюючи громадську організацію або вступаючи до неї, її члени об`єднуються на визначених статутом умовах для спільної реалізації своїх прав».

47. Суд звертає увагу, що позови в інтересах неконкретизованих осіб (в інтересах суспільства, народу) можуть розглядатися як виняток у випадках, прямо передбачених законодавством. Зокрема, на захист екологічних інтересів суспільства відповідно до Орхуської конвенції та Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" (Постанова Великої Палати Верховного Суду від 11.12.2018 у справі № 910/8122/17).

48. У рішенні від 11.12.2018 у справі № 910/8122/17 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що положення Орхуської конвенції треба тлумачити так, що право на захист порушеного конституційного права на безпечне довкілля належить кожному та може реалізовуватися як особисто, так і шляхом участі представника громадськості, яким у цьому випадку є громадська організація.

49. У позовній заяві позивач зазначає: «Громадський інтерес позивача полягає у збереженні зони охоронюваного ландшафту та природоохоронної території навколишнього природного середовища. Оскаржувані містобудівні умови та обмеження спрямовані на знищення зони охоронюваного ландшафту та природоохоронної території, а отже не відповідають громадським інтересам».

50. У постанові від 26.02.2020 у справі № 826/9175/18 Верховний Суд висловив таку позицію:

« 26.Отже, можливість участі громадської організації в управлінні охороною навколишнього природного середовища, в тому числі, шляхом оскарження до суду рішень, дій або бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування чи їх посадових осіб щодо порушення екологічних прав і свобод здійснюється у порядку, передбаченому законодавством та за умови, що повноваження щодо їх захисту закріплені у статутних документах такої громадської організації.

……

29.Позивач - ГО "Екопарк Осокорки" є громадським об`єднанням, утвореним на підставі рішення установчих зборів засновників, яке оформлене протоколом від 02.11.2017 №1 і був зареєстрований в якості юридичної особи 15.11.2017.

30.Як зазначає сам позивач, основною метою створення ГО "Екопарк Осокорки" було саме сприяння даною громадською організацією у реалізації вимог Петиції щодо облаштування ландшафтного природного парку на визначеній у Петиції території.

31. На користь цієї обставини свідчить і зміст статуту позивача, затвердженого рішенням установчих зборів засновників, що оформлене протоколом від 02.11.2017 №1 (надалі - Статут), пунктом 2.1 якого передбачено, що основною метою діяльності громадської організації є створення та забезпечення функціонування ландшафтного природного парку "Екопарк Осокорки" на південь від вулиці Колекторної в Дарницькому районі міста Києва; захист прав мешканців міста Києва на безпечну екологію; сприяння захисту водно-болотних угідь міста Києва та Київської області; участь в органах влади з питань контролю за екологією та безпекою довкілля; участь у створенні органів контролю за діяльністю органів влади; участь в громадських радах при органах державної влади та місцевого самоврядування.

…

33.Системний аналіз наведених норм законодавства і положень Статуту дає колегії суддів касаційного суду підстави для висновку, що звернення позивача до суду з позовом про скасування оспорюваного Дозволу через стверджувані порушення вимог природоохоронного законодавства, допущені при його прийнятті, можливе лише з метою здійснення ним основної статутної діяльності щодо створення і забезпечення функціонування ландшафтного природного парку "Екопарк Осокорки" на південь від вулиці Колекторної в Дарницькому районі міста Києва».

51. У постанові від 31.03.2021 у справі №640/21611/19 Верховний Суд дійшов висновку:

«Отже, вирішуючи питання щодо права громадських організацій на звернення до суду в інтересах інших осіб, суди повинні з`ясувати:

- статус громадської організації та її засновників, їх безпосередню заінтересованість у вирішенні питання, що є предметом позову;

- мету громадської організації та її безпосередній зв`язок з предметом позову;

- інтереси яких саме осіб є предметом судового захисту;

- чи зверталися ці особи за захистом своїх прав до громадської організації;

- добросовісність дій громадської організації, що звертається до суду».

52. Враховуючи зазначене, суд апеляційної інстанції дійшов передчасного висновку, що оскаржуване рішення не порушує прав та законних інтересів позивача.

53. Суд зауважує, що ані суд першої, ані суд апеляційної інстанції належним чином не перевірили наявність у позивача повноважень для звернення до суду, оскільки в матеріалах справи відсутній статут Громадської спілки "Асоціація органів самоорганізації населення м. Києва", а тому Суд позбавлений можливості оцінити, чи підпадає позивач під всі критерії, що дають право громадському об`єднанню для звернення до суду.

54. Відповідно до ст. 24 КАС України Верховний Суд переглядає судові рішення місцевих та апеляційних адміністративних судів у касаційному порядку як суд касаційної інстанції.

55. Як зазначено у ч. 4 ст. 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.

56. Відповідно до п. 4 ч.2 ст. 330 КАС України у касаційній скарзі зазначаються обґрунтування вимог особи, що подає касаційну скаргу, із зазначенням того, у чому полягає неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

57. Відповідно до ст. 341 КАС України Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

58. Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом. До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

59. Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

60. У ч. 4 цієї ж статті КАС України визначено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

61. Враховуючи те, що суди першої та апеляційної інстанцій не встановили належним чином обставини справи, справу слід направити на новий розгляд до Окружного адміністративного суду м. Києва.

Керуючись ст. 345, 349, 353, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційні скарги громадської спілки "Асоціація органів самоорганізації населення м. Києва" та Державної архітектурно-будівельної інспекції України та задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 06 жовтня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2017 року у справі №826/4181/17скасувати.

Справу №826/4181/17 направити на новий розгляд до Окружного адміністративного суду м. Києва.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя А.А. Єзеров

Суддя О.П. Стародуб