Постанова

від 10.09.2024 по справі 640/16069/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 вересня 2024 року

м. Київ

справа № 640/16069/20

адміністративне провадження № К/990/20742/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Берназюк Я.О., Коваленко Н.В.,

розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого округу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на рішення Окружного адміністративного суду м.Києва від 17.11.2021 (суддя Шевченко Н.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.06.2022 (судді: Парінов А.Б., Беспалов О.О., Грибан І.О.)

у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Будстандарт" до Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправними та скасування рішень, -

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

Товариство з обмеженою відповідальністю «Будстандарт» звернулось до суду з позовом до Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), в якому просило:

- визнати протиправним та скасувати припис № 186/П від 17.04.2020, винесений Департаментом охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація);

- визнати протиправним та скасувати постанову № 13-20 «Про накладення фінансових санкцій за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини» від 20.05.2020, винесену Департаментом охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація).

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що будівлі за адресою: м. Київ, вул. Велика Житомирська 34Б та 34В, належать на праві власності ТОВ «Будстандарт».

Як свідчать матеріали справи, в липні 2019 року позивач звертався до відповідача із заявою про погодження проекту «Реконструкції нежитлових будинків під адміністративно-офісні будинки, що на Житомирській, 34-Б, 34-В, у Шевченківському районі м.Київ».

Відповідач листом від 28.08.2019 №066-2680 повернув заяву без розгляду, покликаючись на неможливість погодити проект, в зв`язку з відсутністю позитивного висновку за результатами розгляду проекту «Історико-архітектурного опорного плану м.Києва» та триваючим коригуванням історико-архітектурного опорного плану м.Києва.

26.03.2020 позивач отримав дозвіл Державної архітектурно-будівельної інспекції України № ІУ 113200860272 на виконання будівельних робіт з реконструкції нежитлових будинків під адміністративно-офісні будинки по вул. Великій Житомирській 34Б та 34В у Шевченківському районі м.Києва.

Начальником відділу моніторингу зон охорони Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (надалі - Департамент) 17.04.2020 складено акт огляду об`єкта культурної спадщини за адресою: вул. Велика Житомирська 34Б, 34В, в Шевченківському районі м.Києва.

За результатами візуального обстеження було встановлено наявність працюючої будівельної техніки, будівельників та факт проведення земляних робіт. Крім того, на одній із споруд змонтовано будівельне риштування.

Департаментом охорони культурної спадщини винесено припис № 186/П від 17.04.2020, яким позивача зобов`язано: (1) припинити роботи за адресою: вул. Велика Житомирська 34Б та 34В; (2) у п`ятиденний строк з дня отримання припису надати на розгляд до Департаменту науково-проектну документацію на проведення робіт; (3) у п`ятиденний строк з дня отримання припису надати на реєстрацію до Департаменту дозвіл на проведення земляних робіт.

Також зі змісту вказаного припису вбачається, що земельна ділянка за адресою: м.Київ, вул. Велика Житомирська 34Б та 34В, розташовується в межах Центрального історичного ареалу міста Києва, в зоні регулювання забудови першої категорії (відповідно до діючого Генерального плану м.Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804; розпорядження Київської міської державної адміністрації від 17.05.2002 №979 «Про внесення змін та доповнень до рішення виконкому Київської міської Ради народних депутатів від 16.07.1979 №920 «Про уточнення меж історико-культурних заповідників і зон охорони пам`яток історії та культури в м.Києві» (в редакції розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації від 25.12.2007 №1714), в межах: території буферної зони об`єкта всесвітньої спадщини ЮНЕСКО «Київ: Собор Святої Софії і прилеглі монастирські споруди, Києво-Печерська лавра» (наказ Міністерства культури, молоді та спорту України від 31.01.2020 №412), пам`ятки археології національного значення - культурний шар «Міста Ярослава» ІХ-ХІІІ ст. (постанова КМУ від 03.09.2009 №928), пам`ятки ландшафту та історії місцевого значення - «Історичний ландшафт Київських гір і долини р. Дніпро» (наказ Міністерства культури і туризму України від 03.02.2010 №58/0/0/16-10, в редакції наказу Міністерства культури України від 16.06.2011 №453/0/16-11, охоронний №560-Кв, наказ Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 18.12.2019 №86), на території Державного історико-архітектурного заповідника «Стародавній Київ» (Постанова Ради Міністрів УРСР від 18.05.1987 №183) - охороняється законодавством України у сфері охорони культурної спадщини.

