Постанова

від 22.07.2022 по справі 580/2689/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 липня 2022 року

м. Київ

справа № 580/2689/20

адміністративне провадження № К/9901/16192/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єресько Л.О.,

суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,

розглянувши у порядку спрощеного провадження за наявними документами у матеріалах справи у касаційній інстанції адміністративну справу № 580/2689/20

за позовом ОСОБА_1 до Шполянської районної державної адміністрації Черкаської області про визнання протиправними та скасування розпорядження про застосування дисциплінарного стягнення, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2021 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Беспалова О. О., суддів: Ганечко О.М., Парінова А.Б.,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У липні 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Шполянської районної державної адміністрації Черкаської області (далі - відповідач, Шполянська РДА), де просив:

1.1. визнати протиправним та скасувати висновок дисциплінарної комісії Шполянської РДА за результатами дисциплінарного провадження, розпочатого відповідно до розпорядження № 17-рк від 11.06.2020 «Про порушення дисциплінарного провадження»;

1.2. визнати протиправним та скасувати розпорядження Шполянської РДА від 25.06.2020 № 20-рк «Про застосування дисциплінарного стягнення щодо ОСОБА_1 »;

1.3. поновити позивача на посаді завідувача сектору культури Шполянської РДА з 27.06.2020;

1.4. стягнути з відповідача середню заробітну плату за час вимушеного прогулу з 27.06.2020 по дату прийняття рішення у справі.

2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає про відсутність в його діях складу дисциплінарного проступку у вигляді перевищення повноважень, що не містить складу злочину або адміністративного правопорушення, який міг би потягнути за собою його звільнення із займаної посади на підставі пункту 7 частини другої статті 65, пункту 4 частини першої статті 87 Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015 № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII).

2.1. Поруч із цим позивач уважає, що відповідачем порушена процедура притягнення його до дисциплінарної відповідальності, а обраний вид стягнення є непропорційним учиненим ним діянням, які ґрунтувалися на усних розпорядженнях голови РДА.

Установлені судами фактичні обставини справи

3. ОСОБА_1 16.08.2016 призначений на посаду начальника відділу культури і туризму Шполянської РДА за результатами конкурсного відбору та прийняв присягу державного службовця.

4. На посаду завідувача сектору культури Шполянської РДА позивач переведений 28.12.2019.

5. Розпорядженням голови Шполянської РДА від 11.06.2020 №17-рк порушено дисциплінарне провадження щодо перевищення службових повноважень завідувачем сектора культури райдержадміністрації ОСОБА_1 .

6. Згідно з рішенням Шполянської РДА від 24.05.2019 № 35-10/VІІ надано згоду на передачу майна редакції Шполянського районного телебачення і радіомовлення в оперативне управління відділу культури і туризму Шполянської РДА.

7. У подальшому згідно з наказом відділу культури і туризму Шполянської РДА від 29.07.2019 № 47 майно редакції Шполянського районного телебачення і радіомовлення передано в оперативне управління Шполянської районної централізованої бібліотечної системи.

8. До сектору культури Шполянської РДА 28.05.2020 надійшла заява гр. ОСОБА_2 про надання дозволу на оренду приміщення колишнього телерадіомовлення загальною площею 175 кв м, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 .

9. Голова Шполянської РДА ОСОБА_4 01.06.2020 надала позивачу усне доручення підготувати документацію для передачі вищевказаного майна в оренду.

10. Позивач 01.06.2020 опублікував на власній сторінці у мережі «Фейсбук» оголошення про те, що 03.07.2020 відбудеться конкурс на оренду приміщення колишньої Шполянської телерадіокомпанії, м. Шпола, вул. Європейська, загальна площа - 175 кв м. Конкурс відбудеться у сесійній залі Шполянської районної ради.

11. Сектор культури Шполянської РДА (за підписом позивача) 01.06.2020 направив лист №43 заступнику голови Шполянської районної ради ОСОБА_3 з проханням до комісії районної ради з питань соціально-економічної діяльності та комунальної власності надати дозвіл на оренду приміщення колишньої редакції радіо і телебачення за вказаною адресою.

12. В соціальній мережі Фейсбук в групі «Підслухано в Шполі» 02.06.2020 розміщено з власного профілю ОСОБА_1 оголошення про проведення конкурсу на оренду приміщення, що містило інформацію про дату й час конкурсу.

