Постанова

від 02.08.2022 по справі 560/13220/21

СЬОМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 560/13220/21

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Козачок І.С.

Суддя-доповідач - Ватаманюк Р.В.

03 серпня 2022 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Ватаманюка Р.В.

суддів: Сапальової Т.В. Капустинського М.М. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційні скарги ОСОБА_1 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 21 лютого 2022 року та на додаткове рішення Хмельницького окружного адміністративного суду 28 березня 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 (далі - позивач) до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області (далі - відповідач) про визнання дії протиправною та стягнення моральної шкоди,

В С Т А Н О В И В :

І. КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

Позивач звернувся із позовом до Хмельницького окружного адміністративного суду в якому просив про визнання протиправними дій експерта державної експертизи Головного управління Держгеокадастру в Хмельницькій області щодо викладення зауважень у пункті 9 Висновку про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 06.04.2021 за № 6326/82-21 та стягнення моральної шкоди.

ІІ. ЗМІСТ СУДОВОГО РІШЕННЯ СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду 21.02.2022 у задоволенні позову відмовлено.

Додатковим рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 28.03.2022 у задоволенні позовної вимоги про стягнення моральної шкоди в сумі 2270 грн. відмовлено.

Приймаючи оскаржуване рішення суд першої інстанції виходив з того, що позивач фактично не погоджується з Висновком експерта по суті, відтак питання щодо обґрунтованості такого висновку, а також правомірності дій посадової особи, яка його надала, повинне було вирішуватись насамперед центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин. Однак, доказів того, що позивач звертався до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (Держгеокадастр) з заявою/клопотанням про спростування висновку державної експертизи, як це прямо передбачено Законом України "Про державну експертизу землевпорядної документації", матеріали справи не містять.

Відтак позивач не у повній мірі реалізував порядок оскарження Висновку, встановлений статтею 37 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації", а тому надання оцінки зауваженням, викладеним у Висновку державної експертизи у судовому порядку є передчасним.

Приймаючи додаткове судове рішення суд першої інстанції виходив з того, що оскільки суд відмовив у задоволенні основної позовної вимоги, позовна вимога про стягнення з відповідача моральної шкоди, яка є похідною вимогою, також не підлягає задоволенню.

ІІІ. ДОВОДИ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційні скарги, в яких просить суд скасувати вказані рішення та додаткове рішення та прийняти нове, яким позов задовольнити повністю.

В обґрунтування апеляційної скарги на рішення суду апелянт вказав, що судом першої інстанції безпідставно не враховано те, що процедура погодження проекту землеустрою є відмінною, та не тотожна процедурі проведення державної експертизи землевпорядної документації не дивлячись на те, що її проводить експерт державної експертизи.

Зазначено, що експертом державної експертизи Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області при здійсненні нею погодження проекту землеустрою відповідно до приписів ст. 186-1 ЗК України був наданий висновок на безоплатній основі. В той час як висновок при проведенні державної експертизи землевпорядної документації здійснюється на платній основі, що складає суму в розмірі 3% від вартості землевпорядних робіт, але не менше 20 грн, як того вимагають приписи Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації".

Вказано, що Закон України "Про державну експертизу землевпорядної документації" не підлягає застосування до спірних правовідносин. Погодження проекту землеустрою врегульовано виключно приписами ст. 186-1 ЗК України.

В апеляційній скарзі на додаткове рішення позивач вказав, що судом першої інстанції безпідставно не враховано, що психологічне напруження, розчарування та незручності, які зазнав позивач, що виникли внаслідок порушення державним органом прав людини, навіть якщо вони не призвели до тяжких наслідків у вигляді погіршення здоров`я, можуть свідчити про заподіяння моральної шкоди.

ІV. ВІДЗИВ НА АПЕЛЯЦІЙНУ СКАРГУ

Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому вказано, що позивачем не надано жодного доказу на підтвердження заподіяння моральної шкоди та на підтвердження причинного зв`язку моральної шкоди із діями заподіювача шкоди, розрахунок суми визначення моральної шкоди.

V. РУХ СПРАВИ У СУДІ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

Ухвалою суду від 20.04.2022 відкрито апеляційне провадження у справі та призначено справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження.

