Постанова

від 01.08.2022 по справі 320/6202/19

КАСАЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ВЕРХОВНОГО СУДУ

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 серпня 2022 року

м. Київ

справа № 320/6202/19

провадження № К/9901/8521/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Державної служби геології та надр України до Публічного акціонерного товариства «Агрокомбінат «Калита» про припинення права користування надрами, за касаційною скаргою Публічного акціонерного товариства «Агрокомбінат «Калита» на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Парінова А.Б., Беспалова О.О., Ключковича В.Ю. від 14 січня 2021 року,

УСТАНОВИВ:

Вступ

Відповідачу позивачем видано спеціальний дозвіл на користування надрами. За результатами перевірки відповідача позивачем складено акт про недопущення до перевірки. На підставі зазначеного акта перевірки складено припис щодо усунення порушень вимог законодавства. У встановлений строк, відповідач не усунув порушення, зазначених в приписі вимог не виконав, припис відповідачем не оскаржувався. У подальшому, наказом позивача припинено дію спеціального дозволу на користування надрами та надано 30 календарних днів для усунення порушень. У зв`язку із невиконанням відповідачем вимог припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері надрокористування, позивач звернувся до суду з позовом про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами.

Зважаючи на встановлені обставини справи, доводи учасників справи, вирішуючи спір у цій справі, Суду слід відповісти на таке питання: чи може бути підставою для анулювання спеціального дозволу на користування надрами, невиконання припису, винесеного на підставі акта про недопущення відповідачем посадових осіб позивача до проведення перевірки?

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Державна служба геології та надр України звернулась до суду з позовом до ПАТ «Агрокомбінат «Калита» про припинення права користування надрами, у якому просила:

- припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 4611 від 05 грудня 2014 року, наданого ПАТ «Агрокомбінат «Калита».

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 18 серпня 2020 року у задоволенні позовних вимог Державній службі геології та надр України було відмовлено.

3. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем не проводилась перевірка ПАТ «Агрокомбінат «Калита» за результатами якої було б складено акт із детальним описом виявленого порушення з посиланням на відповідні вимоги законодавства.

4. У визначений Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» спосіб позивачем не встановлювались порушення ПАТ «Агрокомбінат «Калита» вимог спеціального дозволу на користування надрами № 4611 від 05 грудня 2014 року, на підставі яких суд мав би визначити обґрунтованість звернення позивача з даним позовом до суду та наявність підстав для припинення права відповідача на користування надрами згідно оскаржуваного спеціального дозволу.

5. Невиконання надрокористувачем вимог приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування не є передбаченою Кодексом України про надра підставою для припинення у судовому порядку права відповідача на користування надрами згідно виданого йому спеціального дозволу.

6. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2021 року рішення Київського окружного адміністративного суду від 18 серпня 2020 року скасовано та ухвалено нову постанову, якою позовні вимоги Державної служби геології та надр України задоволено.

Припинено право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами № 4611 від 05 грудня 2014 року, наданого ПАТ «Агрокомбінат «Калита».

7. Задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що висновок суду першої інстанції, що невиконання надрокористувачем вимог приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування не є передбаченою Кодексом України про надра підставою для припинення у судовому порядку права відповідача на користування надрами згідно виданого йому спеціального дозволу є помилковим, оскільки вказане прямо передбачено частиною сьомою статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

Короткий зміст вимог касаційної скарги

8. Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ПАТ «Агрокомбінат «Калита» звернулось із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2021 року та залишити в силі рішення Київського окружного адміністративного суду від 18 серпня 2020 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

9. Судами попередніх інстанцій установлено, що Державною службою геології та надр України видано ПАТ «Агрокомбінат «Калита» спеціальний дозвіл на користування надрами № 4611 від 05 грудня 2014 року, з метою геологічного вивчення, у т.ч. дослідно-промислової розробки питних підземних вод, затвердження запасів ДКЗ України.

10. Як додаток до спеціального дозволу укладено угоду № 4611 про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин від 20 серпня 2015 року, яка є невід`ємною частиною дозволу № 4611.

11. Наказом Державної служби геології та надр України від 28 листопада 2017 року № 523, затверджено річний план здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України на 2018 рік, відповідно до якого перевірку відповідача призначено на 08 червня 2018 року.

12. Наказом Державної служби геології та надр України від 08 травня 2018 року № 155 «Про проведення планових заходів державного нагляду (контролю) Державною службою геології та надр України у червні 2018 року», Департаменту державного геологічного контролю було доручено провести планові перевірки надрокористувачів, в зв`язку з чим відповідачу направлено повідомлення про проведення планової перевірки від 11 травня 2018 року № 8203/03/14-18.

13. Надалі, ПАТ «Агрокомбінат «Калита» листом від 15 червня 2018 року № 284/18 повідомило позивача про те, що у зв`язку зі змінами законодавства України, а саме: статті 23 Кодексу України про надра ПАТ «Агрокомбінат «Калита» на даний час не користується надрами відповідно до спеціального дозволу на користування надрами від 05 грудня 2014 року № 4611.