13. Засідання постійної комісії з питань соціально-економічної діяльності та комунальної власності Шполянської районної ради, яка ухвалила надати згоду сектору культури Шполянської РДА на укладення договору оренди означеного майна районної комунальної власності та провести укладення договору його оренди відповідно до Закону України «Про оренду державного та комунального майна» відбулося 03.06.2020.

14. Оголошення про проведення 03.07.2020 конкурсу на оренду приміщення колишньої Шполянської телерадіокомпанії опубліковано 06.06.2020 у № 23 (428) газети «Шполяночка+».

15. За результатами дисциплінарного провадження складено подання дисциплінарної комісії щодо державних службовців, які займають посади державної служби категорії «Б» районної державної адміністрації, згідно з яким встановлено, що звертаючись із листом 01.06.2020 до заступника голови Шполянської районної ради ОСОБА_3 з проханням надати постійною комісією районної ради з питань соціально-економічної діяльності та комунальної власності дозвіл на оренду нежитлового приміщення колишньої редакції радіо і телебачення ОСОБА_1 не повідомив про вказані дії керівництво Шполянської РДА, у зв`язку з чим не дотримався посадової інструкції.

15.1. Розміщення ОСОБА_1 02.06.2020 інформації (оголошення) в мережі Інтернет відбулося без жодних належних на те правових підстав, оскільки ОСОБА_1 вчинив ці дії без погодження із безпосереднім керівництвом Шполянської РДА та без отримання дозволу власника майна - Шполянської районної ради.

15.2. Також дисциплінарною комісією було встановлено, що 16.03.2020 на ім`я голови Шполянської РДА ОСОБА_4 надійшла заява від громадянки ОСОБА_2 з проханням надати дозвіл на оренду вищезазначеного приміщення. Згідно письмової резолюції голови райдержадміністрації, наданої ОСОБА_1 з метою відповідного реагування, ним підготовлено відповідь та направлено її у письмовому вигляді заявниці листом від 02.04.2020 № 30 на бланку сектора, який останній очолює, за власним підписом, без візування проекту відповіді та не передавши його голові райдержадміністрації ОСОБА_4 на підписання, чим порушив пункт 185 інструкції з діловодства у районній державній адміністрації, затвердженої розпорядженням від 28.12.2019 № 289.

15.3. За висновком дисциплінарної комісії ОСОБА_1 , вчинивши вказані дії без дозволу власника майна та без погодження чи інформування безпосереднього керівництва, перевищив власні службові повноваження, чим порушив пункт 1 та пункт 7 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII. Вказані дії позивача є дисциплінарним проступком, за вчинення якого позивач підлягає притягненню до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення.

16. На підставі дисциплінарного подання голова Шполянської РДА прийняла розпорядження від 26.06.2020 № 20-рк, яким позивач був звільнений з посади завідувача сектору культури Шполянської РДА за перевищення службових повноважень, якщо вони не містять складу злочину або адміністративного правопорушення, на підставі пункту 7 частини другої статті 65, пункту 4 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII з 26.06.2020.

17. Не погоджуючись із вказаним розпорядженням від 26.06.2020 № 20-рк та вважаючи його протиправним, позивач звернувся з позовом до суду про його скасування.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

18. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 16.10.2020 позов ОСОБА_1 задоволено повністю, визнано протиправним та скасовано розпорядження Шполянської РДА від 25.06.2020 № 20-рк «Про застосування дисциплінарного стягнення щодо ОСОБА_1 » та поновлено позивача на посаді завідувача сектору культури Шполянської РДА з 27.06.2020. Стягнуто із Шполянської РДА на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 27.06.2020 по 16.10.2020 у сумі 29 724, 31 грн. Допущено до негайного виконання рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді завідувача сектору культури Шполянської РДА з 27.06.2020 та в частині присудження виплати ОСОБА_1 . Шполянською РДА середнього заробітку за час вимушеного прогулу у межах стягнення за 1 місяць.

19. Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що звернення до власника нерухомого майна - Шполянської районної ради та публікація оголошення про призначення конкурсу (аукціону) з надання майна в оренду відноситься до компетенції позивача, а необхідність погодження вказаних дій з безпосереднім керівником позивача відповідачем не доведено, а отже і не доведено перевищення позивачем наданих йому повноважень, тобто вчинення дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 7 частиною другою статті 65 Закону № 889-VIII.

