Постанова

від 20.06.2022 по справі 640/16069/20

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУДСправа № 640/16069/20 Суддя (судді) першої інстанції: Шевченко Н.М.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 червня 2022 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого - судді Парінова А.Б.,

суддів: Беспалова О.О.,

Грибан І.О.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 листопада 2021 року по справі за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Будстандарт» до Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправними та скасування рішень, -

В С Т А Н О В И В:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулось Товариство з обмеженою відповідальністю «Будстандарт» з позовом до Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) в якому просило:

- визнати протиправним та скасувати постанову № 13-20 "Про накладення фінансових санкцій за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини" від 20.05.2020, винесену Департаментом охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація);

- визнати протиправним та скасувати припис № 186/П від 17.04.2020, винесений Департаментом охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація).

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає про відсутність необхідності отримувати погодження відповідача на здійснення будівельних робіт із посиланням на норми спеціального законодавства, зазначаючи також про колізійну складову при визначенні нормативно-правового акта, що має застосовуватись у даному випадку.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 листопада 2021 року позов задоволено:

- визнано протиправним та скасувати постанову № 13-20 "Про накладення фінансових санкцій за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини" від 20.05.2020, винесену Департаментом охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація);

- визнано протиправним та скасовано припис № 186/П від 17.04.2020, винесений Департаментом охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація);

- стягнуто на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "Будстандарт" судові витрати зі сплати судового збору за рахунок бюджетних асигнувань Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) у розмірі 7227,50 (сім тисяч двісті двадцять сім) гривень 50 копійок.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням відповідачем подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального права, неповне з`ясування всіх обставин справи та невідповідність висновків суду обставинам справи, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт вказує на те, що судом першої інстанції не враховано, що позивач порушив вимоги законодавства України у сфері охорони культурної спадщини - роботи на вказаній території проводяться без відповідного погодження науково-проектної документації з органом охорони культурної спадщини м. Києва, без дозволу на проведення робіт та зареєстрованого дозволу на виконання земляних робіт, у зв`язку із невиконанням вимог, що викладені у приписі відповідачем винесено постанову. Так, апелянт зазначає, що Департамент не може ігнорувати навіть можливе, ймовірне знищення, руйнацію, пошкодження пам`яток, адже це може мати незворотні наслідки. Департамент не може не перевіряти об`єкти культурної спадщини, діяльність юридичних чи фізичних осіб яких загрожує пам`ятці, порушує законодавство, державні стандарти, норми та правила у сфері охорони культурної спадщини.

Позивач відзив на апеляційну скаргу не надав до суду.

Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

З огляду на викладене, колегія суддів вважає за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного.

Як було встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, що будівлі за адресою вул. Велика Житомирська 34Б та 34В знаходяться на праві власності ТОВ "Будстандарт".

На виконання будівельних робіт з реконструкції згаданих приміщень позивач отримав дозвіл Державної архітектурно-будівельної інспекції № ІУ 113200860272 від 26.03.2020 на реконструкцію.

Попередньо позивач направив заяву № 28 від 30.07.2019 із проектом реконструкції нежитлових будинків про погодження такого проекту, у відповідь на яку Департамент листом № 066-2680 від 28.08.2019 повернув заяву без розгляду через те, що на той момент Департаментом не надавався позитивний висновок за результатами розгляду "Історико-архітектурного опорного плану м. Києва", оскільки коригування такого плану тривало.

Начальником відділу моніторингу зон охорони Департаменту складено Акт огляду об`єкта культурної спадщини за адресою вул. Велика Житомирська 34Б та 34В від 17.04.2020. За результатами візуального обстеження об`єктів культурної спадщини було встановлено наявністю працюючої будівельної техніки будівельників та факт проведення земляних робіт, на одній із споруд змонтовано будівельне риштування.