В подальшому, актом огляду від 06.05.2020 за результатом візуального обстеження начальником відділу моніторингу зон охорони Департаменту було виявлено проведення будівельних робіт: зокрема, наявна працююча будівельна техніка, здійснено та проводяться роботи з монтажу в ґрунт вертикальних залізобетонних конструкцій, проводяться роботи на фасаді розміщених на фасаді споруд. Наявний інформаційний стенд з відомостями про об`єкт, проведення будівельних робіт та замовника робіт - ТОВ «Будстандарт».

Зі змісту акта про вчинення правопорушення № 12-20 від 06.05.2020 вбачається, що під час проведення повторного обстеження земельної ділянки 06.05.2020 виявлено проведення на земельній ділянці будівельних робіт із працюючою технікою та монтажем у ґрунт вертикальних залізобетонних конструкцій.

За порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини Департамент виніс постанову про накладення фінансових санкцій № 13-20 від 20.05.2020 на ТОВ «Будстандарт» за проведення незаконних робіт, що можуть завдати або завдали шкоди пам`ятці у розмірі 170 000,00 грн, за недодержання вимог щодо захисту, збереження, утримання, використання, реставрації, реабілітації пам`ятки, умисне доведення до стану руйнації - 170 000,00 грн, за невиконання припису органу охорони культурної спадщини - 1700,00 грн.

Зі змісту постанови вбачається, що станом на 15.05.2020 науково-проектна та /або проектна документація щодо проведення робіт Департаментом не погоджувалась. Дозвіл на проведення робіт не надавався, дозвіл на проведення земляних робіт в Департаменті не реєструвався.

Не погоджуючись з приписом та постановою, позивач звернувся до суду за захистом своїх прав.

Обґрунтовуючи позов, товариство покликалось на те, що наявність дозволу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на виконання будівельних робіт не передбачає отримання замовником інших документів дозвільного характеру для виконання будівельних робіт та видалення зелених насаджень в межах будівельного майданчика.

Покликаючись на те, що нежитлові будівлі по вул. Великій Житомирській, 34Б, 34В, у Шевченківському районі м. Києва не є пам`ятками культурної спадщини, відповідно, позивач не міг порушити норми статей 24, 26 Закону України «Про охорону культурної спадщини».

Покликаючись на статтю 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядок розроблення проектної документації на будівництво об`єктів, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 16.05.2011 №45, позивач зазначає про відсутність необхідності погоджувати з відповідачем проектну документацію «Реконструкція нежитлових будинків під адміністративно-офісні будинки по вул. Великій Житомирській, 34Б, 34В, у Шевченківському районі м. Києва» та отримувати дозволи на проведення робіт та земляних робіт за вказаною адресою.

Також позивач покликався на те, що вимоги статті 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини» не поширюються на нього і він не є особою, яка повинна одержувати дозвіл на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на об`єкті.

Серед іншого позивач покликався на те, що ним виконано всі вимоги законодавства щодо погодження проекту реконструкції шляхом направлення листів до Міністерства культури, молоді та спорту. Однак, не отримавши від Міністерства культури, молоді та спорту ні погодження проекту, ні відмови у його погодженні, товариство за принципом мовчазної згоди та на підставі дозвільних документів (в тому числі висновку Експертної ради українського національного комітету міжнародної ради з питань пам`яток та визначних місць, погодження Ради Київської міської організації Українського товариства охорони пам`яток історії та культури, довідки-погодження Інституту археології НАН України, звіту про оцінку потенційного впливу реалізації проекту) проводить господарську діяльність (реконструкцію) будівель.

Також позивач вважає, що неправомірні дії відповідача призвели до подвійного застосування штрафних санкцій.

Крім того, покликається на те, що відповідач порушив права та законні інтереси позивача, що закріплені статтями 8, 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.11.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.06.2022, позов задоволено.

Визнано протиправною та скасовано постанову № 13-20 «Про накладення фінансових санкцій за порушення законодавства України у сфері охорони культурної спадщини» від 20.05.2020, винесену Департаментом охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація).

Визнано протиправним та скасовано припис № 186/П від 17.04.2020, винесений Департаментом охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація).