19.1. Суд дійшов висновку, що усне доручення голови РДА ОСОБА_4 підготувати документацію для передачі приміщення в оренду не було чітким і не містило конкретного завдання, яке повинен був виконати позивач, що і призвело до його помилкових дій, а саме в порядку Закону України «Про оренду державного і комунального майна» від 10.04.1992 № 2269-ХІІ, який діяв до 01.02.2020, а не Закону України «Про оренду державного і комунального майна» від 03.10.2019 № 157-ІХ, який набрав чинності з 01.02.2020 (далі - Закон № 157-ІХ).

19.2. Стосовно публікації 02.06.2020 оголошення про конкурс в мережі Фейсбук без згоди Шполянської районної ради, то судом зазначено, що 03.06.2020 відбулося засідання постійної комісії з питань соціально-економічної діяльності та комунальної власності Шполянської районної ради, яка ухвалила надати згоду сектору культури Шполянської РДА на укладення договору оренди майна районної комунальної власності та провести укладення договору оренди цього майна відповідно до Закону № 157-ІХ. Оголошення про проведення 03.07.2020 конкурсу на оренду приміщення колишньої Шполянської телерадіокомпанії було опубліковано у № 23 (428) газети «Шполяночка+» від 04.06.2020.

19.3. Щодо перевищення позивачем службових повноважень, яке полягає у наданні відповіді на звернення громадянки ОСОБА_2 від 16.03.2020 без погодження проекту такої відповіді та підписання відповіді головою Шполянської РДА, то суд першої інстанцій виходив з того, що локальними нормативними актами Шполянської РДА не передбачено обов`язок завідуючого сектором культури готувати проекти відповідей на звернення громадян і подавати їх на підпис голові РДА.

20. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.02.2021 рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нову постанову, якою у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.

21. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що дії позивача прямо суперечать вимогам статті 5 Закону № 157-ХІ, зокрема, в частині здійснення публікації про прийняття рішення щодо передачі в оренду нерухомого майна на особистій сторінці позивача в соціальній мережі. При цьому наголошено, що особиста сторінка позивача в мережі Фейсбук не є офіційним виданням чи офіційним веб сайтом власника майна, де відповідно і має бути розміщено вказане вище оголошення.

21.1. На переконання суду апеляційної інстанції, безпідставними є висновки суду першої інстанції, що надане позивачу 01.06.2020 головою Шполянської РДА ОСОБА_4 усне доручення підготувати документацію для передачі приміщення в оренду не було чітким і не містило конкретного завдання, яке повинен був виконати позивач, що і призвело в подальшому до його помилкових дій. На думку суду, та обставина, що здійснення передачі в оренду об`єктів нерухомого майна, яке перебуває в комунальній власності відбувається згідно приписів Закону № 157-ХІ (який набрав чинності з 01.02.2020), а не Закону України «Про оренду державного та комунального майна» від 10.04.1992 № 2269-ХІІ (який діяв до 01.02.2020), не покладає на керівника обов`язку, при наданні доручень, вказувати на необхідність, при їх виконанні, керуватися саме чинним законодавством.

21.2. Крім того, на думку суду апеляційної інстанції, з наявних в матеріалах справи доказів слідує про допущення позивачем перевищення службових повноважень при розгляді звернення громадянки ОСОБА_2 від 16.03.2020 з проханням надати дозвіл на оренду приміщення АДРЕСА_1 . Зокрема, приписами пункту 185 Інструкції з діловодства у районній державній адміністрації, затвердженої розпорядженням від 28.12.2019 № 289 передбачено, що проект документу погоджується та підписується керівником (підписувачем), який затверджує документ. Натомість відповідь на вказане звернення було надано самим позивачем без погодження із головою Шполянської РДА та її підпису.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції

22. 05.05.2021 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 , у якій скаржник просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.02.2021, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 16.10.2020 залишити без змін.

23. Підставою звернення із цією касаційною скаргою скаржником зазначено пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування положень частини першої та пункту 7 частини другої статті 65, частини другої статті 77 Закону № 889-VIII, які, на думку позивача, неправильно застосовані судом апеляційної інстанції.

23.1. На його переконання, суд апеляційної інстанції, застосувавши вищевказані положення закону, мав би констатувати, що у поданні дисциплінарної комісії та розпорядженні про звільнення позивача відсутні чіткі норми, що нібито порушив позивач, як відсутнє і обґрунтування та обставини пред`явленого правопорушення.