У подальшому Департаментом винесено припис № 186/П від 17.04.2020, яким на підставі проведеного візуального огляду та інформації про відсутність дозволів та погодження проектної документації вимагає від позивача: (1) припинити роботи за адресою вул. Велика Житомирська 34Б та 34В, (2) у п`ятиденний строк з дня отримання припису надати на розгляд до Департаменту науково-проектну документацію на проведення робіт, (3) у п`ятиденний строк з дня отримання припису надати на реєстрацію до Департаменту дозвіл на проведення земляних робіт.

За змістом Акту про вчинення правопорушення № 12-20 від 06.05.2020 убачається, що під час проведення повторного обстеження земельної ділянки 06.05.2020 виявлено проведення на земельній ділянці будівельних робіт із працюючою технікою та монтажем у ґрунт вертикальних залізобетонних конструкцій.

За порушення Законодавства України у сфері охорони культурної спадщини Департамент виніс постанову про накладення фінансових санкцій № 13-20 від 20.05.2020 року. Даною постановою вирішено накласти на ТОВ "Будстандарт" санкції за проведення незаконних робіт, що можуть завдати або завдали шкоди пам`ятці у розмірі 170000,00 грн, за недодержання вимог щодо захисту, збереження, утримання, використання, реставрації, реабілітації пам`ятки, умисне доведення до стану руйнації - 170000,00 грн, за невиконання припису органу охорони культурної спадщини - 1700,00 грн.

Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що припис має містити докази пошкодження об`єктів культурної спадщини або обґрунтування імовірності завдання їм шкоди, що жодним чином не відображено ані в оскаржуваних приписі та постанові, ані в акті № 12-20 від 06.05.2020 року. Проте, відповідач обмежився загальним посиланням на необхідність отримання погодження проектної документації та дозволу на земляні роботи.

Переглядаючи справу за наявними у ній доказами, перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає про таке.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно статті 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регламентуються Законом України "Про охорону культурної спадщини". Об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Згідно пунктів 1, 6, 9 частини 1 статті 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини" до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить: здійснення контролю за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини; забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; погодження відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт, реалізація яких може позначитися на стані пам`яток місцевого значення, їх територій і зон охорони.

Судом першої інстанції встановлено, що ділянка в межах будівель за адресою вул. Велика Житомирська 34Б та 34В розташовується в межах Центрального історичного ареалу міста Києва, історико-культурної заповідної зони.

У той же час, згадані будівлі не віднесено до пам`яток культурної спадщини національного або місцевого значення.

Частинами 1, 2 статті 30 Закону України "Про охорону культурної спадщини" встановлено, що органи охорони культурної спадщини зобов`язані заборонити будь-яку діяльність юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу пам`ятці або порушує законодавство, державні стандарти, норми і правила у сфері охорони культурної спадщини. Приписи органів охорони культурної спадщини є обов`язковими для виконання всіма юридичними та фізичними особами.

Із наведеного вбачається, що припис про заборону виконання позивачем будь-яких робіт виноситься компетентним органом у сфері охорони культурної спадщини за умови настання альтернативно однієї з обставин: (1) діяльність юридичної або фізичної особи погіршує або (2) становить загрозу пам`ятці культурної спадщини.

Як вбачається з матеріалів справи, що на дотримання норм законодавства про охорону культурної спадщини позивачем, після повернення листом Департаменту № 066-2680 від 28.08.2019 заяви позивача про погодження проектної документації, отримано наступні документи:

- протокол № 3 засідання експертної ради Українського національного комітету міжнародної ради з питань пам`яток і визначних місць (ІКОМОС) від 10.09.2019. За висновком членів ІКОМОС вирішили підтримати проект "Реконструкція нежитлових будинків під адміністративно-офісні будинки по вул. Великій Житомирській 34Б, 34В у Шевченківському районі м. Києва", який сприятиме економічному розвитку міста, його інвестиційного потенціалу та туристичної привабливості. Підтримано проект "Благоустрій скверу між будинками № 34 та № 36 по вул. В. Житомирська";