Враховуючи, що рішення суду першої інстанції прийняте у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, а в матеріалах справи достатньо доказів для прийняття законного і обгрунтованого рішення, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження на підставі п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України.

VІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНІ СУДОМ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

10.06.2019 між ОСОБА_1 як замовником і фізичною особою-підприємцем ОСОБА_2 (виконавець) укладений договір про розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Відповідно до п. 1.1. цього Договору виконавець зобов`язується розробити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, яка розташована за адресою: за межами населеного пункту с. Білозір`я Черкаського району Черкаської області, площею 11,7404 га, кадастровий номер 7124981000:01:006:0681.

Розроблений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки було подано на погодження до територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин - Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області.

За результатами розгляду проекту експертом Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області прийнятий Висновок № 6326/82-21 від 06.04.2021 про розгляд документації із землеустрою, яким відмовлено в погодженні проекту землеустрою. Пунктом 8 Висновку визначено, що цей проект землеустрою не відповідає земельному законодавству та прийнятим відповідно до нього нормативно-правовим актам. У п. 9 Висновку "Зауваження та пропозиції до документації із землеустрою" вказане наступне зауваження: "Конфігурація земельної ділянки, яка планується до відведення, перетинає межі наявних в ДЗК земельних ділянок, які перебувають у приватній власності з кадастровими номерами: 7124981000:01:006:0710, 7124981000:01:006:0714, 7124981000:01:006:0715, 7124981000:01:006:0713, 7124981000:01:006:0711, 7124981000:01:006:0712 в цілому. Крім того, враховуючи вимоги абзацу 5 частини 6 статті 24 Закону України "Про Державний земельний кадастр" підставою для відмови у здійсненні державної реєстрації земельної ділянки є знаходження в межах земельної ділянки, яку передбачається зареєструвати, іншої земельної ділянки або її частини".

Також до отримання цього висновку позивач вже звертався до територіальних органів Держгеокадастру з метою погодження цього ж проекту, на що отримав відмови, які оскаржував до суду.

Позивач, не погоджуючись із зауваженнями викладеними у пункті 9 Висновку про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 06.04.2021 за № 6326/82-21, звернувся до суду з адміністративним позовом з метою захисту своїх порушених прав.

VІІ. ПОЗИЦІЯ СЬОМОГО АПЕЛЯЦІЙНОГО АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДУ

Апеляційний суд погоджується з висновками суду першої інстанції за такими доводами.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові, організаційні і фінансові основи здійснення державної експертизи землевпорядної документації та порядок її проведення врегульовано Законом України "Про державну експертизу землевпорядної документації" від 17.06.2004 № 1808-ІV (далі - Закон № 1808-ІV).

Згідно зі статтею 1 Закону № 1808-IV державна експертиза землевпорядної документації (далі - державна експертиза) - це діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об`єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об`єктів експертизи.

Об`єктами державної експертизи є документація із землеустрою та документація з оцінки земель, види яких визначені законом, а також матеріали і документація державного земельного кадастру (стаття 6 Закону № 1808-1V).

Статтею 32 Закону №1808-IV встановлено, що державна експертиза проводиться шляхом розгляду документації та матеріалів, а за необхідності - шляхом проведення обстежень у натурі (на місцевості). При проведенні державної експертизи досліджуються, перевіряються, аналізуються та оцінюються: питання дотримання вимог законодавства та встановлених стандартів, норм і правил при прийнятті проектних рішень; відповідність передбачених документацією і матеріалами заходів завданням на проектування, вимогам раціонального використання та охорони земель, а також дотриманню законних прав та інтересів власників земельних ділянок та землекористувачів, держави і суспільства; еколого-економічна ефективність проектних рішень щодо запобігання їх негативного впливу на стан земельних ресурсів, суміжні земельні ділянки, ландшафт.

Відповідно до ч. 3 ст. 7 Закону № 1808-IV виконавцями державної експертизи є експерти, які працюють у складі спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у сфері державної експертизи і мають високу кваліфікацію та спеціальні знання, а також висококваліфіковані спеціалісти або наукові працівники, які залучаються цими органами до її проведення відповідно до закону (далі - експерти державної експертизи).