23.2. Оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції, за твердженням позивача, суперечить висновкам Постанови Пленуму Верховного Суду від 26.12.2003 № 15 «Про судову практику у справах про перевищення влади або службових повноважень», за змістом яких для кваліфікації дисциплінарного проступку, як такого, що має ознаки перевищення державним службовцем своїх повноважень, потребують доведенню та підтвердженню належними доказами факти вчинення державним службовцем дій з обов`язковим посиланням на норму закону, яка передбачає заборону на вчинення такої дії, або на посадову інструкцію чи положення про орган, яка не дає йому право так діяти.

23.3. Скаржник уважає невірним застосуванням судом апеляційної інстанції норм статті 74 Закону № 889-VIII в частині неврахування тієї обставини, що відповідачем прийнято рішення щодо застосування виняткового виду дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з посади державної служби, яке не відповідає критеріям обґрунтованості, розумності та пропорційності, за відсутності належної правової мотивації здійснення дисциплінарного провадження, обґрунтування змісту перевищення службових повноважень, порядку його проведення та оцінки тяжкості проступку, а також рівня юридичних гарантій захисту прав позивача, як державного службовця. Просить урахувати, що матеріали дисциплінарного провадження, у тому числі висновок дисциплінарної комісії і подання, та розпорядження про звільнення позивача не містять жодного посилання на законодавство про оренду комунального майна, яке, на думку Комісії, порушив позивач.

24.4. Поряд із цим, скаржник указує на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування норм статті 9 Закону № 889-VIII, яка не була, а повинна була бути застосована судом апеляційної інстанції в частині оцінки порушення відповідачем стосовно дачі усного доручення, яке не було чітким та не містило конкретного завдання.

24.5. Скаржник наполягає, що він, як керівник юридичної особи, балансоутримувач приміщення телерадіомовлення мав право на розміщення оголошення, оскільки такі повноваження сектору культури були делеговані Шполянською районною радою внаслідок передачі майна у оперативне управління. Крім того, позивачем було виконано усне доручення голови Шполянської РДА ОСОБА_4, а також погоджено вказані дії із власником майна - Шполянською районною радою, в особі відповідної комісії.

24.6. Скаржник підкреслює, що звернення до власника нерухомого майна - Шполянської районної ради за згодою на передачу майна в оренду, та публікація оголошення про призначення конкурсу (аукціону) з надання майна в оренду відноситься до компетенції позивача, а недоведеність відповідачем обставин щодо необхідності погодження таких дій з безпосереднім керівником позивача, на його думку, свідчить про відсутність в його діях складу дисциплінарного проступку у вигляді перевищення наданих йому службових повноважень. У зв`язку з цим, позивач уважає, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми пунктів в, г частини другої статті 4 та пункту 1 Прикінцевих і перехідних положень Закону № 157-ХІ та частини першої статті 137 Господарського кодексу України.

24.7. Щодо перевищення позивачем службових повноважень в частині надання відповіді гр. ОСОБА_2 на її заяву від 16.03.2020, то, на думку позивача, суд апеляційної інстанції при наданні оцінки вказаним діям позивача неправильно застосовав норми матеріального права, зокрема пункти 4, 11 Положення про Сектор культури Шполянської РДА та підпункти 1, 2 пункту 3 Посадової інструкції в частині наявності повноважень у ОСОБА_1 надання відповіді на звернення громадян.

24.7. Одночасно скаржник указує на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, а саме частин третьої та четвертої статті 308 КАС України, оскільки судом було прийнято до уваги докази, які не було подано відповідачем до суду першої інстанції.

25. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 24.05.2021 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

26. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 27.05.2022 закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду у спрощеного провадження за наявними документами у матеріалах справи.

Позиція інших учасників справи

27. Надіслане Верховним Судом на поштову адресу Шполянської РДА (вул. Лозуватська, 60, м. Шпола, Черкаська область, 20603) поштове відправлення (0102932715039) з ухвалою Верховного Суду від 24.05.2021 про відкриття касаційного провадження у справі № 580/2689/20 та копією касаційної скарги ОСОБА_1 повернулося до Верховного Суду з відміткою ПАТ «Укрпошта» про не вручення з причини «адресат відсутній».

27.1. Надіслане повторно 10.06.2021 відповідачу за вищевказаною поштовою адресою поштове відправлення (0102933360897) з ухвалою Верховного Суду від 24.05.2021 про відкриття касаційного провадження у справі № 580/2689/20 та копією касаційної скарги ОСОБА_1 повернулося до Верховного Суду з відміткою ПАТ «Укрпошта» про не вручення з причини «адресат відсутній».