- протокол № 6 Ради Київської міської організації Українського товариства охорони пам`яток історії та культури від 07.08.2019, яким визначено, що пропонована реконструкція відповідає характеристикам історичного середовища, оскільки при цьому зберігається парцеляція садиби, її характер забудови, передбачається відтворення чолового фасаду будинку, що дозволить відновити історичний фронт забудови вулиці і зберегти стилістику його первинного архітектурного вирішення;

- довідку-погодження Інституту археології Національної академії наук України;

- висновок Експертної ради Українського національного комітету Міжнародної ради з питань пам`яток і визначних місць від 11.09.2019, у якому, за наслідком аналізу проектної документації, було підтримано реконструкцію із визнанням, що її реалізація не буде мати негативного впливу на видатну універсальну цінність об`єкта Всесвітньої спадщини "Київ: Собор Святої Софії з прилеглими монастирськими спорудами, Києво-Печерська лавра";

- висновок Українського державного інституту культурної спадщини № 01.01/18 від 04.02.2020 про те, що реалізація проекту реконструкції не може негативно вплинути на видатну універсальну цінність об`єкта всесвітньої культурної спадщини ЮНЕСКО.

Отже, з наявних матеріалів справи вбачається, що Реконструкція нежитлових будинків під адміністративно-офісні будинки по вул. Велика Житомирська 34Б та 34В у Шевченківському районі м. Києва» не створює загрозу культурній спадщині ЮНЕСКО.

Судом першої інстанції зазначено, що підставою для прийняття оскаржуваних припису та постанови стало порушення позивачем ч. 2 ст. 24, абз. 2 ч. 1 ст. 26, абз. 2, 3 ч. 4 ст. 33, абз. 1 ч. 1 ст. 35 Закону України "Про охорону культурної спадщини".

Відповідно до частини 2 статті 24 Закону України "Про охорону культурної спадщини" використання пам`ятки повинно здійснюватися відповідно до режимів використання, встановлених органами охорони культурної спадщини, у спосіб, що потребує якнайменших змін і доповнень пам`ятки та забезпечує збереження її матеріальної автентичності, просторової композиції, а також елементів обладнання, упорядження, оздоби тощо.

Абзацом 2 частини 1 статті 26 Закону України "Про охорону культурної спадщини" встановлено, що консервація, реставрація, реабілітація, музеєфікація, ремонт, пристосування пам`яток місцевого значення здійснюються за наявності письмового дозволу органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції, на підставі погодженої з ними науково-проектної документації.

Згідно з абзаців 2, 3 частини 4 статті 33 Закону України "Про охорону культурної спадщини" Містобудівні, архітектурні та ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи, проведення масових і видовищних заходів здійснюються: у межах історико-культурного заповідника - за погодженням з органом, до сфери управління якого належить історико-культурний заповідник.

Проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць, а також дослідження решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою, здійснюються за дозволом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, що видається виконавцю робіт - фізичній особі, і за умови реєстрації цього дозволу у відповідному органі охорони культурної спадщини (ч. 1 ст. 35 Закону України "Про охорону культурної спадщини").

Надаючи оцінку оскаржуваним актам з точки зору обґрунтованості, судом першої інстанції звернуто увагу на наступне.

Як вже зазначалось, припис № 186/П від 17.04.2020, акт про вчинення правопорушення № 12-20 від 06.05.2020 та постанова № 13-20 від 20.05.2020 складені за результатами акту огляду об`єкта культурної спадщини від 17.04.2020 із повторним обстеженням земельної ділянки від 06.05.2020, якими встановлено проведення позивачем будівельних та земляних робіт.

У розумінні абзаців 2, 3 частини 4 статті 33, частини 1 статті 35 Закону України "Про охорону культурної спадщини" дані дії передбачають отримання погодження проектної документації та дозволу на земляні роботи.

