Постанова

від 27.07.2022 по справі 280/144/20

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 липня 2022 року

м. Київ

справа № 280/144/20

адміністративне провадження № К/9901/25271/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.,

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Приватного акціонерного товариства "Запоріжоблагробуд"

на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 27 лютого 2020 року (суддя Конишева О.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 серпня 2020 року (головуючий суддя Олефіренко Н.А., судді Білак С.В., Шальєва В.А.)

у справі № 280/144/20

за позовом Приватного акціонерного товариства "Запоріжоблагробуд"

до Головного управління Держпродспоживслужби в Запорізькій області

про визнання протиправним та скасування наказу

І. РУХ СПРАВИ

1. У січні 2020 року Приватне акціонерне товариство "Запоріжоблагробуд" звернулося до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держпродспоживслужби в Запорізькій області, в якому просило визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держпродспоживслужби в Запорізькій області від 11 липня 2019 року № 1078 "Про проведення позапланового заходу зі здійснення державного нагляду (контролю) на дитячому оздоровчому закладі "Лазурні далі" Приватного акціонерного товариства "Запоріжоблагробуд".

2. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 27 лютого 2020 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 18 серпня 2020 року, у позові відмовлено.

3. Не погодившись з такими судовими рішеннями, Приватне акціонерне товариство "Запоріжоблагробуд" подало касаційну скаргу до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанцій та постанову суду апеляційної інстанції й ухвалити нове судове рішення про задоволення його позову.

4. Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 26 квітня 2019року Кирилівською селищною радою видане розпорядження №90/02-01-04 про створення робочої групи з питання прийняття дитячих закладів оздоровлення та відпочинку до функціонування влітку 2019 року.

6. 03 червня 2019 року до Головного управління Держпродспоживслужби в Запорізькій області надійшла заява від ДОЗ «Лазурні далі» з проханням провести перевірку готовності закладу оздоровлення та відпочинку до його відкриття та функціонування влітку 2019 року.

7. 10 червня 2019року актом приймання дитячого оздоровчого табору №24 було виявлено ряд порушень та зафіксовано, що ДОЗ «Лазурні далі» не готовий до функціонування.

8. 14 червня 2019 року вдруге звернувся до Головного управління Держпродспоживслужби в Запорізькій області із заявою про проведення перевірки позивача щодо готовності закладу до функціонування.

9. Вдруге комісія виявила ряд порушень при проведенні перевірки закладу, про що складено акт приймання дитячого оздоровчого табору від 20 червня 2019 року №28.

10. 24 червня 2019 року втретє ДОЗ «Лазурні далі» звернувся до Головного управління Держпродспоживслужби в Запорізькій області із заявою про проведення перевірки позивача щодо готовності закладу до функціонування.

11. Втретє комісія при проведенні перевірки закладу виявила ряд порушень, що було зафіксовано в акті приймання дитячого оздоровчого табору №29.

12. Як зазначає відповідач, незважаючи на відсутність дозвільних документів на приймання дітей, членами атестаційної комісії встановлено, що на території закладу перебувало станом на 25 червня 2019 року 90 дітей у супроводі дорослих. З метою унеможливлення загрози здоров`ю дітей під час перебування їх в таборах, недопущення виникнення та розповсюдження інфекційних захворювань серед дітей та створення належних умов харчування, перебування та виховання дітей, Запорізькою обласною державною адміністрацією було підготовлено листа членам оперативного обласного штабу з координації оздоровчої кампанії у Запорізькій області протягом 2019-2021 довідку з пропозиціями їх усунення.

13. На розширеному засіданні оперативного обласного штабу з координації оздоровчої кампанії 2019 в Запорізькій області від 26 червня 2019 року було вирішено вжиті усіх можливих заходів щодо усунення ситуації, що склалася в ДОЗ ««Лазурні далі» (Рішення від 26 червня 2019 року долучено до матеріалів справи).

14. 10 липня 2019 року на адресу відповідача надійшов лист Кирилівської селищної ради №1170 щодо обстеження ДОЗ «Лазуні далі», в якому зазначено, що в ході моніторингового обстеження оперативним штабом з координації оздоровчої компанії 2019 року в Кирилівській селищній раді було виявлено, що на території ДОЗ «Лазуні далі, в закладі знаходилося 79 дітей прийнятих 06 липня 2019року, зважаючи на результати попередніх комісійних обстежень щодо неготовності закладу до функціонування, просили повідомити щодо можливості його функціонування.