27.2. Від відповідача повідомлення про зміну поштової адреси до суду касаційної інстанції не надходило.

27.3. У свою чергу ухвалу Верховного Суду від 24.05.2021 про відкриття касаційного провадження у справі № 580/2689/20 оприлюднено у Єдиному державному реєстрі судових рішень 26.05.2021 (http://reуestr.court.gov.ua/Review/97149735).

27.4. Таким чином, Верховним Судом вжито усіх можливих заходів з метою повідомлення Шполянську РДА про відкриття касаційного провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11.02.2021. Відповідач відзив на касаційну скаргу не подав, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду апеляційної інстанції в касаційному порядку.

Нормативне регулювання

28. В силу вимог частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

29. Відносини, що виникають у зв`язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням регулюються Законом України "Про державну службу" від 10.12.2015 № 889-VІІІ (далі - Закон № 889-VІІІ, в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин). Цей закон визначає правовий статус державного службовця.

30. Частиною першої статті 8 Закону № 889-VІІІ передбачено, що державний службовець зобов`язаний дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов`язки та умови контракту про проходження державної служби (у разі укладення); виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України.

31. Державні службовці виконують також інші обов`язки, визначені у положеннях про структурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях, затверджених керівниками державної служби в цих органах та контракті про проходження державної служби (у разі укладення).

32. Відповідно до статті 9 № Закону 889-VІІІ, державний службовець під час виконання посадових обов`язків діє у межах повноважень, визначених законом, і підпорядковується своєму безпосередньому керівнику або особі, яка виконує його обов`язки, чи особі, визначеній у контракті про проходження державної служби (у разі укладення). Державний службовець зобов`язаний виконувати накази (розпорядження), доручення керівника, видані в межах його повноважень, крім випадків, передбачених частиною шостою цієї статті. Наказ (розпорядження), доручення має містити конкретне завдання, інформацію про його предмет, мету, строк виконання та особу, відповідальну за виконання. Наказ (розпорядження) має бути письмовим, а доручення може бути письмовим або усним.

33. Згідно з частиною першою статті 62 Закону № 889-VІІІ державний службовець зобов`язаний виконувати обов`язки, визначені статтею 8 цього Закону.

34. Частиною першою статті 64 Закону № 889-VІІІ передбачено, що за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.

35. Статтею 65 Закону № 889-VІІІ передбачено підстави для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності, зокрема, це вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

36. Пунктом 7 частини другої статті 65 Закону № 889-VІІІ встановлено, що одним із видів дисциплінарного проступку є перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення.

37. Відповідно до частини 1 статті 66 Закону № 889-VІІІ до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: 1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби.

38. Частиною п`ятою статті 66 Закону № 889-VІІІ встановлено, що звільнення з посади державної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення і може бути застосоване лише у разі вчинення дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 1, 3, 7, 9 - 11, 13, 14 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 65 цього Закону.

39. Дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню вини державного службовця. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов`язків (частини перша статті 67 Закону № 889-VІІІ ).

40. Відповідно до приписів частини другої та третьої статті 67 Закону № 889-VІІІ, обставинами, що пом`якшують відповідальність державного службовця, є: 1) усвідомлення та визнання своєї провини у вчиненні дисциплінарного проступку; 2) попередня бездоганна поведінка та відсутність дисциплінарних стягнень; 3) високі показники виконання службових завдань; 4) вжиття заходів щодо попередження, відвернення або усунення настання тяжких наслідків, які настали або можуть настати в результаті вчинення дисциплінарного проступку, добровільне відшкодування заподіяної шкоди; 5) вчинення проступку під впливом погрози, примусу або через службову чи іншу залежність; 6) вчинення проступку внаслідок неправомірних дій керівника.

41. Під час застосування дисциплінарного стягнення можуть враховуватися також інші, не зазначені у частині другій цієї статті, обставини, що пом`якшують відповідальність державного службовця.