14. За результатами перевірки складено акт про недопущення до перевірки від 15 червня 2018 року № 06-06/22/2018-10/п (81), яким встановлено наступне: Головою правління ПАТ «Агрокомбінат «Калита» Сміян О.С. відмовлено у проведені перевірки на підставі того, що ПАТ «Агрокомбінат «Калита» на даний час не користується надрами відповідно до спеціального дозволу на користування надрами № 4611 від 05 грудня 2014 року, чим порушено вимоги статей 10, 11, Закону України «Про основні, засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та пункт 5.3 Угоди про умови користування надрами № 4611 від 20 серпня 2015 року, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами № 4611 від 05 грудня 2014 року, в частині обов`язку надрокористувача допускати представників Держгеонадра України до здійснення державного геологічного контролю.

15. На підставі зазначеного акта перевірки складено припис від 15 червня 2018 року № 407-14/06, щодо усунення порушень вимог законодавства, зазначених в акті в строк до 16 липня 2018 року.

16. У встановлений строк, відповідач не усунув порушення, зазначених в приписі вимог не виконав, припис відповідачем не оскаржувався.

17. У подальшому, наказом Держгеонадр від 11 березня 2019 року № 76 припинено дію спеціального дозволу на користування надрами № 4611 від 05 грудня 2014 року. Надрокористувачу також надано 30 календарних днів для усунення порушень, про що відповідача повідомлено, шляхом направлення на його юридичну адресу листа № 5355/03/14-19 від 20 березня 2019 року, який відповідачем отримано 26 березня 2019 року.

18. Уважаючи невиконання ПАТ «Агрокомбінат «Калита» вимог припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері надрокористування є підставою для анулювання спеціального дозволу на користування надрами, Державна служба геології та надр України звернулась до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

19. Касаційна скарга обґрунтована тим, що у визначений Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» спосіб позивачем не встановлювались порушення ПАТ «Агрокомбінат «Калита» вимог спеціального дозволу на користування надрами № 4611 від 05 грудня 2014 року, на підставі яких суд мав би визначити обґрунтованість звернення позивача з даним позовом до суду та наявність підстав для припинення права відповідача на користування надрами згідно оскаржуваного спеціального дозволу.

20. Посилаючись на практику Верховного Суду, викладену у постановах від 10 жовтня 2018 року у справі» № 811/43/17 та від 04 березня 2010 року у справі № 200/1466/19-а, скаржник зазначає, що невиконання надрокористувачем вимог приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування в частині недопуску уповноважених органів до проведення планової (позапланової) перевірки - не є передбаченою Кодексом України про надра підставою для припинення у судовому порядку права відповідача на користування надрами згідно виданого йому спеціального дозволу.

21. Державною службою геології та надр України подано відзив на касаційну скаргу ПАТ «Агрокомбінат «Калита» на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2021 року, у якому вона просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права

22. Згідно з частиною другою статті 24 Кодексу України про надра користувачі надр зобов`язані:

використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано;

забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр;

забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища;

приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві;

надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України;

виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

23. Статтею 60 Кодексу України про надра передбачено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.

24. Згідно із частиною першою статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

25. Відповідно до частини першої статті 57 Кодексу України про надра у разі порушення вимог статті 56 та інших статей цього Кодексу користування надрами може бути обмежено, тимчасово заборонено (зупинено) або припинено центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, або іншим державним органом, уповноваженим на застосування таких заходів реагування, в порядку, встановленому законодавством.

26. Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін визначає Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615, (далі - Порядок № 615).

27. Відповідно до пункту 10 Порядку № 615 невід`ємною частиною дозволу є угода про умови користування надрами, що укладається між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем і містить програму робіт, яка оформляється як додаток, та особливі умови надрокористування, що передбачають: вимоги до ефективності робіт; сучасні технології видобування та переробки корисних копалин; порядок видобування корисних копалин, зокрема з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій; види, обсяги і строки виконання робіт на ділянці надр; підстави для припинення діяльності, пов`язаної з використанням ділянки надр.

28. Пунктом 22 Порядку № 615 визначено, що право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

29. Частиною сьомою статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» передбачено, що дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав:

1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації;

2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення. Законом можуть передбачатися інші підстави для анулювання документа дозвільного характеру.

30. Відповідно до частин першої, другої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі:

1) якщо відпала потреба у користуванні надрами;

2) закінчення встановленого строку користування надрами;

3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування;

4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення;

5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр;

6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами;

7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.

Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктах 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому, питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.

31. Згідно зі статтею 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає відповідний наказ, який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, і предмет перевірки, та на підставі якого оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, що підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) (із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові) і засвідчується печаткою. Перед початком перевірки суб`єкта господарювання посадові особи, які проводять перевірку, пред`являють керівнику суб`єкта господарювання або уповноваженій ним особі направлення та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу, і надають суб`єкту господарювання копію направлення на перевірку, а також інформують цих осіб про мету перевірки.