Стягнуто на користь позивача судові витрати зі сплати судового збору за рахунок бюджетних асигнувань відповідача у розмірі 7227,50 грн.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що належні позивачу будівлі не віднесено до пам`яток культурної спадщини національного або місцевого значення.

Також суди виходили з того, що в порушення вимог частин 1, 2 статті 30 Закону України «Про охорону культурної спадщини» оскаржуваний припис не містить доказів пошкодження об`єктів культурної спадщини або обґрунтування імовірності завдання їм шкоди.

Також суди виходили з того, що на дотримання норм законодавства про охорону культурної спадщини, після повернення листом Департаменту від 28.08.2019 №066-2680 заяви про погодження проектної документації, позивачем отримано висновки Експертної ради Українського національного комітету Міжнародної ради з питань пам`яток і визначних місць та Українського державного інституту культурної спадщини, протоколи засідання експертної ради Українського національного комітету міжнародної ради з питань пам`яток і визначних місць (ІКОМОС) та Ради Київської міської організації Українського товариства охорони пам`яток історії та культури, а також довідку-погодження Інституту археології Національної академії наук України.

Також суди виходили з того, що відповідачем не обґрунтовано наявність складу правопорушення, передбаченого абзацом 1 частини 1 статті 44 Закону України «Про охорону культурної спадщини», відповідно до якого відповідальність настає у разі завдання шкоди пам`ятці, або за можливість її завдання.

ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ, ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

З рішеннями судів попередніх інстанцій не погодився відповідач, подав касаційну скаргу.

В обґрунтування касаційної скарги покликається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Покликаючись на норми статей 33 та 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини», Конвенцію про охорону архітектурної спадщини Європи від 03.10.1985, відповідач зазначає про обов`язок позивача погодити проектну документацію з органом охорони культурної спадщини м. Києва та отримати необхідні дозволи на проведення робіт і виконання земляних робіт у сфері охорони культурної спадщини.

Як на підставу касаційного оскарження покликається на те, що суди попередніх інстанцій не врахували висновки щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладені у постанові Верховного Суду від 20.07.2022 у справі №640/16623/19.

Просить скасувати рішення суду першої інстанції і постанову суду апеляційної інстанції та справу №640/16069/20 направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Позивач згідно рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення 25.10.2022 отримав копію ухвали про відкриття касаційного провадження разом з касаційною скаргою та доданими до неї матеріалами, однак не скористався правом подачі відзиву на касаційну скаргу.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

1.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь закріплено у Законі України від 08.06.2000 за № 1805-III "Про охорону культурної спадщини" (далі - Закон №1805-III, в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до пунктів 17, частини 2 статті 5 Закону №1805-III до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить:

- надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, їхніх територіях та в зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.

Відповідно до пункту 14 частини першої статті 6 Закону №1805-III до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток місцевого значення, припинення робіт на пам`ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом дозволів або з відхиленням від них.

Відповідно до статті 30 Закону №1805-III органи охорони культурної спадщини зобов`язані заборонити будь-яку діяльність юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу пам`ятці або порушує законодавство, державні стандарти, норми і правила у сфері охорони культурної спадщини.

Приписи органів охорони культурної спадщини є обов`язковими для виконання всіма юридичними та фізичними особами.

Таким чином, Законом №1805-III передбачено дві самостійні підстави для заборони діяльності юридичних або фізичних осіб:

- створення загрози пам`ятці,

- порушення законодавства, державних стандартів, норм і правил у сфері охорони культурної спадщини.

За таких обставин висновки судів про те, що обов?язковою умовою заборони будівельних робіт та винесення відповідачем як органом охорони культурної спадщини припису є створення загрози пам?ятці не ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права.

2.

Під час розгляду справи судами попередніх інстанцій встановлено, що будівельні роботи позивачем виконуються в межах Центрального історичного ареалу міста Києва на території Державного історико-архітектурного заповідника.

Верховний Суд у постанові від 31.01.2023 у справі №640/8728/21 дійшов висновку, що відповідно до імперативних вимог пункту 17 частини другої статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини» будівельні та будь-які інші роботи в межах історичного ареалу населеного пункту не можуть здійснюватися без отримання дозволу від центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Відповідно до частини першої статті 32 Закону №1805-III комплекс (ансамбль) пам`яток з усією сукупністю компонентів, що становить культурну, історичну та наукову цінність, просторово, планувально і функціонально виділений у структурі населеного пункту або локалізований поза його межами, може бути оголошений історико-культурним заповідником державного або місцевого значення.