42. Обставинами, що обтяжують відповідальність державного службовця, є: 1) вчинення дисциплінарного проступку у стані алкогольного сп`яніння або у стані, викликаному вживанням наркотичних або токсичних засобів; 2) вчинення дисциплінарного проступку повторно, до зняття в установленому порядку попереднього стягнення; 3) вчинення проступку умисно на ґрунті особистої неприязні до іншого державного службовця, у тому числі керівника, чи помсти за дії чи рішення щодо нього; 4) вчинення проступку умисно з мотивів неповаги до держави і суспільства, прав і свобод людини, окремих соціальних груп; 5) настання тяжких наслідків або заподіяння збитків внаслідок вчинення дисциплінарного проступку(частина четверта статті 67 Закону № 889-VІІІ).

43. Приписами статті 69 Закону № 889-VІІІ встановлено, що для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія).

44. Результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії, які мають рекомендаційний характер для суб`єкта призначення.

45. Дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця. Вчинення державним службовцем діянь у стані крайньої потреби або необхідної оборони виключають можливість застосування дисциплінарного стягнення.

46. Дисциплінарне стягнення до державного службовця застосовується не пізніше шести місяців з дня виявлення дисциплінарного проступку, без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування у відпустці, а також не застосовується, якщо минув один рік після його вчинення.

47. Державний службовець має право на ознайомлення з матеріалами дисциплінарної справи та на оскарження застосованого до нього дисциплінарного стягнення у визначеному цим Законом порядку.

48. Статтею 75 Закону № 889-VІІІ встановлено, що перед накладенням дисциплінарного стягнення суб`єкт призначення повинен отримати від державного службовця, який притягається до дисциплінарної відповідальності, письмове пояснення.

49. Пояснення державного службовця має відображати час, місце, обставини та причини вчинення ним дисциплінарного проступку, його усвідомлення чи заперечення провини, а також інші питання, які мають значення у справі.

50. Відповідно до змісту статті 76 Закону № 889-VІІІ, державний службовець має право на ознайомлення з усіма матеріалами дисциплінарної справи перед прийняттям рішення про накладення на нього дисциплінарного стягнення.

51. За результатами ознайомлення державний службовець має право вносити зауваження до висновку, клопотання про вжиття додаткових заходів для встановлення обставин, які мають значення для справи, надавати додаткові пояснення та додаткові документи і матеріали, що стосуються зазначених обставин, які долучаються до справи.

52. Рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження приймає суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання пропозицій Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі (стаття 77 Закону № 889-VІІІ).

Позиція Верховного Суду

Оцінка висновків суду апеляційної інстанції та аргументів учасників справи

53. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

54. При цьому суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).

55. Частиною третьою статті 341 КАС України визначено, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, зокрема, у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

56. Касаційне провадження у справі, що розглядається, відкрите з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, у зв`язку з відсутністю висновку Верховного Суду щодо застосування положень статті 9, частини першої та пункту 7 частини другої статті 65, частини другої статті 77 Закону № 889-VIII.

57. Спір у цьому провадженні виник у зв`язку зі звільненням позивача з посади державної служби на підставі пункту 7 частини другої статті 65, пункту 4 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII.

58. Надаючи оцінку оскаржуваному судовому рішенню у межах доводів касаційної інстанції за правилами статті 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.

59. Колегія суддів зауважує, що після відкриття провадження за вказаними касаційними скаргами Верховним Судом було сформовано правові висновки у подібних правовідносинах щодо застосування положень пункту 7 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII.

60. У постановах від 30.06.2021 у справі № 200/10988/19-а, від 10.11.2021 у справі № 540/4057/20, від 22.12.2021 у справі № 140/16342/20, від 28.04.2022 у справі № 540/2464/19, від 26.05.2022 у справі №300/3980/20, від 26.05.2022 у справі № 500/426/19 Верховний Суд сформував правову позицію, відповідно до якої у розумінні пункту 7 частини другої статті 65 Закону № 889-VІІІ «перевищення службових повноважень» означає вчинення державним службовцем таких дій або прийняття рішень, які виходять за межі його службових повноважень. Під час дисциплінарного провадження у таких справах дисциплінарна комісія та суб`єкт призначення повинні чітко визначити обсяг повноважень конкретного державного службовця, керуючись положеннями Закону № 889-VІІІ, інших законів України, положеннями про державний орган та/або його структурний підрозділ, а також посадовою інструкцією державного службовця. Таким чином, саме за вчинення державним службовцем дій, які виходять за межі його повноважень, законодавець у згаданій нормі Закону № 889-VІІІ передбачив можливість застосування до такої особи найсуворішого виду дисциплінарного стягнення - звільнення.