15. Станом на 15 липня 2019 року на підставі наказу по Головному управлінню Держпродспоживслужби в Запорізькій області від 11 липня 2019 року №1078 відповідно до частини 4 статті 18 Закону України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин» направлення на проведення перевірки від 11 липня 2017 року №1366, спеціалістами Головного управління Держпродспоживслужби в Запорізькій області почали проводити позапланову перевірку державного контролю стосовно додержання законодавства в сферах безпечності та окремих показників якості харчових продуктів дитячого оздоровчого закладу «Лазурні далі» Приватного акціонерного товариства «Запоріжоблагробуд», яке розташовано за адресою: вул. Коса Пересип, 62, смт.Кирилівка, Якимівський район, Запорізька область,72563.

16. Підставою для проведення позапланового заходу в Наказі зазначена обґрунтована підозра щодо невідповідності, яка викладена у листі Кирилівської селищної ради від 10 липня 2019 року №1170, також підставою зазначений Акт від 09 липня 2019 року №11, а предметом перевірки було додержання законодавства в сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів ДОЗ «Лазурні далі».

17. Вважаючи свої права порушеними а дії відповідача протиправними, позивач звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

18. Відмовляючи у позові, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що відповідач діяв в межах повноважень та у спосіб, передбачений законодавством, приймаючи оскаржуваний наказ.

19. Колегія суддів апеляційного адміністративного суду наголосила, що, проводячи позапланове обстеження щодо додержання позивачем вимог законодавства у сфері харчових продуктів, відповідач з`ясовував питання відповідно до підстав проведення позапланової перевірки, визначених у зверненні Кирилівської селищної ради від 10 липня 2019 року №1170 та Акті від 09 липня 2019 року №11.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

20. Як на підставу касаційного оскарження судових рішень заявник покликається на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме: суд апеляційної інстанції в оскарженому судовому рішенні застосував норму права, не взявши до уваги висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, який викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 листопада 2019 року у справі № 1-07/07 та постановах Верховного Суду від 06 лютого 2020 року у справі № 910/2503/18, від 14 серпня 2018 року у справі №803/1122/17, від 05 березня 2020 року у справі №826/16217/17.

Одночасно заявник обґрунтовує вимоги своєї касаційної скарги посиланням на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначає, що в судовій практиці Верховного Суду немає правового висновку щодо розуміння змісту нормативної категорії "обґрунтована підозра щодо невідповідності" у разі вжиття заходів державного нагляду (контролю) на підставі частини 4 статті 18 Закону України "Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин" (в редакції, чинній станом на 11 липня 2019 року).

21. Позивач наголошує на порушенні судами норм матеріального права, зокрема, частини 11 статті 4, частини 3 статті 6, абзаців 8, 9 частини 6 статті 7, абзацу 14 статті 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», частини 4 статті 18 Закону України "Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин".

22. У своїй касаційній скарзі заявник також посилається на акт від 09 липня 2019 року №11 порушує норми матеріального права, які викладені в Методиці розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), яка затверджена Постановою Кабінету Міністрів України від 10 травня 2018 року № 342, а також не відповідає спільному Наказу Міністерства економічного розвитку і торгівлі України та Міністерства аграрної політики та продовольства України від 11 січня 2018 року № 18/14 «Про затвердження форми акта, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері захисту прав споживачів» (зареєстрований в Міністерстві юстиції України 05 лютого 2018 року за № 142/31594), оскільки: він не складався уповноваженими посадовими особами державного органу нагляду (контролю); в ньому не зазначені: розпорядчий документ, на підставі якого проводиться захід державного нагляду (контролю), тип та форма заходу державного нагляду (контролю); в ньому не зазначений строк проведення заходу державного нагляду (контролю); в ньому не зазначені посадові особи органу державного нагляду (контролю), які здійснюють захід державного нагляду (контролю); в ньому не зазначений перелік питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю); в ньому не зазначений перелік нормативно-правових актів, відповідно до яких складено перелік питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю); в ньому не зазначений опис виявлених порушень вимог законодавства з посиланням на конкретні норми законодавства, що порушені; в ньому не містяться пояснення чи заперечення суб`єкта господарювання, що перевірявся, а також підписи уповноважених осіб цього суб`єкта господарювання; акт не містить підписів посадових осіб органу державного нагляду (контролю), які здійснюють захід державного нагляду (контролю).