Підпунктом 49 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15, та підпунктом 28 пункту 4 Положення про територіальні органи Держгеокадастру, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333, Держгеокадастр та його територіальні органи проводять в установленому законодавством порядку державну експертизу програм і проектів з питань землеустрою.

З аналізу наведених норм слідує, що проведення державної експертизи проекту землевпорядної документації є компетенцією Держгеокадастру та його територіальних органів, а предметом експертизи є відповідність землевпорядної документації визначеним вимогам законодавства, стандартам, нормам та правилам.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 17.06.2020 у справі № 808/1508/16, від 14.04.2020 у справі № 806/2643/16 та від 09.02.2021 у справі № 823/1853/16.

Згідно з положеннями частин 1 та 2 статті 35 Закону №1808-IV результатом проведення державної експертизи є висновок державної експертизи. Висновки державної експертизи повинні містити оцінку допустимості та можливості прийняття рішення щодо об`єкта державної експертизи і враховувати соціально-економічні наслідки.

Організаційні засади і вимоги щодо проведення державної експертизи землевпорядної документації визначає Методика проведення державної експертизи землевпорядної документації, затверджена наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 03.12.2004 № 391 (далі - Методика № 391).

Згідно з положеннями пункту 3.5 Методики № 391 на заключній стадії проведення державної експертизи узагальнюються результати експертних досліджень, готується висновок державної експертизи щодо доцільності затвердження землевпорядної документації. Висновок державної експертизи землевпорядної документації оформляється за типовою формою, встановленою Кабінетом Міністрів України відповідно до статті 18 Закону № 1808-IV.

Так, підготовлені висновки державної експертизи повинні зводитись до трьох можливих варіантів:

- землевпорядна документація в цілому відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється позитивно та погоджується (у разі необхідності погодження може обумовлюватися певними умовами щодо додаткового опрацювання окремих питань та внесення коректив, виконання яких не потребує суттєвих доробок);

- землевпорядна документація не в повній мірі відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, повертається на доопрацювання;

- землевпорядна документація, яка не відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується.

Оцінка землевпорядної документації у висновках державної експертизи (за одним із вказаних варіантів) є обов`язковою (п. п. 3.5.3-3.5.4 Методики № 391).

Таким чином, підсумки державної експертизи відображаються у висновку, в якому експерт вказує на виявлені недоліки (якщо такі мали місце), необхідність доопрацювання проекту землевпорядної документації (у разі наявності недоліків).

Із системного аналізу наведених правових норм вбачається, що проведення експертизи проекту землевпорядної документації та формулювання за її наслідками висновку, в тому числі про доопрацювання проекту відповідної документації, є виключною компетенцією органів Держгеокадастру.

Вказане узгоджується із правовою позицією Верховного Суду викладеною у постанові від 09.06.2022 у справі №200/12120/18-а.

Згідно ч. 1 ст. 186-1 Земельного кодексу України проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що здійснює реалізацію державної політики у сфері земельних відносин.

Отже, аналіз наведених правових норм свідчить про те, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки на погодження до відповідного органу подає саме його розробник.

Стосовно процедури оскарження висновку державної експертизи проекту землевпорядної документації колегія суддів зазначає наступне.

Статтею 37 Закону № 1808-IV встановлено, що замовники або розробники об`єктів державної експертизи, заінтересовані у спростуванні висновків державної експертизи або їх окремих положень, подають обґрунтоване клопотання (заяву) про це до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, у місячний термін з дня отримання клопотання (заяви) розглядає його і за наявності підстав призначає проведення повторної державної експертизи. У разі спростування висновків державної експертизи, до проведення повторної державної експертизи залучаються незалежні експерти. У разі відмови в розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи або незгоди з висновками повторної державної експертизи замовники або розробники об`єктів державної експертизи мають право звернутися до суду. Висновки державної експертизи можуть бути скасовані органом, який їх видав, у разі виявлення обставин, що могли вплинути на об`єктивність оцінки висновку. Позитивні висновки повторної державної експертизи є підставою для прийняття відповідним органом рішення або реалізації заходів, передбачених об`єктами державної експертизи, крім випадків оскарження їх у судовому порядку.

Таким чином, заінтересовані особи, не згодні з висновком експертизи, мають подати обґрунтоване клопотання до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, який відповідно до Закону уповноважений розглядати такі клопотання.