61. Висновки й підходи, наведені Верховним Судом у цих постановах, є релевантними до обставин цієї справи, тож колегія суддів не вбачає підстав для їхнього неврахування і надалі зауважує таке.

62. Верховний Суд у вказаних постановах наголосив, що перевищення службових повноважень виражається у тому, що державний службовець вчиняє те чи інше діяння, яке не входить до його компетенції. У той же час, невиконання чи неналежне виконання посадових обов`язків полягає у невчиненні чи неналежному вчиненні особою дій у межах наданих їй законом прав та обов`язків. Для того, щоб визначити, чи мало місце перевищення службових повноважень, необхідно з`ясувати компетенцію державного службовця і порівняти її із вчиненими діями (перевищення службових повноважень не може проявлятися у бездіяльності - його об`єктивну сторону характеризує лише вчинення дії).

63. У пункті 5 Постанови Пленуму Верховного Суду України від 26.12.2003 № 15 «Про судову практику у справах про перевищення влади або службових повноважень» вказано, що під перевищенням влади або службових повноважень визнається умисне вчинення службовою особою дій, які явно виходять за межі наданих їй прав чи повноважень, якщо ними заподіяно істотну шкоду охоронюваним законом правам та інтересам окремих громадян, або державним чи громадським інтересам, або інтересам юридичних осіб. Під перевищенням влади або службових повноважень треба розуміти:

а) вчинення дій, які є компетенцією вищестоящої службової особи цього відомства чи службової особи іншого відомства;

б) вчинення дій, виконання яких дозволяється тільки в особливих випадках, або з особливого дозволу, або з додержанням особливого порядку, - за відсутності цих умов;

в) вчинення одноособово дій, які могли бути вчинені лише колегіально;

г) вчинення дій, які ніхто не має права виконувати або дозволяти.

64. Зі змісту подання дисциплінарної комісії щодо державних службовців, які займають посади державної служби категорії «Б» Шполянської районної державної адміністрації випливає, що об`єктивна сторона дисциплінарного проступку, вчиненого позивачем, полягала у вчиненні ОСОБА_1 таких дій:

- направлення листа № 43 від 01.06.2020 заступнику голови Шполянської районної ради ОСОБА_3 з проханням надати постійною комісією районної ради з питань соціально-економічної діяльності та комунальної власності дозвіл на оренду нежитлового приміщення колишньої редакції радіо і телебачення загальною площею 175,3 кв м, яке знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , керуючись вимогами Закону України «Про оренду державного і комунального майна» від 10.04.1992 № 2269-Х11, який діяв до 01.02.2020,

- здійснення 02.06.2020 позивачем публікації на особистій сторінці в соціальній мережі Фейсбук щодо передачі в оренду нежитлового приміщення колишньої редакції радіо і телебачення загальною площею 175,3 кв м, до того, як відповідне рішення про передачу майна в оренду прийнято 03.06.2020 власником такого майна - Шполянською районною радою, що суперечить вимогам статті 5 Закону № 157-ІХ;

- надання позивачем відповіді на звернення заявниці гр. ОСОБА_2 за власним підписом без погодження проекту відповіді із головою Шполянської РДА та її підпису.

65. Усі ці дії стосувалися процедури передачі в оренду нежитлового приміщення колишньої редакції радіо і телебачення загальною площею 175,3 кв м, яке знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 .

66. Вказані дії позивача, на думку Комісії, свідчать про перевищення позивачем власних службових повноважень та порушення останнім пункту 1 та пункту 7 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII, оскільки вчинені без дозволу власника майна та без погодження чи інформування безпосереднього керівництва.

67. З установлених судами попередніх інстанцій обставин справи слідує, що приміщення Шполянського районного телебачення і радіомовлення було передано за рішенням Шполянської районної ради в оперативне управління Відділу культури і туризму Шполянської РДА, правонаступником якого згідно розпорядження першого заступника Шполянської РДА від 28.12.2019 № 292 є Сектор культури Шполянської РДА.

68. Відповідно до частини першої статті 137 Господарського кодексу України правом оперативного управління у цьому Кодексі визнається речове право суб`єкта господарювання, який володіє, користується і розпоряджається майном, закріпленим за ним власником (уповноваженим ним органом) для здійснення некомерційної господарської діяльності, у межах, встановлених цим Кодексом та іншими законами, а також власником майна (уповноваженим ним органом).

69. Право оперативного управління захищається законом відповідно до положень, встановлених для захисту права власності (частина третя статті 137 ГК України).