23. У відзиві на касаційну скаргу зазначено, що суд першої інстанції та апеляційної інстанції прийняли законні і обґрунтовані рішення з правильним застосуванням норм матеріального права і дотриманням всіх норм процесуального права, а тому і підстави для його скасування та постановлення нового рішення відсутні.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

24. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

25. У цій справі позивачем фактично оспорюються дії відповідача при призначенні заходу державного позапланового контролю.

При цьому результат такого заходу контролю оскаржено у справі №280/5060/19, в якій Приватне акціонерне товариство «Запоріжоблагробуд» оскаржило постанову про накладення штрафу за порушення Закону України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров`я та благополуччя тварин, законодавства про харчові продукти та корми» від 22 серпня 2019 року № 35 на суму 41730 грн. 00 коп., винесену Головним управлінням Держпродспоживслужби в Запорізькій області щодо Дитячого оздоровчого закладу «Лазурні далі» Приватного акціонерного товариства «Запоріжоблагробуд».

26. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 08 вересня 2021 року у справі №816/228/17 зроблено такі висновки:

«Пунктом 19 частини першої статті 4 КАС визначено, що індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

В абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі № 3/35-313 вказано, що «… за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію».

У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року № 9-рп/2008 в справі № 1-10/2008 вказано, що при визначенні природи «правового акта індивідуальної дії» правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що «правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)» стосуються окремих осіб, «розраховані на персональне (індивідуальне) застосування» і після реалізації вичерпують свою дію.

Отже, у разі якщо контролюючий орган був допущений до проведення перевірки на підставі наказу про її проведення, то цей наказ як акт індивідуальної дії реалізовано його застосуванням, а тому його оскарження не є належним та ефективним способом захисту права платника податків, оскільки скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права.

Неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки.

При цьому підставами для скасування таких рішень є не будь-які порушення, допущені під час призначення і проведення такої перевірки, а лише ті, що вплинули або об`єктивно могли вплинути на правильність висновків контролюючого органу за результатами такої перевірки та відповідно на обґрунтованість і законність прийнятого за результатами перевірки рішення.

Виходячи з наведеного Велика Палата Верховного Суду не погоджується із позицією судів попередніх інстанцій у частині задоволення позову про протиправність наказу щодо призначення перевірки від 10 жовтня 2016 року № 1336, оскільки такий спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства».

27. Застосовуючи наведений підхід до цієї справи, колегія суддів враховує, що позивач оскаржує тільки наказ Головного управління Держпродспоживслужби в Запорізькій області від 11 липня 2019 року № 1078 "Про проведення позапланового заходу зі здійснення державного нагляду (контролю) на дитячому оздоровчому закладі "Лазурні далі" приватного акціонерного товариства "Запоріжоблагробуд" та не оскаржує результатів самої перевірки.

28. З урахуванням викладеного, висновки судів попередніх інстанцій про відмову у позові у цій справі є частково невірними, оскільки відповідний спір взагалі не підлягає розгляду в адміністративному судочинстві.

29. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

30. Відповідно до частини 1 статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

31. При цьому, зважаючи на правовий висновок, висловлений Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 08 квітня 2020 року у справі № 200/12936/16-а (провадження №11-883апп19), від 08 вересня 2021 року у справі №816/228/17, відповідно до якого поняття «спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» необхідно тлумачити з огляду на положення частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, Суд не роз`яснює позивачеві до юрисдикції якого суду мав би належати розгляд даної справи.

32. За таких обставин провадження у справі підлягає закриттю.

33. Враховуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку про скасування судових рішень і закриття провадження у справі.

Керуючись положеннями статтями 242, 345, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства "Запоріжоблагробуд" задовольнити частково.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 27 лютого 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18 серпня 2020 року у справі № 280/144/20 скасувати.

Провадження у справі № 280/144/20 закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя В.М. Кравчук

Суддя О.П. Стародуб