Не зважаючи на це, припис має містити докази пошкодження об`єктів культурної спадщини або обґрунтування імовірності завдання їм шкоди, що жодним чином не відображено ані в оскаржуваних приписі та постанові, ані в акті № 12-20 від 06.05.2020.

Як вбачається з матеріалів справи та не спростовано апелянтом, що відповідач обмежився загальним посиланням на необхідність отримання погодження проектної документації та дозволу на земляні роботи.

Дана обставина безальтернативно свідчить про порушення відповідачем принципу обґрунтованості та дає підстави вважати, що кожний, з отриманих позивачем висновків щодо проектної документації залишено відповідачем поза увагою.

Обґрунтування, як визначальна властивість акту індивідуальної дії, спрямована на формування юридичної визначеності рішень суб`єктів владних повноважень. Відсутність пояснень, що підкріплюються відповідними доказами нівелює правомірність акту індивідуальної дії.

З аналізу матеріалів справи та норм права, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що оскаржуваний припис № 186/П від 17.04.2020, з огляду на відсутність факту та/або імовірності пошкодження об`єктів культурної спадщини на території будівель, що реставруються, є протиправним.

Отже, керуючись абз. 1 ч. 1 ст. 44 Закону України "Про охорону культурної спадщини", постановою № 13-20 від 20.05.2020 на позивача накладено фінансові санкції.

Відповідно до абзацу 1 частини 1 статті 44 Закону України "Про охорону культурної спадщини" відповідний орган охорони культурної спадщини накладає на юридичну особу, яка є власником або уповноваженим ним органом чи замовником робіт, такі фінансові санкції: за проведення будь-яких незаконних робіт, що можуть завдати або завдали шкоди пам`ятці, її території, охоронюваній археологічній території, охоронним зонам, історичним ареалам населених місць, - у розмірі від тисячі до десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; за недодержання вимог щодо захисту, збереження, утримання, використання, реставрації, реабілітації пам`яток, у тому числі тих вимог, що передбачені охоронними договорами, умисне доведення їх до стану руйнації - у розмірі від тисячі до десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян; за невиконання припису органів охорони культурної спадщини - у розмірі від п`ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Склади наведених порушень також передбачають наявність однієї з умов: (1) факт завдання шкоди, або (2) можливість її завдання пам`ятці.

Враховуючи, що судом першої інстанції встановлено відсутність обґрунтування однієї з таких умов, а припис №186/П від 17.04.2020 року визнано протиправним, у відповідача були відсутні підстави для застосування санкцій постановою № 13-20 від 20.05.2020.

Інші доводи апеляційної скарги колегія суддів не приймає з підстав, наведених вище.

Аналізуючи всі доводи учасників справи, апеляційний суд враховує висновки ЄСПЛ, викладені в рішенні від 21.01.1999 р. по справі "Гарсія Руїз проти Іспанії", Суд зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід.

Колегія суддів апеляційної інстанції доходить до висновку, що інші доводи апелянта не знайшли свого підтвердження під час апеляційного розгляду, а тому судом до уваги не приймаються.

Крім того, колегія суддів звертає увагу, що зміст апеляційної скарги є ідентичним відзиву на адміністративний позов, а отже, доводи, викладені заявником в апеляційній скарзі були предметом дослідження суду першої інстанції і не знайшли свого належного підтвердження під час розгляду апеляційної скарги.

Згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

При цьому апеляційна скарга не містять посилання на обставини, передбачені статтями 317-319 Кодексу адміністративного судочинства України, за яких рішення суду підлягає скасуванню.

Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

За змістом частини першої статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, дав їм належну оцінку та прийняв законне та обґрунтоване рішення у відповідності з вимогами матеріального та процесуального права, в зв`язку з чим апеляційна скарга залишається без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст. ст. 242, 311, 313, 315-316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 листопада 2021 року -залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Головуючий суддя А.Б. Парінов

Суддів: О.О. Беспалов

І.О. Грибан