70. За приписами статті 4 закону України «Про оренду державного та комунального майна» від 03.10.2019 № 157-ІХ (введеного в дію з 01.02.2020) (у редакції, чинній, станом на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 157-ІХ) суб`єктами орендних відносин є: орендар, орендодавець, балансоутримувач, уповноважений орган управління, представницький орган місцевого самоврядування або визначені ним органи такого представницького органу.

71. У розумінні пункту «г» частини другої статті 4 Закону № 157-ІХ Сектор культури, який очолював позивач, є орендодавцем як балансоутримувач нерухомого майна, загальна площа якого не перевищує 400 квадратних метрів на одного балансоутримувача, якщо менший розмір площі не встановлено рішенням представницького органу місцевого самоврядування - щодо об`єктів комунальної власності або галузевими особливостями оренди майна.

72. Згідно частини першої статті 6 Закону № 157-ІХ ініціаторами оренди майна можуть бути потенційний орендар, балансоутримувач, уповноважений орган управління та/або орендодавець.

73. У контексті наведеного обґрунтованим є висновок суду першої інстанції, що повноваження балансоутримувача на звернення до органу місцевого самоврядування щодо надання дозволу на оренду комунального майна прямо передбачене нормами, зокрема, Закону № 157-ІХ та належить до компетенції позивача.

74. Повноваженнями позивача, як керівника балансоутримувача нерухомого майна у процедурі передачі його в оренду, охоплюються також і інші дії (відповідь гр. ОСОБА_2 на її звернення, суть якого полягала в ініціюванні оренди означеного об`єкта нерухомого майна, та публікація оголошення про проведення конкурсу на оренду приміщення), які на думку відповідача становлять об`єктивну сторону дисциплінарного проступку, кваліфікованого як перевищення службових повноважень.

75. Ураховуючи правове регулювання спірних правовідносин і встановлені судами обставини справи, Суд погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що дії ОСОБА_1 як завідувача сектору культури Шполянської РДА (балансоутримувача означеного об`єкта нерухомого майна) не можуть кваліфікуватися як перевищення службових повноважень.

76. У постанові від 28.04.2022 у справі № 540/2464/19 Верховний Суд зауважив, що «перевищення службових повноважень», «прийняття необґрунтованого рішення або рішення, що суперечить закону», «невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків» є різними видами дисциплінарних проступків з різними правовими наслідками. Кожне з вказаних діянь містить самостійний склад дисциплінарного правопорушення (є окремим дисциплінарним проступком) і за кожне з цих діянь передбачені різні види дисциплінарних стягнень. Тому правильне встановлення виду дисциплінарного проступку є важливою складовою конституційної гарантії захисту від незаконного звільнення

77. Зі змісту подання дисциплінарної комісії встановлено, що воно містить посилання на перевищення позивачем службових повноважень, водночас, кваліфікуючи дії позивача як перевищення службових повноважень, комісія не навела належних мотивів, чому відповідний проступок слід кваліфікувати як перевищення службових повноважень, а не як інше дисциплінарне правопорушення.

78. Згідно з приписами Закону № 889-VІІІ звільнення з посади державної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення і може бути застосоване лише у разі вчинення дисциплінарних проступків, перелік яких є вичерпним. Перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення входить до цього переліку, однак державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за перевищення службових повноважень, якщо цей проступок не можна кваліфікувати як перевищення службових повноважень.

79. На підставі вищевикладеного Верховний Суд дійшов висновку, що судом апеляційної інстанції помилково скасовано законне та обґрунтоване рішення суду першої інстанції, який повно та правильно встановив обставини справи, ухваливши правильне по суті спору судове рішення.

80. Таким чином, рішення суду першої інстанції по своїй суті є правильним. У свою чергу, суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права, зокрема частини першої та пункту 7 частини другої статті 65 Закону № 889-VІІІ, внаслідок чого помилково скасував законне рішення суду першої інстанції.

81. Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині.

82. Відповідно до приписів статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

83. З урахуванням вищенаведеного касаційна скарга підлягає задоволенню, постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2021 року у справі № 580/2689/20 підлягає скасуванню, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2020 року - залишенню в силі.

84. З огляду на результат касаційного розгляду, витрати понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити повністю.

2. Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2021 року у справі № 580/2689/20 скасувати, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2020 року залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіЛ.О. Єресько А.Г. Загороднюк В.М. Соколов