Відповідно до частини третьої статті 32 Закону №1805-III залежно від домінуючого виду об`єктів культурної спадщини історико-культурні заповідники чи історико-культурні заповідні території можуть бути історико-архітектурними, архітектурно-історичними, історико-меморіальними, історико-археологічними, історико-етнографічними.

Відповідно до частини четвертої статті 32 Закону №1805-III у межах історико-культурного заповідника та історико-культурної заповідної території забороняється діяльність, що негативно впливає або може негативно вплинути на стан збереження об`єктів культурної спадщини, режим їх охорони та використання.

Містобудівні, архітектурні та ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи, проведення масових і видовищних заходів здійснюються:

у межах історико-культурного заповідника - за погодженням з органом, до сфери управління якого належить історико-культурний заповідник;

у межах історико-культурної заповідної території - за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, на підставі висновку органу, що забезпечує дотримання режиму історико-культурної заповідної території.

За змістом наведених норм, проведення будівельних робіт на історико-культурній заповідній території допускається виключно за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Недотримання таких вимог є порушенням законодавства у сфері охорони культурної спадщини, що в силу приписів статті 30 Закону №1805-III є підставою для заборони будівельних робіт та винесення відповідачем відповідного припису.

При цьому, необхідність отримання погодження на виконання будівельних робіт Закон №1805-III не пов?язує з віднесенням розташованих на історико-культурній заповідній території об?єктів до пам`яток культурної спадщини чи їх пошкодженням.

За таких обставин, висновки судів попередніх інстанцій про те, що у відповідача були відсутні передбачені Законом №1805-III підстави для винесення оскаржуваного припису також не ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права.

Надані позивачем протокол № 3 засідання експертної ради Українського національного комітету міжнародної ради з питань пам`яток і визначних місць (ІКОМОС); протокол № 6 Ради Київської міської організації Українського товариства охорони пам`яток історії та культури; довідка-погодження Інституту археології Національної академії наук України; висновок Експертної ради Українського національного комітету Міжнародної ради з питань пам`яток і визначних місць; висновок Українського державного інституту культурної спадщини, дозвіл Державної архітектурно-будівельної інспекції України на виконання будівельних робіт не є дозволом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, на підставі яких можуть здійснюватися будівельні та будь-які інші роботи в межах історичного ареалу та на території історико-архітектурного заповідника та не звільняють позивача від його отримання.

Водночас, в обґрунтування своїх вимог позивач, серед іншого, покликався на те, що він дотримався вимог Закону №1805-III в частині необхідності отримання погодження Мінкульту на виконання будівельних робіт, однак на свої звернення не отримав від Мінкульту ні погодження ні відмови в такому погодженні.

Відповідно до статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

В порушення вимог статті 242 КАС України щодо законності та обґрунтованості судового рішення судами попередніх інстанцій не з?ясовано обставини справи та не досліджено докази щодо звернення позивача до Мінкульту за погодженням будівництва в межах історичного ареалу та на території історико-архітектурного заповідника, отримання останнім таких звернень позивача, їх розгляду та результатів такого розгляду.

Натомість встановлення таких обставин має ключове значення для правильного вирішення справи, оскільки саме з такими обставинами відповідач пов?язував прийняття оскаржуваних у цій справі рішень.

В силу визначених статтями 341, 349 КАС України повноважень суду касаційної інстанції та меж касаційного перегляду суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Відповідно до пункту 1 частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

Враховуючи викладене касаційна скарга у цій справі підлягає задоволенню, рішення судів першої та апеляційної інстанції скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового судового розгляду суду необхідно встановити зазначені у цій справі фактичні обставини, в разі необхідності витребувати та дослідити нові докази та з врахуванням висновків Верховного Суду у подібних правовідносинах постановити рішення з дотриманням вимог статті 242 КАС України.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Департаменту охорони культурної спадщини виконавчого округу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) задовольнити.

Рішення Окружного адміністративного суду м.Києва від 17.11.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.06.2022 у справі №640/16069/20 скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

Я.О. Берназюк

Н.В. Коваленко