Право заінтересованих осіб на звернення до суду з позовом про скасування висновків державної експертизи виникає лише у разі відмови центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи чи окремих їх положень або незгоди з висновками повторної експертизи.

Аналогічна позиція сформована Верховним Судом у постановах від 17.06.2020 за № 808/1508/16, від 14.04.2020 у справі № 806/2643/16, від 23.04.2020 у справі № 814/3555/14, від 09.02.2021 у справі № 823/1853/16 та від 09.06.2022 у справі №200/12120/18-а.

Як вірно встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи позивач не звертався до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (Держгеокадастр), з клопотанням про спростування висновку державної експертизи, як це прямо передбачено Законом України "Про державну експертизу землевпорядної документації" матеріали справи не містять.

В даному випадку, позивач не в повній мірі реалізував право на оскарження Висновку про розгляд документації із землеустрою, в порядку, встановленому статтею 37 Закону № 1808-IV, а тому надання оцінки судом зауваженням, викладеним у висновку державної експертизи у судовому порядку є передчасним.

Враховуючи вказане вище, є вірним висновок суду першої інстанції, що з огляду на те, що позивачем не було дотримано порядку оскарження висновку, встановленого ст. 37 Закону № 1808-IV у задоволенні позовних вимог необхідно відмовити.

Натомість відповідач, як суб`єкт владних повноважень надав до суду достатньо належних та достовірних доказів правомірності своїх дій.

Водночас, колегія суддів відхиляє доводи апелянта про те, що погодження проекту землеустрою врегульовано виключно приписами ст. 186-1 Земельного кодексу України, а тому застосування норм ст. 37 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" до якого дійшов суд першої інстанції в оскаржуваному рішенні не відповідає вимогам діючого законодавства, оскільки такі спростовуються п. 7 Висновку про розгляд документації із землеустрою в якому зазначено, що необхідність проведення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації здійснюється відповідно до вимог ст. 9 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації".

Таким чином колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позову щодо визнання протиправними дій експерта державної експертизи Головного управління Держгеокадастру в Хмельницькій області щодо викладення зауважень у пункті 9 Висновку про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 06.04.2021 за № 6326/82-21.

Стосовно стягнення на користь позивача моральної шкоди колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ч. 1 ст. 21 КАС України позивач може заявити кілька вимог в одній позовній заяві, якщо вони пов`язані між собою.

Згідно з п. 23 ч. 1 ст. 4 КАС України похідна позовна вимога - вимога, задоволення якої залежить від задоволення іншої позовної вимоги (основної вимоги).

Отже, пов`язаними між собою можна вважати вимоги, що випливають з одних правовідносин, і, як наслідок, ґрунтуються на одних і тих самих фактичних даних.

Разом з тим судом встановлено, що у цій справі вирішення позовної вимоги про стягнення моральної школи прямо залежить від вирішення основної вимоги про визнання протиправними дій експерта державної експертизи Головного управління Держгеокадастру в Хмельницькій області щодо викладення зауважень у пункті 9 Висновку про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки від 06.04.2021 за № 6326/82-21.

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 21.02.2022 у позові ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області про визнання дій протиправними та стягнення моральної шкоди відмовлено.

Колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для скасування вказаного судового рішення.

Таким чином враховуючи, що основна позовна вимога задоволенню не підлягає, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що позовна вимога про стягнення з відповідача моральної шкоди, яка є похідною вимогою, також не підлягає задоволенню.

VІІІ. ВИСНОВОК ЗА РЕЗУЛЬТАТАМИ РОЗГЛЯДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ

На підставі викладеного суд апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку щодо відмови в задоволенні заявлених позовних вимог.

Оскільки доводи апеляційних скарг позивача не ґрунтуються на вимогах законодавства та не спростовують висновків суду першої інстанції, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи, та ухвалив судові рішення з дотриманням норм матеріального та процесуального права, а тому підстави для їх скасування або зміни відсутні.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315, 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційні скарги ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 21 лютого 2022 року та додаткове рішення Хмельницького окружного адміністративного суду 28 березня 2022 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили відповідно до ст. 325 КАС України та оскарженню не підлягає, крім випадків передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий Ватаманюк Р.В. Судді Сапальова Т.В. Капустинський М.М.