За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.

32. Статтею 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачено, що суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов`язаний:

допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом;

не створювати перешкоди органам державного нагляду (контролю) чи їх посадовим особам при здійсненні ними заходів державного нагляду (контролю), за умови що зазначені заходи здійснюються такими особами відповідно до вимог закону;

виконувати вимоги органу державного нагляду (контролю) щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства;

надавати документи, зразки продукції, пояснення в обсязі, який він вважає необхідним, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час державного нагляду (контролю), відповідно до закону;

одержувати примірник акта та/або припису органу державного нагляду (контролю) за результатами здійсненого планового чи позапланового заходу.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

33. Отже, право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини першої статті 26 Кодексу України про надра, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.

34. Як встановлено судами попередніх інстанцій, підставою для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами № 4611 від 05 грудня 2014 року та, як наслідок, звернення позивача до суду з даним позовом, стало неусунення відповідачем порушень, зазначених у приписі від 15 червня 2018 року № 407-14/06, щодо усунення порушень вимог законодавства, в якому, зокрема, зазначено про недопуск посадових осіб Державної служби геології та надр України до здійснення державного нагляду (контролю), які проводились з дотриманням порядку здійснення державного нагляду (контролю), чим порушено статті 10, 11 Закону України «Про основні засади нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»; визначено обов`язок відповідача надати Департаменту державного геологічного контролю перелік документів і матеріалів, які підтверджують факт усунення порушень.

35. Колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на те, що припис від 15 червня 2018 року № 407-14/06 відповідачем не оскаржувався, а тому відповідно до статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» є обов`язковим до виконання.

36. Тобто предметом спору у цій справі є не правомірність винесення зазначеного припису, а наявність або відсутність підстав для припинення права користування надрами шляхом анулювання дії спеціального дозволу на користування надрами № 4611 від 05 грудня 2014 року, наданого відповідачу.

37. Оскільки відповідачем не допущено позивача до перевірки та не виконано вимог припису і, як наслідок, порушено вимоги статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Угоди про умови користування надрами, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами, в частині обов`язку надрокористувача допускати представників Держгеонадра для здійснення державного геологічного контролю та надання документів і матеріалів щодо користування надрами відповідно до умов спеціального дозволу на користування надрами, то суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про допущення відповідачем порушень вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр, що є підставою для припинення користування надрами відповідно до пункту 5 частини першої статті 26 Кодексу України про надра та частини сьомої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

38. Зазначений висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою Верховним Судом у постановах від 09 вересня 2021 року у справі № 824/160/19-а, від 08 грудня 2021 року у справі № 240/5395/18, від 17 грудня 2021 року у справі № 822/1076/16 та від 20 травня 2022 року у справі № 811/1163/17.

39. Посилання відповідача на неврахування судом апеляційної інстанції практики Верховного Суду, викладеної у постанові від 10 жовтня 2018 року у справі № 811/43/17 є безпідставним, оскільки предметом розгляду у справі № 811/43/17 був наказ Державної служби геології та надр України «Щодо анулювання, зупинення та поновлення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень».

40. Предметом розгляду справи, яка розглядається є припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами, наданого позивачу.

41. Погоджуючись із висновками судів першої та апеляційної інстанцій про відмову у задоволенні позовних вимог Державної служби геології та надр України про анулювання спеціального дозволу на користування надрами у справі № 200/1466/19-а, Верховний Суд виходив з того, що обставини, встановлені у справах № 640/18534/18-а та № 200/11311/18, яким встановлено, що відповідач усунув порушення вимог законодавства, на які посилався орган контролю, у встановлений строк надав письмові пояснення та всі відповідні документи, які вимагали Держгеонадра; у Держгеонадра не було законодавчих підстав для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, виданого ТОВ «Шахта 1-3 «Новогродівська», оскільки його перевірка суб`єктом контролю не проводилась є преюдиційними та такими, що свідчать про відсутність у позивача правових підстав для анулювання спеціального дозволу на користування надрами, виданого відповідачу.

42. Питання чи може бути підставою для анулювання спеціального дозволу на користування надрами, невиконання припису, винесеного на підставі акта про недопущення відповідачем посадових осіб позивача до проведення перевірки у справах № 811/43/17, № 200/1466/19-а Верховним Судом не досліджувалось.

43. Отже, обставини справ № 811/43/17, № 200/1466/19-а та справи № 320/6202/19 не є подібними.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

44. За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанції є законним і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності до норм матеріального права, що підлягають застосуванню до цих правовідносин, при дотриманні норм процесуального права; у ньому повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки суду щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Агрокомбінат «Калита» залишити без задоволення, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14 січня 2021 року - без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді Я.О. Берназюк

В.М. Шарапа